中圖分類號: F4 文獻標識碼B 文章編號1673- 4637( 2006) 06- 0055- 03 由于各國社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同, 水資源賦存條件不同, 因此各國實行的水價制度也不相同。通過對美、加、英、法水價制度進行國際比較分析, 歸納出4 國水價制度的共性特征, 可為我國水價制度建設提供有益的啟示。 1 美、加、英、法4 國水價制度的比較分析 1.1 水價制度管理權(quán)限清晰 水價管理權(quán)限與水資源管理制度是密不可分的。雖然4 國市場經(jīng)濟發(fā)育比較成熟, 但在供水機構(gòu)管理和水價政策上, 既按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事, 又以不同的方式對水價進行宏觀調(diào)控, 統(tǒng)一管理水資源。 美國的水資源開發(fā)利用及管理, 由聯(lián)邦政府、州政府及地方機構(gòu)3 級負責, 各級的管理權(quán)限十分明確。美國沒有統(tǒng)一的水價審批機構(gòu), 水價一般由供求雙方協(xié)調(diào)制定。加拿大聯(lián)邦政府只對其直接管轄地區(qū)的水資源管理負責, 直接制定這些地區(qū)的水價標準, 除此之外, 水資源價格主要由各省和地方政府負責, 聯(lián)邦政府在其中只起宏觀指導作用。英法的水資源管理由主管部門, 如環(huán)境部和其下屬的各級管理機構(gòu), 包括流域機構(gòu)等, 直到供水公司進行管理, 但沒有分部門管理的交叉現(xiàn)象。英國盡管供水行業(yè)已部分私有化,可由供水公司直接定價, 但政府通過由水務辦公室制定價格限制的手段來實現(xiàn)宏觀調(diào)控。法國水資源管理主要是按流域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理, 水價政策的制定是在國家宏觀指導下, 通過各流域委員會與用水戶協(xié)商, 確定水費和污染稅費標準, 并由各流域委員會的執(zhí)行機構(gòu)——水務局負責向用戶征收。 1.2 水價構(gòu)成真實合理 水價構(gòu)成是否合理對水資源的優(yōu)化配置起著重要作用。美、加、英、法4 國在水資源開發(fā)利用的同時,都十分重視對地下水資源的保護和開發(fā)水資源對環(huán)境的影響, 重視水資源的可持續(xù)利用和社會的可持續(xù)發(fā)展, 對開采地下水資源收取水資源費, 對污水排放收取污水處理費。 如英國污水處理已成為整個供水系統(tǒng)的一部分,將排放污水費用作為水費的組成部分, 統(tǒng)一由水務公司收取, 并明文規(guī)定排污費必須用于污水處理和環(huán)境保護。法國水價也包含對資源費用、排污費用的征收,排污費的標準取決于污染物質(zhì)排放的數(shù)量, 不同地區(qū)、不同流域的居民交納的排污費各不相同。 1.3 水價保證成本回收 由于各國社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同, 水資源條件不同, 水價定價的原則與定價模式也不盡相同, 水價制定保證供水成本回收是4 國的共同特點。 美國制定水價總的原則是不以盈利為目的, 但要保證水利工程投資回收和工程運行維護管理、更新改造所需的開支。加拿大實行新的水政策后, 按完全成本計價要求定價, 保證供水成本回收, 政府補貼逐年減少。英、法2 國的供水部門, 無論是公營還是私營,其價格的制定必須首先保證收回成本, 一般均有盈余,私營公司均有利潤。英法2 國在決定投資水利工程時,首先考慮的是如何收回投資成本和利息。通常由投資者、供水公司和用戶代表協(xié)商提出一個合理可行的水價方案, 共同簽署合同, 用戶能承受水價標準后才開工建設新的水利工程。 1.4 水價執(zhí)行規(guī)范透明 美國水利工程水費按月、季或半年征收1 次, 灌溉用水按用水量或灌溉面積收費, 生活用水主要按水表計量收費。加拿大供水單位與用水戶簽訂合同, 用合同相互約束, 并有相關(guān)的法律作保證。英國水務公司根據(jù)水表計量的用戶實際用水量收取水費。法國供水和收費管理大多數(shù)采用出租合同和轉(zhuǎn)讓合同的委托管理方式。 美國和加拿大水價一般較為穩(wěn)定, 年度調(diào)整幅度不大。英國的水價調(diào)整一方面根據(jù)市場需求和經(jīng)濟運行狀況; 另一方面根據(jù)供水單位的投資變化, 如提高服務標準或擴建工程等, 以便更好地反映成本的變動。 法國近年來因為滿足歐盟提出的供水水質(zhì)標準, 以及回收新上工程投資的需要, 水價也做過多次調(diào)整, 但調(diào)整中注意充分聽取用戶的意見。政府通過召集用戶代表及供水單位代表, 3 方協(xié)商后靈活而又合理地定價, 對水價的調(diào)整, 國家通常要考慮通貨膨脹水平和社會承受能力進行宏觀指導。英法2 國供水單位的經(jīng)濟運行、財務收支狀況包括投資利潤、運營盈虧等,每年除要向主管部門上報外, 還要向用戶公布。向用戶收費的賬單非常詳細和明晰, 便于用戶了解和監(jiān)督。公司和政府主管部門都非常重視用水協(xié)會的意見, 對于用戶提出的對服務和收費有關(guān)投訴及時做出反饋并拿出解決問題的方案。 1.5 引入市場定價機制 自由市場經(jīng)濟模式強調(diào)市場經(jīng)濟主體按市場規(guī)律開展自由競爭, 通過市場配置自然資源, 政府主要通過制定和實施一系列的經(jīng)濟政策及法律, 保證競爭秩序和市場活動的運行。 美國是實行市場經(jīng)濟模式的典型國家。在美國,水權(quán)作為私有財產(chǎn), 可以自由轉(zhuǎn)讓, 但在轉(zhuǎn)讓程序上類似于不動產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓, 一般需要有一個公告期。加拿大供水企業(yè)按工商企業(yè)經(jīng)營與管理, 政府建立可交易的水權(quán)制度, 并準許用市場機制分配水權(quán)。英國英格蘭和威爾士水工業(yè)私有, 水務公司按水務管理辦公室規(guī)定的水價上限范圍制定水價標準, 政府對水價標準進行宏觀調(diào)控。法國水價管理中市鎮(zhèn)可將供水管理交給私人公司并簽訂長期合同進行管理。目前水市場建立與水權(quán)交易在發(fā)達國家受到不同程度的重視, 許多發(fā)展中國家也在探索建立水市場, 允許水權(quán)交易, 建立市場定價機制。 2 建設中國水價制度建議 從水價的管理權(quán)限、水價構(gòu)成要素、水價定價模式和水價執(zhí)行與調(diào)整4 個緯度對美、加、英、法4 國的水價制度進行了對比分析; 以此為基礎, 我們對于中國的水價制度建設有如下幾點建議。 2.1 建立合理的水價形成機制 (1) 水價形成基礎必須合理。水資源價值決定水價要反映水資源的稀缺狀況, 要體現(xiàn)“誰使用、誰受益、誰負擔”的原則, 將水資源價值體現(xiàn)在水價中,將水資源開發(fā)利用中產(chǎn)生的外部性體現(xiàn)在水價中, 由最終消費者承擔。水價構(gòu)成必須反映供水的全部機會成本, 還應包含水資源費用和排污收費。水價中還必須包含合理的利潤, 使供水企業(yè)不僅能夠補償成本,而且還能保證供水企業(yè)再生產(chǎn)的順利進行。 (2) 水價價格水平必須合理。水價定價是充分考慮影響水價的因素, 這包括自然因素、經(jīng)濟因素和社會因素; 同時還要考慮水資源承載能力、用戶需求量及用戶的承受能力、供水企業(yè)的成本回收, 社會目標等多種因素, 在促進水資源開發(fā)的同時, 保護用水戶的利益, 并實現(xiàn)預期的社會效益目標。 (3) 水價形成過程要合理。水價制定與調(diào)整中實行民主協(xié)商制度, 增加水價制定的透明度。由政府、供水企業(yè)和水消費者3 方組成流域和城市的水務委員會, 進行民主協(xié)商, 增加水價制定的透明度。 2.2 建立科學的水價體系 水價體系是由水價形式、水價種類、不同水的差價、比價形成的各種關(guān)系的綜合。合理的水價體系要包括以下3 點。一是水價必須反映水商品的價值、水的供給與需求等多種因素的作用。二是各種水的比價、差價必須合理。要做到不同的水量、質(zhì)量、用途、地區(qū)、季節(jié)、峰谷乃至不同的供水工程等形成不同的水價。淡水資源和再生水資源比價合理。還要注意水商品與其他商品交換的比價要合理。三是實行不同的計價辦法。如實行用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度;試行和推廣基本水價和計量水價相結(jié)合的兩部水價;豐、枯季節(jié)浮動水價和區(qū)域差價。實行不同的水價政策, 區(qū)分不同的用水, 實行不同的定價標準。 2.3 實行靈活的定價機制 政府水價管理的目標是支持公平、公開、公正的市場競爭, 維護正常的水價秩序, 有效發(fā)揮政府定價機制對水資源的配置作用。由于水的非完全商品屬性,水價形成不能完全實行市場化定價, 因此可根據(jù)水的特性和供水類型分別采取政府定價和市場定價機制。 政府對價格管理管制的關(guān)鍵是要理順水資源管理體制和界定水價管理權(quán)限。從社會分工的角度看, 政府不能既是供水者又是水價制定者, 政府應通過實現(xiàn)水務局的政、事、企三權(quán)分離, 逐步超脫于供水者角色, 真正成為水價機制的規(guī)范者。適當放寬水價管理權(quán)限, 實行按單個工程定價, 使供水價格真實反映單個工程的實際成本。保證新供水工程投資者的合理回報, 為吸引投資者對新的水利工程投資, 允許對規(guī)定的利潤率有所突破。放寬小水利工程水價管制。政府要改變壟斷定價的做法, 水價制定與調(diào)整中實行民主協(xié)商制度, 增加水價制定的透明度。由政府、供水企業(yè)和水消費者3 方組成流域和城市的水務委員會, 進行民主協(xié)商, 增加水價制定的透明度。 各地區(qū)應根據(jù)水資源的供求狀況, 在水務委員會中進行充分的民主協(xié)商, 做出水價規(guī)劃, 發(fā)出水價提高預警, 增強各類用戶的心理承受能力。此外, 價格調(diào)整的頻率應有助于自來水公司實行完全成本回收。價格評價和審批可由當?shù)卣鶕?jù)自來水公司的預算每年進行1 次。培育專門的中介機構(gòu), 提供供水服務成本和水價的核算服務, 提出水價調(diào)整咨詢報告。 對生產(chǎn)經(jīng)營性需求的供水價格, 對新建的跨地區(qū)、跨流域調(diào)水工程的供水價格實行更加市場化的定價辦法, 明晰水資源產(chǎn)權(quán), 建立水資源產(chǎn)權(quán)交易制度, 以市場經(jīng)濟原則進行運行, 形成一個國家宏觀調(diào)控、公司市場運作、用戶參與的水資源市場定價機制。 值得指出的是, 水價作為一種有效的經(jīng)濟調(diào)控杠桿, 涉及經(jīng)營者、普通用水戶、政府等多方因素, 水價制度改革需要有相應的配套改革, 一是水價管理法制化建設, 做到以法治水, 以法管水, 使水價的形成和對水價管理法制化; 二是水價改革要與供水企業(yè)制度改革同步, 實行供水企業(yè)經(jīng)營機制的根本轉(zhuǎn)換, 使企業(yè)能夠自主經(jīng)營、自負盈虧、自我積累和自我發(fā)展;三是建立水權(quán)交易制度和水市場。 我國經(jīng)歷從公益性無償供水到政府性低價供水,從低價供水到按供水成本核算計收水費, 從收取水費到明確供水是一種商品的漫長階段。借鑒國外水價制度, 針對我國水價制度中存在的問題, 研究我國水價制度改革對策, 最終形成合理的水價結(jié)構(gòu), 建立科學的水價體系和靈活的水價定價機制, 實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。 作者簡介: 王文杰( 1965 —) , 男, 北京市海淀水務有限責任公司副總經(jīng)理。
