農(nóng)村基層政府是西方國(guó)家地方政府體制的重要基礎(chǔ)。在長(zhǎng)期的工業(yè)化、城市化、民主化進(jìn)程中，西方國(guó)家農(nóng)村基層政府對(duì)于整合不同利益、動(dòng)員社會(huì)力量、穩(wěn)定社會(huì)秩序、普及公民教育、促進(jìn)民主政治等，起過(guò)十分重要的作用。本文主要選取美、英、法、日四個(gè)國(guó)家，對(duì)它們農(nóng)村基層政府體制進(jìn)行比較，以為借鑒。
一、西方國(guó)家農(nóng)村基層政府的范圍
農(nóng)村基層政府是指直接面向農(nóng)村地區(qū)居民行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、處于最基礎(chǔ)層面的機(jī)關(guān)。需要說(shuō)明的是，此處政府指廣義的政府，不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括議會(huì)、地方公共團(tuán)體等。盡管在有的國(guó)家，地方公共團(tuán)體與國(guó)家機(jī)構(gòu)不是一回事，但本文仍把它視為地方政府。在西方國(guó)家有關(guān)法律及政體運(yùn)作實(shí)踐中，有的沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)村基層政府與城市基層政府，二者很多地方構(gòu)架相同，本文重點(diǎn)探討農(nóng)村地區(qū)的基層政府體制。
美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦與州不是中央與地方的關(guān)系。各州之下，一般設(shè)有縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是面向廣大農(nóng)村的基層行政單位。在美國(guó)的官方統(tǒng)計(jì)中，把鎮(zhèn)和鄉(xiāng)都?xì)w入鄉(xiāng)一類(lèi)，但二者實(shí)際上有區(qū)別。在有的州，鎮(zhèn)一般指小城鎮(zhèn)，由當(dāng)?shù)鼐用褚乐莸姆山Y(jié)成市政自治體，其體制與市相同；而在有的州，鎮(zhèn)即是鄉(xiāng)。鎮(zhèn)與鄉(xiāng)在美國(guó)有時(shí)可以互換，有的州將其視為小型城鎮(zhèn)，有的視同鄉(xiāng)。在新英格蘭地區(qū)，鎮(zhèn)是一種主要的農(nóng)村政府或非城市型政府，也是地方綜合性管理單位，地位極為突出，縣形同虛設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用比縣大。新英格蘭的市鎮(zhèn)通常是一個(gè)農(nóng)村地區(qū)，大小從20到40平方英里不等，人口多的有4到5萬(wàn)人，少的不足300人。在美國(guó)南部和遠(yuǎn)西部都沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣以下一般再分為區(qū)（名稱(chēng)不盡相同，但功能大體相同），區(qū)不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無(wú)法人地位，只充當(dāng)選舉單位或承擔(dān)幾種特別職權(quán)。在中西部地區(qū)，縣以下通常設(shè)鄉(xiāng)，但無(wú)法人地位，職權(quán)有限，無(wú)一般政府責(zé)任。在紐約、新澤西、賓夕法尼亞等州，鄉(xiāng)的邊界極不規(guī)則，但從俄亥俄州以西，鄉(xiāng)為人工設(shè)立，成正方型，常包括36平方公里。美國(guó)目前大概有16600多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
英國(guó)雖為單一制國(guó)家，但其農(nóng)村基層政府也差別甚大。在英格蘭和威爾士地區(qū)，過(guò)去基層政府名目繁多，大小懸殊，機(jī)構(gòu)龐雜，管理混亂，責(zé)任分散。1972年制定的地方政府條例（1974年實(shí)施），首先對(duì)英格蘭和威爾士的地方政府進(jìn)行改革，減少地方政府?dāng)?shù)量，擴(kuò)大地方政府管轄區(qū)域，同時(shí)將地方政府一般改為兩級(jí)，第一級(jí)為郡，第二級(jí)為區(qū)，有的還有第三級(jí)，為教區(qū)或社區(qū)。在英格蘭和威爾士非大城市區(qū)之下，現(xiàn)約有一萬(wàn)多個(gè)教區(qū)或社區(qū)。蘇格蘭基層在過(guò)去也存在大量徒有虛名的小機(jī)構(gòu)，1975年實(shí)施的蘇格蘭地方政府條例也對(duì)原有的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，全境劃分為9個(gè)專(zhuān)區(qū)，3個(gè)島區(qū)。蘇格蘭地方政府一般分為兩級(jí)，第一級(jí)為專(zhuān)區(qū)，第二級(jí)為區(qū)，3個(gè)島區(qū)只有一級(jí)。區(qū)之下還設(shè)有社區(qū)，但蘇格蘭的社區(qū)不同于英格蘭、威爾士的社區(qū)或教區(qū)，沒(méi)有法定權(quán)力，只是對(duì)社區(qū)有關(guān)事務(wù)表示意見(jiàn)，不算是一級(jí)政府。
法國(guó)的行政區(qū)劃分為大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三個(gè)層級(jí)，現(xiàn)有22個(gè)大區(qū)，96個(gè)省，36000多個(gè)市鎮(zhèn)。市鎮(zhèn)在法律上既是國(guó)家的行政區(qū)域，也是地方團(tuán)體的自治區(qū)域。法國(guó)地方行政機(jī)關(guān)與地方團(tuán)體不一樣，前者是代表國(guó)家行使職能，聽(tīng)命于上級(jí)，經(jīng)費(fèi)由上級(jí)撥付，后者以地方民意為基礎(chǔ)建立，主要是為了方便地方民眾對(duì)地方事務(wù)的管理。當(dāng)然二者在管轄區(qū)域上重疊，組織機(jī)構(gòu)上交叉，都承擔(dān)地方政府的職能。市鎮(zhèn)是法國(guó)最古老的地方組織，起源可追溯到中世紀(jì)時(shí)期，有的甚至可追溯到羅馬帝國(guó)或以前時(shí)期。在舊制度下，法國(guó)的市鎮(zhèn)地位很不一致，有些由國(guó)王或封建主頒給特許狀，享有其他市鎮(zhèn)所沒(méi)有的特權(quán)。法國(guó)大革命掃除了一切封建特權(quán)，全國(guó)所有市鎮(zhèn)，均地位平等，這種平等精神至今仍保留，成為法國(guó)市鎮(zhèn)的特點(diǎn)。法國(guó)市鎮(zhèn)按自然群體劃分，數(shù)量非常多，市鎮(zhèn)平均面積約為14平方公里，最小的只有3公頃，最大的約有7.6萬(wàn)公頃。人口少的只有一二百人，多的有數(shù)十萬(wàn)人。有少數(shù)市鎮(zhèn)因地理和自然條件優(yōu)越，發(fā)展成為大型或中型城市。由于小城鎮(zhèn)不能合理有效地利用資源，從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，法國(guó)制定政策，鼓勵(lì)市鎮(zhèn)合并或聯(lián)合。從1971年到1977年，合并成立的市鎮(zhèn)達(dá)到838個(gè)。
日本屬于單一制國(guó)家，第一級(jí)地方政府為都道府縣，第二級(jí)為市町村，另還有特別地方自治體，如特別市、特別區(qū)等，它們都屬于地方公共團(tuán)體。市町村為基層組織，全國(guó)約有642個(gè)市、1991個(gè)町、615個(gè)村。③市的規(guī)模差距比較大，人口在50萬(wàn)以上的大城市包括東京、大阪等共有10個(gè)，町村為面向廣大農(nóng)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的居民自治體。日本近代市町村制度是在1890年正式確立的。明治維新后，日本于1871年實(shí)行廢藩置縣改革政策，在此基礎(chǔ)上明治政府確立了市町村為地方自治體。第二次世界大戰(zhàn)之后，日本憲法及地方自治法進(jìn)一步確立了市町村作為基層地方自治組織的地位。
從以上各個(gè)國(guó)家農(nóng)村基層政府的情況來(lái)看，可看出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：（1）西方國(guó)家農(nóng)村基層政府是長(zhǎng)期歷史演變的產(chǎn)物，不管是尊重傳統(tǒng)的英國(guó)，還是較為激進(jìn)的法國(guó)，對(duì)基層政府設(shè)置盡可能地避免過(guò)多的人為干預(yù)。如法國(guó)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并或鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合，須經(jīng)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體居民或其民意代表機(jī)關(guān)投票表決。（2）西方國(guó)家農(nóng)村基層政府?dāng)?shù)量一般比較多，人口較少，面積較小。如法國(guó)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)36000多個(gè)，中國(guó)2004年底共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)37000多個(gè)，但中國(guó)國(guó)土面積及人口數(shù)量遠(yuǎn)大于法國(guó)。（3）西方各國(guó)因其歷史傳統(tǒng)不同，政治結(jié)構(gòu)和社會(huì)特性不同，其農(nóng)村基層政府設(shè)置的差別很大，即使是同一國(guó)家，特別是在一些地方自治傳統(tǒng)深厚的國(guó)家，基層政府的名稱(chēng)、地位及作用也不盡相同，呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。
二、西方國(guó)家農(nóng)村基層政府的地位
西方國(guó)家農(nóng)村基層政府形態(tài)差別很大，但也有共同之處，即其在整個(gè)國(guó)家政府體制中的地位較接近，普遍實(shí)行地方自治。地方自治是“在一定的領(lǐng)土單位之內(nèi)，全體居民組成法人團(tuán)體（地方自治團(tuán)體），在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國(guó)家監(jiān)督下，按照自己的意志組織地方自治機(jī)關(guān)，利用本地區(qū)的財(cái)力，處理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)的一種地方政治制度”。地方自治概念有兩點(diǎn)須說(shuō)明：一是相對(duì)于上級(jí)或中央集權(quán)而言，它是一種分權(quán)；二是相對(duì)于官治而言，它是由居民自我治理。地方自治的本質(zhì)是地方居民管理自己的事務(wù)。西方國(guó)家的農(nóng)村基層地方自治大體可分以下兩種類(lèi)型。
1、英美模式。英美國(guó)家對(duì)基層自治十分重視，其自治理論基礎(chǔ)為，自治權(quán)利是天賦的，是人民所固有的，先于國(guó)家而存在。原始社會(huì)由個(gè)人結(jié)合的自由公社便具有自治權(quán)。國(guó)家出現(xiàn)后，這種固有的自治權(quán)依然存在，國(guó)家不僅不能干涉，而且應(yīng)予保護(hù)。因此，英美國(guó)家的地方自治機(jī)關(guān)行使由國(guó)家法律確認(rèn)的自治權(quán)時(shí)，中央及上級(jí)機(jī)關(guān)一般不加過(guò)問(wèn)，地方自治機(jī)關(guān)形式上獨(dú)立于中央政府之外，自治機(jī)關(guān)成員由當(dāng)?shù)鼐用裰苯踊蜷g接選舉產(chǎn)生，他們只具有地方官員的身份，只對(duì)本地居民負(fù)責(zé)，中央及上級(jí)政府不得撤換他們。如地方自治機(jī)關(guān)逾越法定權(quán)限時(shí)，中央政府只可訴請(qǐng)司法機(jī)關(guān)加以制止。因此，英美國(guó)家的地方自治較為徹底。另外，由于基層政府財(cái)力比較有限，中央政府的財(cái)政監(jiān)督使用得也較廣泛。
美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層單位，其自治地位極被珍視，特別是在新英格蘭各州，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由被看成是人民的力量所在。自19世紀(jì)末以來(lái)，許多州推行了發(fā)展和鼓勵(lì)“地方自治”的改革，現(xiàn)有40多個(gè)州的地方政府能夠憑借州憲法中的“地方自治”條款，在很大程度上自行決定自己的事務(wù)。州立法機(jī)關(guān)通過(guò)地方自治條款使地方政府獲得自治權(quán)，地方政府能夠獨(dú)立行使職能，而不再通過(guò)州的授權(quán)立法。基層地方政府設(shè)立和存在的目的不是代理州政府執(zhí)行事務(wù)，而是為了服務(wù)于某一特定區(qū)域內(nèi)的居民，雖然它們的權(quán)力受到州法律限制，但在法律范圍內(nèi)，它們執(zhí)行職務(wù)的目的是為了本區(qū)域居民的利益。美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多，但與縣州等無(wú)嚴(yán)格的等級(jí)之分，它們之間不是嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系。
英國(guó)地方政府有著悠久的自治傳統(tǒng)。理論上說(shuō)，英國(guó)地方政府存在及其一切權(quán)力均來(lái)源于議會(huì)的法律，地方應(yīng)服從中央，但由于其久遠(yuǎn)的地方自治傳統(tǒng)的影響，地方政府有著廣泛的自治權(quán)力，這些權(quán)力以中央立法授權(quán)的方式賦予地方。地方政府由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉的代表組成，在一些鄉(xiāng)村地區(qū)，有時(shí)某個(gè)教區(qū)或社區(qū)居民人數(shù)太少，由居民大會(huì)直接管理區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)。基層地方政府享有獨(dú)立法人地位，其地位過(guò)去由英王特權(quán)授予，或由議會(huì)法律賦予（現(xiàn)都由法律賦予），可以自己的名義享受權(quán)利，負(fù)擔(dān)義務(wù)。
2、法日模式。法國(guó)和日本的地方自治理論不同于英美的“人民自治”論，而是主張“團(tuán)體自治”，認(rèn)為地方自治的權(quán)利不是天賦的，不為地方人民所固有，而是由國(guó)家主權(quán)所賦予。在地方制度上，地方自治權(quán)具有委托性質(zhì)，中央政府對(duì)于自治事務(wù)有最終的決定權(quán)。地方政府不論由中央政府直接任命或地方居民選舉產(chǎn)生，其官員都同時(shí)兼具中央官員和地方自治機(jī)關(guān)官員的雙重身份。中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督有立法監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督，也包括較為直接的行政監(jiān)督，中央政府可向地方政府發(fā)出強(qiáng)制性的指示，地方政府必須執(zhí)行。
法國(guó)傳統(tǒng)上屬于中央集權(quán)國(guó)家，但近代以來(lái)，地方自治也得到重視和發(fā)展。法蘭西第五共和國(guó)憲法確立了地方自治原則，憲法第72條規(guī)定：“共和國(guó)的地方領(lǐng)土單位為市鎮(zhèn)、省和海外領(lǐng)地。所有其他地方領(lǐng)導(dǎo)單位由法律確立。這些地方領(lǐng)導(dǎo)單位按照法律規(guī)定的條件，由選舉產(chǎn)生的議會(huì)自由地進(jìn)行管理。”《市鎮(zhèn)法典》規(guī)定，“市鎮(zhèn)議會(huì)通過(guò)商議管理市鎮(zhèn)事務(wù)”，明確了地方自由管理的精神。市鎮(zhèn)是具有公法人資格的自治行政主體，有自己獨(dú)立財(cái)產(chǎn)、機(jī)構(gòu)、人員和預(yù)算，其權(quán)力機(jī)關(guān)享有獨(dú)立地位，不再服從中央權(quán)力機(jī)關(guān)的等級(jí)權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治只涉及行政，不涉及政治；只涉及行政管理，不涉及行政的組織。憲法規(guī)定地方行政組織及其權(quán)限問(wèn)題唯有法律可確定，地方政府無(wú)權(quán)確定其職權(quán)范圍。法國(guó)市鎮(zhèn)在法律上既是國(guó)家的行政區(qū)域，也是地方團(tuán)體的自治區(qū)域。國(guó)家對(duì)市鎮(zhèn)有一定直接監(jiān)管權(quán)，當(dāng)市鎮(zhèn)議會(huì)無(wú)力行使職權(quán)時(shí)，部長(zhǎng)會(huì)議可頒布法令，說(shuō)明緣由，解散議會(huì)，省長(zhǎng)也可停止市鎮(zhèn)議會(huì)活動(dòng)一個(gè)月。
日本的地方自治先后受德、英及美國(guó)的影響，其自治制度是不同模型結(jié)合的產(chǎn)物，既表現(xiàn)出團(tuán)體自治，也有居民自治特點(diǎn)。日本的市町村在法律上稱(chēng)為地方公共團(tuán)體，日本憲法第92條規(guī)定：“關(guān)于地方公共團(tuán)體的組織及運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)，根據(jù)地方自治的宗旨由法律規(guī)定之。”市町村盡管在區(qū)域上包含在都道府縣內(nèi)，但作為地方公共團(tuán)體卻都是對(duì)等的法人，不是垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，原則上是相互合作共同承擔(dān)地方行政事務(wù)。都道府縣的知事（地方機(jī)關(guān)的主管）可以國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的身份命令和監(jiān)督市町村地方政府，并有權(quán)解散其議會(huì)，有權(quán)撤換下屬機(jī)構(gòu)長(zhǎng)官，但市町村主管長(zhǎng)官可對(duì)這種撤換向法院提出不服申訴，如勝訴可恢復(fù)任職。
盡管英美和法日等國(guó)在地方自治的側(cè)重點(diǎn)上有所區(qū)別，但總的來(lái)看，各國(guó)在保持自身傳統(tǒng)和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，存在互相借鑒，互相融合的趨勢(shì)。法國(guó)和日本過(guò)去較強(qiáng)調(diào)集權(quán)，現(xiàn)進(jìn)一步向基層放權(quán)，強(qiáng)化了地方的主體地位；過(guò)去基層自治權(quán)較大的國(guó)家，某種程度上加強(qiáng)了上級(jí)的監(jiān)督和控制，如英國(guó)加強(qiáng)了對(duì)基層政府的財(cái)政及法律監(jiān)督。
三、西方國(guó)家農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置
西方國(guó)家基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置得比較簡(jiǎn)單，人數(shù)也較精干，其主體多為民選的代表機(jī)構(gòu)，以此作為整個(gè)基層政府權(quán)力主體及活動(dòng)中心，另根據(jù)公共事務(wù)的多寡，配有少量行政人員。
美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置差異較大。在新英格蘭地區(qū)，實(shí)行鎮(zhèn)民大會(huì)制度，鎮(zhèn)民大會(huì)由全鎮(zhèn)合格選民參加，每年召開(kāi)一次，為決策機(jī)關(guān)，選民直接參與制定規(guī)則，決定征稅對(duì)象及撥款。行政機(jī)關(guān)為鎮(zhèn)管理委員會(huì)，委員會(huì)一般由三到九人不等組成，由鎮(zhèn)民大會(huì)或?qū)ｉT(mén)的普選產(chǎn)生，任期一般為數(shù)年，在兩屆鎮(zhèn)民大會(huì)閉會(huì)期間行使管理鎮(zhèn)的日常事務(wù)的職能，并有權(quán)制定有關(guān)規(guī)則和條例。鎮(zhèn)管理委員會(huì)還可以任命若干一般官員及各種委員會(huì)成員。在鎮(zhèn)民大會(huì)體制下，另有普選產(chǎn)生的鎮(zhèn)財(cái)政委員會(huì)，負(fù)責(zé)本鎮(zhèn)的財(cái)政預(yù)算方案。鎮(zhèn)還設(shè)有若干官員和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，如書(shū)記官、治安法官、鎮(zhèn)司庫(kù)官員和文官事務(wù)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。在沒(méi)有鎮(zhèn)民大會(huì)的地方，由居民選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理委員會(huì)，兼掌立法和行政的職能，類(lèi)似于市政體制中的委員會(huì)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的專(zhuān)職官員一般不多，名稱(chēng)各不相同，主要有督察、書(shū)記官、司庫(kù)、警官等。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)理制等。
英國(guó)基層地方政府實(shí)行立法和行政相結(jié)合的體制，地方議會(huì)由居民直接選舉產(chǎn)生，既行使立法職能，也行使行政職能。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，教區(qū)選民在200人以上的，應(yīng)設(shè)立教區(qū)議會(huì)，教區(qū)議會(huì)可決定采取鎮(zhèn)的形式，這時(shí)教區(qū)議會(huì)稱(chēng)為鎮(zhèn)議會(huì)，其議會(huì)主席稱(chēng)為鎮(zhèn)長(zhǎng)。基層地方議員任期一般為四年，每隔四年全部改選。議會(huì)全體會(huì)議是最高決策機(jī)關(guān)，它有權(quán)制定重要法規(guī)和規(guī)則。由議會(huì)任命的各委員會(huì)是地方議會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通常就某一方面的事務(wù)進(jìn)行管理。地方各委員會(huì)實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，每項(xiàng)工作的政策與管理都由一批議員集體掌握。議員基本上沒(méi)有報(bào)酬，多數(shù)為兼職。1980年制定的《地方政府計(jì)劃與土地條例》規(guī)定，地方政府有權(quán)給其領(lǐng)導(dǎo)成員發(fā)放職務(wù)津貼。但由于這不是一個(gè)硬性規(guī)定，只有少部分地方實(shí)行了這一辦法，領(lǐng)取津貼的主要是議會(huì)議長(zhǎng)及一些主要公務(wù)委員會(huì)主任。另外，基層地方政府有少量專(zhuān)兼職雇員。
法國(guó)除巴黎等大城市外，各市鎮(zhèn)無(wú)論經(jīng)濟(jì)地理人口等狀況如何，都設(shè)有議會(huì)、市鎮(zhèn)長(zhǎng)及若干市鎮(zhèn)長(zhǎng)助理。市鎮(zhèn)議會(huì)是市鎮(zhèn)的自治權(quán)力機(jī)關(guān)，由居民直接選舉產(chǎn)生。市鎮(zhèn)議員須年滿18周歲，享有民事和政治權(quán)利。接受救濟(jì)者、部分公務(wù)員及司法官員、與市鎮(zhèn)政府有永久性業(yè)務(wù)關(guān)系的企業(yè)主和特許權(quán)享有者均無(wú)被選舉資格。直系親屬不得擔(dān)任同一市鎮(zhèn)議員（500人口以下者除外）。市鎮(zhèn)議員沒(méi)有報(bào)酬，也無(wú)司法豁免權(quán)。市鎮(zhèn)議員人數(shù)按人口多少而定，一股在9到35名之間。市鎮(zhèn)議會(huì)每季度至少召開(kāi)一次。但在市鎮(zhèn)長(zhǎng)、省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)，或半數(shù)議員要求下，也可召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。議會(huì)會(huì)議是公開(kāi)的，會(huì)議報(bào)告、決議要在市鎮(zhèn)政府門(mén)口公布。市鎮(zhèn)議會(huì)組建行政機(jī)構(gòu)，管理市鎮(zhèn)公共事務(wù)。市鎮(zhèn)長(zhǎng)由議會(huì)選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)執(zhí)行議會(huì)的決議，也沒(méi)有薪俸，但可領(lǐng)取職務(wù)津貼，報(bào)銷(xiāo)差旅費(fèi)等。市鎮(zhèn)長(zhǎng)既代表中央政府利益，也代表地方的利益。市鎮(zhèn)長(zhǎng)任期內(nèi)議會(huì)不得罷免其職務(wù)，如出現(xiàn)議會(huì)多數(shù)人不信任時(shí)，也可不辭職。市鎮(zhèn)長(zhǎng)設(shè)助理，最少2人，最多不得超過(guò)市鎮(zhèn)議會(huì)法定人數(shù)的30％。市鎮(zhèn)長(zhǎng)助理由市鎮(zhèn)議會(huì)在其成員中選舉產(chǎn)生，他們是市鎮(zhèn)長(zhǎng)的高級(jí)輔助人員，不具有任何自己的權(quán)力。
日本的市町村由地方行政機(jī)關(guān)和議會(huì)兩部分組成。根據(jù)1947年頒布實(shí)施的《地方自治法》規(guī)定，普通地方公共團(tuán)體設(shè)置議會(huì)，為地方事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)。議會(huì)每年召開(kāi)4次定期例會(huì)，如有四分之一以上議員提出要求，可召開(kāi)議會(huì)臨時(shí)會(huì)議，開(kāi)會(huì)時(shí)一般允許公眾旁聽(tīng)。議員由居民選舉產(chǎn)生，人數(shù)最少為12人，最多有48人。參選者不論在該市町村有無(wú)住所，只要年滿25歲，沒(méi)有資格欠缺的日本國(guó)民，都有當(dāng)選資格。市町村同時(shí)設(shè)置市町村長(zhǎng)，由公民直接選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)管理并執(zhí)行市町村自治事務(wù)及國(guó)家法律政令規(guī)定的有關(guān)事務(wù)，監(jiān)督指揮機(jī)關(guān)職員。市町村的行政機(jī)關(guān)一般設(shè)有委員會(huì)，如教育委員會(huì)，選舉管理委員會(huì)、人事委員會(huì)和公平委員會(huì)等。
四、西方國(guó)家農(nóng)村基層政府的職權(quán)
西方國(guó)家地方政府的作用和功能主要在于向地方居民提供更多、更好的服務(wù)，包括管理地方公共財(cái)產(chǎn)，處理地方公共事務(wù)等。另外，地方政府還須管理和執(zhí)行國(guó)家事務(wù)，這類(lèi)事務(wù)原屬于國(guó)家，由國(guó)家委任地方承辦，故又稱(chēng)委辦事項(xiàng)。
美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用較為有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能隨其大小和地理位置不同而不同。大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能大于小鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)的主要職能有：執(zhí)行法律，辦理鎮(zhèn)的選舉，救濟(jì)貧窮，維修道路，維持道路秩序，管理鄉(xiāng)區(qū)市場(chǎng)，估計(jì)稅價(jià)，執(zhí)行鎮(zhèn)內(nèi)的土地區(qū)劃，接近市郊的鎮(zhèn)還執(zhí)行一些城市的職能，如排污、供水、清垃圾、防火、興辦福利事業(yè)等。那些沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議的州將地方職權(quán)授予選舉產(chǎn)生的官員，如受托管理員、干事、估價(jià)員、司庫(kù)、治安員和警察，這些官員的任務(wù)由法令明文規(guī)定，如在印第安納州，權(quán)力最大的官員為受托管理員，負(fù)責(zé)編制市鎮(zhèn)預(yù)算，監(jiān)管農(nóng)村地區(qū)的公立學(xué)校。除新英格蘭各州外，許多州鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在萎縮乃至消失，或失去原有的職能，沒(méi)有多少工作可做，其主要職能只是選出本地區(qū)的公職人員。俄克拉荷馬州將鄉(xiāng)的職能削弱到近乎烏有后又把鄉(xiāng)完全取消。在依阿華，鄉(xiāng)依然正式存在，但它的許多職能已經(jīng)消失，以致統(tǒng)計(jì)局已停止對(duì)它們的統(tǒng)計(jì)。過(guò)去它們承擔(dān)的職能，如保養(yǎng)道路、管理學(xué)校和救濟(jì)窮人，如今已逐步轉(zhuǎn)移到其他機(jī)構(gòu)。
英國(guó)基層政府的職權(quán)范圍隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人們政治觀念的變遷而不同，在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，基層地方政府職權(quán)限于維持治安和救濟(jì)貧窮。二戰(zhàn)后，在“福利國(guó)家”口號(hào)下，職能范圍空前擴(kuò)張，法律賦予的職責(zé)范圍很廣，大體有以下類(lèi)型：（1）維持公共秩序。負(fù)責(zé)消防、治安、公眾保護(hù)等。（2）保持環(huán)境衛(wèi)生。負(fù)責(zé)排污工程、垃圾清除及處理、噪音廢氣等公害管制、衛(wèi)生檢查、美化環(huán)境等。（3）管理和發(fā)展公用事業(yè)。負(fù)責(zé)公共浴室、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、公墓、博物館的管理等。（4）提供福利服務(wù)。提供教育、住房、就業(yè)、社會(huì)福利等方面服務(wù)。
法國(guó)市鎮(zhèn)議會(huì)負(fù)責(zé)市鎮(zhèn)地方事務(wù)，權(quán)限較為廣泛，包括市鎮(zhèn)管理，設(shè)立和組織市鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，討論和表決市鎮(zhèn)預(yù)算并監(jiān)督執(zhí)行，批準(zhǔn)市鎮(zhèn)長(zhǎng)的賬目，決定市鎮(zhèn)財(cái)產(chǎn)管理，決定市鎮(zhèn)公共工程及實(shí)施方式，領(lǐng)導(dǎo)市鎮(zhèn)規(guī)劃，批準(zhǔn)市鎮(zhèn)長(zhǎng)簽訂的合同等。市鎮(zhèn)議會(huì)還可確立市鎮(zhèn)公共事業(yè)，但受限制。法國(guó)公共事業(yè)分兩種，一是強(qiáng)制的，如基礎(chǔ)教育等，另一類(lèi)是可自由處置的。對(duì)強(qiáng)制的市鎮(zhèn)無(wú)權(quán)推諉。對(duì)自由處置的公共服務(wù)，議會(huì)在不違反法律原則和法規(guī)條例、不侵犯其他地方行政單位和國(guó)家的權(quán)限的前提下，可自行確立。法國(guó)市鎮(zhèn)長(zhǎng)有雙重身份，既是國(guó)家在市鎮(zhèn)的公務(wù)員，也是市鎮(zhèn)的最高行政長(zhǎng)官。作為國(guó)家公務(wù)員，受省長(zhǎng)和中央政府指揮和監(jiān)督。
日本憲法和地方自治法規(guī)定：凡是處理有關(guān)地方居民的事務(wù)，叫做“固有事務(wù)”；處理受?chē)?guó)家委托的事務(wù)，叫做“委托事務(wù)”。固有事務(wù)分為公共事務(wù)和行政事務(wù)。公共事務(wù)是指自治政府為增進(jìn)居民福利和方便居民而興辦的各項(xiàng)事業(yè)，如修建學(xué)校、醫(yī)院和市場(chǎng)，綠化小區(qū)，管理公共設(shè)施，經(jīng)營(yíng)上下水道、煤氣、交通等公營(yíng)企業(yè)。行政事務(wù)是指為保護(hù)地方利益、防止居民權(quán)利受到損害而以行政手段加以限制的事務(wù)。如限制團(tuán)體示威活動(dòng)，取締暴力行為，維持地方公共秩序，保護(hù)居民和行人安全以及對(duì)各種物品檢查等。行政事務(wù)具有強(qiáng)制執(zhí)行的性質(zhì)。固有事務(wù)原則上由地方自主處理。委托事務(wù)是根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由國(guó)家、其他自治團(tuán)體或公共團(tuán)體委托地方自治體辦理的事務(wù)。委托自治體整體辦理的事務(wù)稱(chēng)為團(tuán)體委托事務(wù)，如修建傳染病醫(yī)院、負(fù)擔(dān)市町村學(xué)校職員薪俸等，團(tuán)體委托事務(wù)的內(nèi)容大部分與居民日常生活密切相關(guān)，一些地方干脆把它作為固有事務(wù)來(lái)處理。委托給自治體行政首長(zhǎng)或執(zhí)行機(jī)構(gòu)辦理的事務(wù)稱(chēng)“機(jī)關(guān)委托事務(wù)”，如戶(hù)籍管理、居民登記、國(guó)會(huì)議員選舉、征稅等。委托事務(wù)的經(jīng)費(fèi)由國(guó)家負(fù)責(zé)，必須按國(guó)家規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，接受中央政府主管行政機(jī)關(guān)的指揮和監(jiān)督。
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