產(chǎn)業(yè)新城的參與者眾多，其中最核心的驅(qū)動力來自于政府支持和市場機(jī)制，兩者共同推動產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)生和發(fā)展。按照這兩種力量參與程度的不同，結(jié)合產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)運(yùn)營主體性質(zhì)的差異，我國產(chǎn)業(yè)新城可分為政府主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式和政府-市場協(xié)作模式（簡稱為政企協(xié)作模式）。在不同模式下，各參與主體扮演的角色會有所差別，這種差異貫穿于產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)、運(yùn)營和管理等整個(gè)過程。在中國產(chǎn)業(yè)新城演進(jìn)過程中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是部分產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的初級階段，是我國產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展模式研究中不可或缺的一部分，因此也將納入我們的研究范圍之內(nèi)。
圖：產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營要素圖
資料來源：中國指數(shù)研究院整理
政府主導(dǎo)模式
政府主導(dǎo)模式是在政府主導(dǎo)的前提下進(jìn)行，政府創(chuàng)造相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持政策、稅收優(yōu)惠等條件營造園區(qū)與其他工業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目所具備的獨(dú)特優(yōu)勢，通過招商引資等方式將土地出讓給企業(yè)自主開發(fā)建設(shè)，按區(qū)域規(guī)劃發(fā)展集群產(chǎn)業(yè)。以北京中關(guān)村、北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、上海張江高科技園區(qū)、天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、蘇州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、武漢東湖新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、新加坡裕廊工業(yè)園為代表的產(chǎn)業(yè)新城（園區(qū)）開發(fā)運(yùn)營模式均屬于政府主導(dǎo)模式。
政府主導(dǎo)模式概況
政府主導(dǎo)型開發(fā)是指在產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)過程中以政府為主導(dǎo)，由政府牽頭組織不同部門負(fù)責(zé)新城的開發(fā)、建設(shè)、招商、運(yùn)營和管理等工作。政府通過提供產(chǎn)業(yè)支持政策、稅收優(yōu)惠等條件，為新城營造其他產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢，同時(shí)按照區(qū)域規(guī)劃以招商引資的方式將土地出讓給相關(guān)企業(yè)進(jìn)行自主開發(fā)建設(shè)。
政府對新城開發(fā)建設(shè)實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，具體體現(xiàn)為政府負(fù)責(zé)制定新城建設(shè)的總體戰(zhàn)略部署，協(xié)調(diào)開發(fā)建設(shè)過程中的重大決策和問題，組織征地拆遷、規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)等。目前國內(nèi)大部分的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)都以政府主導(dǎo)模式為主，其行政主體通常是管委會，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和社會雙重功能，包括產(chǎn)業(yè)招商和社會事業(yè)等；開發(fā)主體通常是下設(shè)的投資開發(fā)公司，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。
圖：政府主導(dǎo)開發(fā)流程
資料來源：中國指數(shù)研究院綜合整理
政府主導(dǎo)模式下，行政化管理主要采用政府管委會管理體制，新城管委會作為一級管理政府，具有政府管理職能和相關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，管委會為企業(yè)入駐、發(fā)展提供相關(guān)服務(wù)，如為企業(yè)提供企業(yè)設(shè)廠、工廠建設(shè)、員工招聘到企業(yè)運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的行政管理和服務(wù)，承擔(dān)一級政府的社會管理職能。
政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)具有一定優(yōu)勢，政府通過強(qiáng)有力的規(guī)劃控制和引導(dǎo)，可以實(shí)現(xiàn)長期的持續(xù)性規(guī)劃意圖；能夠以較低成本獲取大量土地并解決土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段的資金問題；依靠資源和權(quán)力的集中，在招商公信力、政策、稅收等方面具有一定優(yōu)勢。但是此種模式也有一定缺陷，一旦政府在規(guī)劃引導(dǎo)、政策導(dǎo)向方面出現(xiàn)失誤，則有可能導(dǎo)致新城新區(qū)的供給與需求不匹配，導(dǎo)致社會資源的大量浪費(fèi)；政府向公共事業(yè)投入大量資金，這些投資在短期內(nèi)難以獲得收益和回報(bào)，會造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)；此外，由于市場化程度不高，會出現(xiàn)一些效率低下、發(fā)展不均衡等問題。
政府主導(dǎo)模式的案例分析
鑒于政府主導(dǎo)的新城新區(qū)模式存在商業(yè)化不足的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要政府謀定思變，創(chuàng)新開發(fā)運(yùn)作模式。蘇州工業(yè)園區(qū)通過成立中新合資的商業(yè)開發(fā)機(jī)構(gòu)，在中新政府的協(xié)議之下成立開發(fā)公司，進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作。開發(fā)公司購入土地，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再通過招商引資轉(zhuǎn)讓土地獲取收益。由于風(fēng)險(xiǎn)性高、不確定性大，商業(yè)化的開發(fā)公司需要平衡好商業(yè)性開發(fā)運(yùn)作和基礎(chǔ)性公共設(shè)施建設(shè)之間的關(guān)系，也要求當(dāng)?shù)匾辛己玫耐顿Y環(huán)境，規(guī)范透明的政策管理以及較為完善的公共服務(wù)體系。
蘇州高新區(qū)是蘇州市委、市政府于1990年開發(fā)建設(shè)，1992年成為最早一批國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。新區(qū)開發(fā)組織經(jīng)歷了三個(gè)階段：1990-1996年，高新區(qū)和行政區(qū)管理上各自為政，管委會有獨(dú)立的財(cái)稅、規(guī)劃、土地、工商管理權(quán)；1996-2002年，蘇州高新于1996年上市，建立了重要的融資平臺，1999年管委會與高新集團(tuán)管理上分開，高新集團(tuán)成為積極的投資主體，土地批租向土地經(jīng)營轉(zhuǎn)型；2002年以來，開發(fā)區(qū)和行政區(qū)職能合并，成立“高新區(qū)、虎丘區(qū)”，小政府、大社會初見成效。
蘇州高新區(qū)開發(fā)組織模式的主要特點(diǎn)是：
成立了蘇州高新集團(tuán)，集團(tuán)具有投融資職能，發(fā)揮了重要的土地開發(fā)資金籌措功能，并承擔(dān)了大量土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施及配套建設(shè)；
各層級的功能定位明確。蘇州市政府目標(biāo)是成為親商、服務(wù)、精簡高效的政府，蘇州高新區(qū)管委會的定位是以開發(fā)建設(shè)為主、精簡高效、服務(wù)型政府，蘇州高新集團(tuán)的定位是成為高新區(qū)綜合開發(fā)商，業(yè)務(wù)涵蓋房地產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物流、環(huán)保、旅游、高科技等，其上市企業(yè)蘇州高新股份公司的定位是城市化綜合服務(wù)商。這種各司其職又相互協(xié)同的運(yùn)營模式共同造就了蘇州高新區(qū)的繁榮，不斷吸引國際著名跨國公司以及國際知名物流公司的入駐。
政府主導(dǎo)模式是目前中國各級地方政府最常使用的產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)作模式，也是中國目前產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)市場的主要載體，在中國產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的發(fā)展過程中起到了積極的作用。這種模式的優(yōu)越性在于政策、財(cái)政等政府資源支持，運(yùn)營主體比較明確，不存在責(zé)任不清的問題，可以從長遠(yuǎn)的角度進(jìn)行城市規(guī)劃；不足之處在于缺乏市場競爭，運(yùn)營方式過于單一。此外，由于該模式很大程度上受到政府的影響，需要順應(yīng)當(dāng)?shù)卣恼邇A向，包括產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)業(yè)類型，土地出讓和規(guī)劃等，企業(yè)在獲取土地資源方面才可以得到政府的支持和優(yōu)惠政策，在財(cái)政稅收、人才引進(jìn)、投融資政策等方面也才有可能獲得政府的扶持。
市場主導(dǎo)模式
與政府主導(dǎo)模式不同，市場主導(dǎo)模式則凸顯以產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商、實(shí)體產(chǎn)業(yè)企業(yè)為代表的市場主體在產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)運(yùn)營中扮演著更為重要的角色。其中，產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商模式是指“房地產(chǎn)開發(fā)商獲取工業(yè)用地，負(fù)責(zé)道路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及研發(fā)、廠房、倉庫等房產(chǎn)項(xiàng)目的營建，然后以租賃、轉(zhuǎn)讓或合資、合作經(jīng)營的方式管理和經(jīng)營項(xiàng)目，從而獲取合理的地產(chǎn)開發(fā)利潤”；而實(shí)體產(chǎn)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)模式是指“具有強(qiáng)大綜合實(shí)力的企業(yè)營建開發(fā)一個(gè)相對獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，企業(yè)入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)并且占據(jù)主導(dǎo)地位，借助其在行業(yè)內(nèi)的影響力，通過土地出讓、項(xiàng)目租售等方式引入其他企業(yè)的聚集，實(shí)現(xiàn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的打造及完善”。
市場主導(dǎo)模式概況
市場主導(dǎo)型開發(fā)模式通常采用以企業(yè)為主體，政府提供優(yōu)惠政策為輔的開發(fā)方式。在這種模式下，政府主要為城市發(fā)展制定一定規(guī)則，提供土地以及一些政策方面的支持，營造良好的環(huán)境，新城運(yùn)營等其他的事情交給實(shí)力雄厚的企業(yè)。
市場主導(dǎo)模式中，企業(yè)的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在：
實(shí)力雄厚的投資企業(yè)成為城市運(yùn)營商，擁有新城政府的一部分職能，對其運(yùn)營進(jìn)行全面統(tǒng)籌和全局規(guī)劃，以市場化手段推進(jìn)城市發(fā)展；
城市運(yùn)營商對區(qū)域進(jìn)行空間布局的規(guī)劃（如區(qū)域的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃）；
城市運(yùn)營商擁有選擇投融資方式（如應(yīng)收賬款質(zhì)押、土地抵押融資、上市、信托等）的自主選擇權(quán)；
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由城市運(yùn)營商來完成，所需資金可以通過土地出讓等收益來彌補(bǔ)平衡；
城市運(yùn)營商主導(dǎo)土地運(yùn)營，具體包括土地整理、公共設(shè)施建設(shè)以及配套設(shè)施建設(shè)、土地出讓等。
政府的作用主要體現(xiàn)在：
制定城市發(fā)展目標(biāo)；
政策引導(dǎo)，把控城市的發(fā)展方向；
監(jiān)督與管理，避免城市運(yùn)營商過于考慮短期利益帶來的短視行為。
圖：市場主導(dǎo)模式開發(fā)運(yùn)營流程
資料來源：中國指數(shù)研究院綜合整理
產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商主導(dǎo)模式可概括為地產(chǎn)商獲取工業(yè)用地之后，對項(xiàng)目進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)介入到產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)、建設(shè)、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，通過龍頭企業(yè)招商帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游產(chǎn)業(yè)集聚，并通過科技孵化等服務(wù)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)新城的創(chuàng)新發(fā)展。這種模式下企業(yè)也實(shí)現(xiàn)了從產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商向產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商的轉(zhuǎn)變。億達(dá)中國的大連軟件園、美國爾灣新城等均屬于這種類型。
實(shí)體產(chǎn)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)模式（部分文獻(xiàn)稱為大企業(yè)主導(dǎo)模式）是指在全產(chǎn)業(yè)或者某個(gè)細(xì)分產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)領(lǐng)域具有較強(qiáng)綜合實(shí)力（如融資能力、市場開發(fā)能力、規(guī)范化管理能力等）的企業(yè)開發(fā)、入駐并引入其他企業(yè)并打造完善產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展模式。早在19世紀(jì)中后期，美國和歐洲的許多大公司為了提高工人的生產(chǎn)力，在公司附近就近解決住宿問題，建成了許多公司城（鎮(zhèn)），比較著名的有：美國的Pullman鎮(zhèn)（美國火車車廂大王在芝加哥南部建設(shè)）、英國的Port Sunlight鎮(zhèn)（利華兄弟肥皂廠在利物浦附近建設(shè)）等。現(xiàn)代的典型案例包括：電商巨頭京東建立的京東云智慧產(chǎn)業(yè)園，新加坡裕廊集團(tuán)旗下的子公司騰飛集團(tuán)（Ascendas Group）建立的新加坡科學(xué)園，美國普洛斯集團(tuán)（Prologis）在全球建立的遍及中國、日本、美國和巴西的117個(gè)城市的1081個(gè)物流產(chǎn)業(yè)園。此外，許多制造業(yè)企業(yè)如TCL地產(chǎn)、格力地產(chǎn)、美的集團(tuán)、中興集團(tuán)（中興產(chǎn)業(yè)基地）、海爾集團(tuán)（海爾產(chǎn)業(yè)園）、蘇寧置業(yè)、長虹置業(yè)等依托自身的制造業(yè)基礎(chǔ)建造為企業(yè)自身服務(wù)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)都屬于此類。
從嚴(yán)格意義上來說，實(shí)體產(chǎn)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)并不是單純的房地產(chǎn)開發(fā)，而是圍繞主體企業(yè)進(jìn)行的開發(fā)運(yùn)作，是企業(yè)打造及完善產(chǎn)業(yè)鏈的典型園區(qū)。經(jīng)營這一園區(qū)的企業(yè)需要具有強(qiáng)大的綜合實(shí)力和經(jīng)濟(jì)后盾，往往是規(guī)模較大的工業(yè)制造業(yè)集團(tuán)專門成立地產(chǎn)公司對園區(qū)進(jìn)行運(yùn)營，園區(qū)同時(shí)為工業(yè)發(fā)展提供各項(xiàng)服務(wù)。
與政府主導(dǎo)模式相比，市場主導(dǎo)模式在市場競爭機(jī)制的使用等方面擁有較大的優(yōu)勢。實(shí)力雄厚的企業(yè)擁有城市政府的一部分職能，成為城市運(yùn)營商，對產(chǎn)業(yè)新城進(jìn)行全面的統(tǒng)籌和規(guī)劃，用市場化的手段推動產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展。目前來看，市場主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)作模式的優(yōu)勢在于受市場機(jī)制的影響，思路比較靈活，但是該模式削弱了政府對城市建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)，容易導(dǎo)致城市空間的無序擴(kuò)展和規(guī)模的不確定性，另外如果政府支持力度下降，產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營會面臨一定的挑戰(zhàn)和困難。
市場主導(dǎo)模式的案例分析
1、產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商模式：億達(dá)中國產(chǎn)業(yè)園
以1998年的大連產(chǎn)業(yè)園為起點(diǎn)，億達(dá)中國定位為商務(wù)園區(qū)運(yùn)營商，首開“官助民辦”科技產(chǎn)業(yè)新城之先河。在早期的開發(fā)中，億達(dá)中國堅(jiān)持以持有物業(yè)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為中心，采取物業(yè)定制，長期租賃的經(jīng)營模式。在北京等一線城市，億達(dá)主要聚焦兩條業(yè)務(wù)線：一是工改辦、商改辦項(xiàng)目；二是科技園、寫字樓等項(xiàng)目。對于商務(wù)園的運(yùn)營，億達(dá)則主要采取“主力店入駐帶動集群式發(fā)展”的策略，即以世界500強(qiáng)和國內(nèi)500強(qiáng)的入駐，帶動上下游中小企業(yè)的紛至沓來，為園區(qū)帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流和租金收入。億達(dá)目前采用“361”模式，即30%的產(chǎn)業(yè)，60%的住宅，10%的商業(yè)，通過出售占據(jù)總量60%的住宅產(chǎn)品，快速回籠資金，從而獲得后期產(chǎn)業(yè)、商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)金流。
一直堅(jiān)持深耕大連軟件園的億達(dá)中國，近年來也開始了國內(nèi)的擴(kuò)張之路。早在2012年，億達(dá)集團(tuán)聯(lián)手武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會，與湖北聯(lián)投共同簽署了“武漢軟件新城”項(xiàng)目的戰(zhàn)略合作協(xié)議。2018年2月，億達(dá)·鄭州軟件園項(xiàng)目正式落戶鄭州高新區(qū)，重點(diǎn)引進(jìn)軟件信息服務(wù)、新一代信息技術(shù)、智能制造等產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)鄭州高新區(qū)智慧產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢及創(chuàng)新能力。
2. 實(shí)體產(chǎn)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)模式：京東云產(chǎn)業(yè)園
作為國內(nèi)最大的電商之一，京東集團(tuán)以京東云為載體，搭建互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)園區(qū)平臺，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)入物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代。京東在全國范圍內(nèi)布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，京東已在全國擁有土地九千多畝，結(jié)合自身優(yōu)勢和特色，投資建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)園。此類園區(qū)主要依托京東強(qiáng)大的電商資源和服務(wù)能力，從基礎(chǔ)技術(shù)到上層應(yīng)用全面升級園區(qū)信息化程度，實(shí)現(xiàn)了信息流、資金流和物流等運(yùn)營服務(wù)能力的有效提升。園區(qū)采用線上招商模式，支持招商引資業(yè)務(wù)全面開展，提供招商引資效率和業(yè)務(wù)流程的規(guī)范化。京東運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺，對企業(yè)、個(gè)人和園區(qū)的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一處理、存儲、建模及挖掘，更加精準(zhǔn)、高效地提供園區(qū)的運(yùn)營報(bào)表（企業(yè)、個(gè)人、收入、成本、盈利）和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（園區(qū)總體電商運(yùn)營情況、GMV、收入、產(chǎn)值、稅后、就業(yè)情況），實(shí)時(shí)反饋園區(qū)的運(yùn)營情況。
圖：京東云產(chǎn)業(yè)園服務(wù)范圍
資料來源：京東云，中國指數(shù)研究院綜合整理
京東云產(chǎn)業(yè)園區(qū)的贏利主要來自于三大板塊：一是企業(yè)端的資金沉淀、自有服務(wù)和服務(wù)抽成，二是服務(wù)商的資金沉淀、收入抽成和營銷服務(wù)收入，三是用戶端的個(gè)人金融、園區(qū)自營服務(wù)和O2O服務(wù)抽成等。以京東特色館（產(chǎn)業(yè)B2B平臺）為突破點(diǎn)、電商產(chǎn)業(yè)園區(qū)為產(chǎn)業(yè)平臺，京東云產(chǎn)業(yè)園通過搭建社會化物流服務(wù)平臺，帶動地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。
政府-市場協(xié)作模式
政府與企業(yè)之間資源的不對等，政府擁有土地，缺乏資金及開發(fā)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)擁有資金以及開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，卻缺少土地；而產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)項(xiàng)目一般具有建設(shè)規(guī)模較大和涉及經(jīng)營范圍較廣的特點(diǎn)，既要求在土地、稅收等政策上的有力支持，也需要在投資方面能跟上開發(fā)建設(shè)的步伐，還要求具備工業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)營運(yùn)作能力的保證。因此，對政府主導(dǎo)模式和市場主導(dǎo)模式進(jìn)行混合運(yùn)用的模式應(yīng)運(yùn)而生，即政府-市場主導(dǎo)的綜合運(yùn)作模式，華夏幸福與地方政府合作的PPP模式可以看作是此種類型的典型代表。
政府-市場主導(dǎo)型開發(fā)模式兼有政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型開發(fā)模式兩者的優(yōu)點(diǎn)。一般而言，此種模式政府擁有部分或者全部股權(quán)，由企業(yè)法人進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營，自負(fù)盈虧，公司的董事會成員由政府委任。其資金來源主要是由政府財(cái)政撥款，其出口信貸、銀團(tuán)貸款或者發(fā)行債券，因此其經(jīng)營能夠得到政府提供的特別優(yōu)惠的條件與保證，可以享受一般公司無法享有的經(jīng)營特權(quán)。
其優(yōu)點(diǎn)主要包括：
可以避免市場的無序競爭；
政府可以充分發(fā)揮調(diào)控手段，反映其規(guī)劃意圖；
可以充分發(fā)揮企業(yè)的自主經(jīng)營能力，有利于城市新區(qū)的高水平開發(fā)。
隨著市場化運(yùn)作機(jī)制的建立和現(xiàn)代法律法規(guī)的完善，政府與企業(yè)間“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的PPP模式漸成趨勢。
圖：政府-市場主導(dǎo)開發(fā)模式
資料來源：中國指數(shù)研究院整理
政府-市場共同主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)模式的優(yōu)勢在于政企雙方都有利益契合點(diǎn)，可以調(diào)動參與積極性，合作方式比較靈活多變；不過這種模式也面臨一定不足，如運(yùn)營主體不明確，雙方的責(zé)任和利益劃分存在不清楚的風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)營成本和收入計(jì)算的難度會有所增加。
政府-市場協(xié)作模式分為開發(fā)合作和產(chǎn)權(quán)合作兩大類。開發(fā)合作指的是政府與企業(yè)在開發(fā)項(xiàng)目上聯(lián)合起來共同開發(fā)建設(shè)。政府擁有土地管理的權(quán)力，而企業(yè)擁有資金以及市場化的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。產(chǎn)權(quán)合作大致可以分為兩種類型：一是政府組建項(xiàng)目公司，與其他企業(yè)合作成立合資公司；二是政府出土地，以土地入股，企業(yè)出資金合資成立項(xiàng)目公司，由政府與企業(yè)共同管理項(xiàng)目公司進(jìn)行城市運(yùn)營。
圖：政府-企業(yè)合作模式關(guān)系圖
資料來源：中國指數(shù)研究院綜合整理
在政企聯(lián)合管理模式下，政府和企業(yè)共同負(fù)責(zé)新城的運(yùn)營管理。目前政企聯(lián)合運(yùn)營管理模式主要是政府委派成立新城管委會，對新城內(nèi)的相關(guān)行政事務(wù)進(jìn)行管理，發(fā)揮管委會的政府服務(wù)功能；企業(yè)成立相應(yīng)的管理公司，負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)新城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、社會服務(wù)管理等。華夏幸福在國內(nèi)率先采用政府和社會資本合作（PPP）模式與地方政府就產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)項(xiàng)目形成合作，為政府與企業(yè)合作開展PPP模式運(yùn)營、管理產(chǎn)業(yè)新城提供了優(yōu)秀范例。
PPP（Public-Private-Partnership）市場化運(yùn)作機(jī)制是指政府建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，使合作各方達(dá)到共贏。華夏幸福的PPP模式以“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、合作共贏”為原則，將平等、契約、誠信、共贏等合作理念融入到產(chǎn)業(yè)新城的協(xié)作開發(fā)和建設(shè)運(yùn)營之中，地方政府與企業(yè)各司其職，政府是園區(qū)開發(fā)建設(shè)的決策者，擁有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地管理等方面的主導(dǎo)權(quán)，對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)價(jià)格、質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管，并設(shè)立園區(qū)管委會，負(fù)責(zé)與華夏幸福進(jìn)行相關(guān)事務(wù)的對接。華夏幸福作為投資開發(fā)主體，設(shè)立 SPV 公司，負(fù)責(zé)園區(qū)的設(shè)計(jì)-投資-建設(shè)-運(yùn)營-服務(wù)一體化運(yùn)作。在園區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，政府與社會資本做到無縫對接，成為真正的戰(zhàn)略合作伙伴。在土地整理投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商服務(wù)、城市運(yùn)營維護(hù)服務(wù)等方面與地方政府進(jìn)行全面合作，共同決策、共同推進(jìn)、緊密協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，在資源獲取及收益結(jié)算方面具有獨(dú)創(chuàng)性、領(lǐng)先性和可復(fù)制性。
“獨(dú)木難成林”，產(chǎn)業(yè)新城的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營、管理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，往往需要政府、企業(yè)等多方參與，參與主體在合作中博弈，在博弈中開展合作，最終實(shí)現(xiàn)互利共贏、長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，新時(shí)代產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)運(yùn)營對于如何處理政企關(guān)系提出了新的要求。研究國內(nèi)外的產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展模式背后的邏輯，可以發(fā)現(xiàn)，三種產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展模式各有其優(yōu)缺點(diǎn)，而那些運(yùn)作比較成功的產(chǎn)業(yè)新城案例，往往與地方政府堅(jiān)守契約精神、企業(yè)堅(jiān)持長遠(yuǎn)利益的思路、勇于開拓創(chuàng)新的思維是分不開的。
表：三類產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展模式的主要特點(diǎn)
政府主導(dǎo)的新城建設(shè)優(yōu)勢在于規(guī)劃目標(biāo)明確，便于全面統(tǒng)籌規(guī)劃，有利于形成優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群，其不足之處在于行政力量可能會對新城新區(qū)的發(fā)展形成制約，另外政府也可能面臨開發(fā)資金不足、市場研判失誤等問題。市場主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)模式，其優(yōu)勢在于比較符合市場規(guī)律，能充分覺察并滿足市場需求，便于建立良好的產(chǎn)業(yè)體系，其缺點(diǎn)體現(xiàn)為市場力量的自發(fā)性、無序性和逐利性，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和開發(fā)機(jī)制，土地集約節(jié)約利用難以保證。政府與市場協(xié)作有制度上的優(yōu)勢，綜合了政府主導(dǎo)型與市場主導(dǎo)型的優(yōu)點(diǎn)，可以充分發(fā)揮政府在政策、監(jiān)管等方面以及企業(yè)在招商、運(yùn)營等方面的優(yōu)勢。
目前，我國中央政府和各地方政府均加大了采用PPP模式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開發(fā)的推進(jìn)力度，PPP模式的應(yīng)用不僅有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，還有利于政企分開、政事分開，加快政府職能轉(zhuǎn)變。隨著相關(guān)政策環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，未來政企協(xié)作模式將會大范圍推廣。
不同模式存在差異，因此，政府、企業(yè)在選取產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展模式時(shí)需要綜合考慮三種模式的利弊，結(jié)合自身資金實(shí)力、資源等各個(gè)方面，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，合理規(guī)劃布局，以期實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)新城的健康可持續(xù)發(fā)展。
