工程項目審計存在的問題及思考
基本建設(shè)工程審計既是強化審計和經(jīng)濟監(jiān)督的一種具體體現(xiàn)，也是重點搞好投資效益審計的一種具體方法。隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，工程項目投資主體的日趨多元化及利益格局的多樣化，都迫切需要開展好工程項目審計。通過各種適用的審計方法，有效的提高審計監(jiān)督效果，強化審計監(jiān)督力度。現(xiàn)就目前筆者在實際工程項目審計中碰到的問題略談幾點想法。
一、工程項目審計存在的主要問題
(一)建設(shè)單位項目管理環(huán)節(jié)薄弱，內(nèi)審意識淡薄。十四屆三中全會確立市場經(jīng)濟體制以來，全社會固定資產(chǎn)投資增幅較快，年均增幅在25%以上，投資總額超過萬億，其中新上工程項目投資所占比例達到60%左右。一方面是投資逐年增加，另一方面是工程項目建設(shè)和運營方面投資效益低下，損失浪費嚴(yán)重的問題比較嚴(yán)重，這些問題已經(jīng)引起全社會廣泛的關(guān)注。加強對工程項目的經(jīng)濟效益的審計評價，已成為國家審計機關(guān)、內(nèi)部審計部門面臨的一項重要工作任務(wù)。但目前，企業(yè)輕項目管理、或管理技術(shù)人員不足現(xiàn)象嚴(yán)重。工程項目承攬后續(xù)管理工作混亂，缺乏對內(nèi)部部門的人員素質(zhì)及工作效果的監(jiān)控和管理，以至于影響到整個工程項目的總體效益。主要表現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)控制度與措施、內(nèi)審部門不被重視、審計人員偏少或為企業(yè)富余人員、各職能部門人員參與工程項目層度有限或人浮于世。
(二)企業(yè)對審計缺乏正確認(rèn)識，造成審計環(huán)境欠佳。當(dāng)前，財務(wù)審計還是做為項目審計工作的一種重要的審計形式，查錯究弊、事后監(jiān)督，所提建議，大都是事后補救措施，且失去時效，缺乏實際意義。造成審計給人的印象是在查錯誤找證據(jù)的感覺，由此導(dǎo)致被審計單位消極配合，積極防御，雙方關(guān)系緊張，乃至造成整個工程項目審計環(huán)境欠佳，嚴(yán)重影響審計工作的正常開展。而現(xiàn)在推行的全過程跟蹤審計，也由于審計部門與項目單位缺乏有效溝通，且推行時間短，認(rèn)識不足。
(三)傳統(tǒng)的審計方式缺乏足夠的新技術(shù)和新方法的支持。隨著新知識、新工藝和新技術(shù)的快速發(fā)展，對傳統(tǒng)的審計技術(shù)和方法形成了很大的沖擊和挑戰(zhàn)。人性化的電子信息平臺和通訊技術(shù)日益發(fā)達，信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域，單就會計電算化而言，已遠遠走在了審計工作前面。許多審計還停留在手工查賬的基礎(chǔ)上，對新技術(shù)的應(yīng)用感到無所適從，更別說技術(shù)開發(fā)了。目前，計算機犯罪、高智商犯罪呈上升趨勢，傳統(tǒng)的以手工會計信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的審計技術(shù)，實不易發(fā)現(xiàn)層層設(shè)防的隱蔽問題。
(四)財務(wù)收支混亂，項目超預(yù)算嚴(yán)重?；ㄘ攧?wù)收支管理混亂。一是核算不規(guī)范。有的對工程項目在單位財務(wù)賬中核算，未單獨設(shè)賬;有的列支與工程無關(guān)的支出;有的舊房拆遷收入直接抵沖工程款，致使不能清晰反映工程項目的資金籌集、投資情況。二是違反現(xiàn)金管理條例，直接收取現(xiàn)金作為投標(biāo)保證金，無法反映投標(biāo)單位的真實身份。三是用收款收據(jù)作為支付工程款的憑據(jù)，或以建筑材料發(fā)票抵沖工程款，導(dǎo)致對方漏繳稅費。
在實際審計中還發(fā)現(xiàn)很多項目都存在低報價，高結(jié)算的問題，超工程項目概、預(yù)算現(xiàn)象較為普遍，成為實質(zhì)性的“釣魚”工程。究其原因，一是開工前受計劃籠子的限制，超一定的規(guī)模不能報建，致使有意壓低造價報建;二是固定資產(chǎn)方向調(diào)節(jié)稅是建設(shè)單位申報的投資額在事前預(yù)交，而結(jié)算時監(jiān)督部門對完稅情況的檢查不力，造成了低報價避稅;三是投標(biāo)中標(biāo)率高，低報價比較迎合建設(shè)單位的愿望;四是結(jié)算審計不力，高估冒算。
(五)審計人員知識、專業(yè)結(jié)構(gòu)單一，難以適應(yīng)開展工程項目綜合性審計的要求。工程項目審計是以節(jié)約工程建設(shè)成本，提高項目經(jīng)濟效益為直接目的審計，它從技術(shù)上、經(jīng)濟上尋求提高經(jīng)濟效益途徑，屬于較高層次的審計，對實施審計的人員來說，除要求具備審計專業(yè)知識技能外，還需要知識面寬，素質(zhì)高。國外工程審計開展比較好的國家在吸納審計人員方面就比較注重人員素質(zhì)的綜合性。據(jù)有關(guān)資料，在美國審計總署5200名工作人員中，有2500名會計師，1500名是經(jīng)濟師、律師、工程師和計算機方面的專家。加拿大審計署600人編制中有一半是會計師出身，除此之外還有律師、工程師、環(huán)境科學(xué)專家、醫(yī)生、公共管理學(xué)專家等。知識結(jié)構(gòu)的多元化，為深入有效的開展各種類型的效益審計創(chuàng)造了良好的條件。
(六)在工程跟蹤審計中工程參建各方不能正確處理跟蹤評審的監(jiān)督服務(wù)與各自項目管理的關(guān)系。在目前實施全過程跟蹤審計的項目中，大部分建設(shè)方不能正確分清建設(shè)單位管理責(zé)任和項目跟蹤審計責(zé)任的關(guān)系，存在“買保險”的心理，認(rèn)為通過全過程跟蹤審計，可以少管理、不管理，一切由跟蹤審計人員做主，以期做到推脫自身責(zé)任不擔(dān)擔(dān)子的目的;工程監(jiān)理單位也存在只抓質(zhì)量與進度，造價由跟蹤審計單位定，使得其“三控制”中本就薄弱的造價控制環(huán)節(jié)更加失控;有些跟蹤審計單位也存在對全過程跟蹤認(rèn)識不清的問題，實際工作中以自已監(jiān)督者的身份去代替管理者或者中介監(jiān)理者，造成事無巨細的獨裁者，從而失去了全過程跟蹤審計的方向。
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(七)以項目審計代替工程結(jié)算審核，給項目帶來不必要風(fēng)險。審計部門進行竣工決算審計依據(jù)的是《審計法》和審計署頒布的《基本建設(shè)竣工決算審計工作要求》進行的。審計機關(guān)與被審單位是一種審計行政法律關(guān)系，審計監(jiān)督只對被審單位產(chǎn)生法律效力，而對其他單位不產(chǎn)生連帶法律約束力。既對建設(shè)項目進行的審計結(jié)果，對施工單位的工程結(jié)算不具約束力。
工程造價結(jié)算是由依法取得相關(guān)資質(zhì)的工程造價咨詢中介機構(gòu)依據(jù)《建筑法》及建設(shè)行政主管部門頒布的各項規(guī)章制度、定額、取費標(biāo)準(zhǔn)、圖紙等，以承發(fā)包合同為基礎(chǔ)，計算審核得出的。對甲乙雙方都具有約束力，其審核結(jié)果可作為雙方結(jié)算的法律依據(jù)。
二、如何解決工程審計中發(fā)現(xiàn)的問題
在實際工程項目審計過程中，因為項目所具有的單一性的原因，故除了以上列舉的較有共性的問題外，還有許許多多各式各樣的問題。但不管是何種問題，都需要建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位和審計、財政等部門共同努力，才能逐步克服解決。下面筆者僅僅從自己的角度簡要分析，認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面著手，去解決工程項目審計中發(fā)現(xiàn)的問題。
(一)審計人員主動工作是有效開展項目審計的前提;領(lǐng)導(dǎo)高度重視是有效開展項目審計的關(guān)鍵。審計人員主動開展工程審計要做到兩點：一是審前充分準(zhǔn)備，做到有的放矢。只有精心組織，并深入調(diào)查掌握項目第一手資料，才能使審計工作速度快、效率高，使審計結(jié)果依據(jù)充分、數(shù)據(jù)可靠、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)。二是要選準(zhǔn)突破口，提高成功率。對工程結(jié)算的審計可采取經(jīng)驗與技術(shù)參數(shù)相結(jié)合，分析與實地察看、測量相結(jié)合的方法，才能發(fā)現(xiàn)問題。工程審計中涉及直接責(zé)任人較多，會遇到來自方方面面的阻力，需要做好各方面的協(xié)調(diào)工作，才能保證審計工作順利進行，否則隨時可能出現(xiàn)對立局面，使工程審計陷入被動，而這一切離開了領(lǐng)導(dǎo)的支持，將很難處理。領(lǐng)導(dǎo)是否高度重視審計，將直接決定著審計效果，特別是企業(yè)內(nèi)部審計效果。內(nèi)審工作是對企業(yè)經(jīng)營管理實施再監(jiān)督的過程，內(nèi)審工作在企業(yè)經(jīng)營管理中的作用發(fā)揮，也必將一定程度上影響著企業(yè)高級管理層對內(nèi)審的重視程度，二者是相輔相成的。關(guān)鍵在于內(nèi)審部門只有練好內(nèi)功，對企業(yè)的經(jīng)營管理起到真正的積極作用，才會得到領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和支持。因此說，審計人員的主動工作是開展審計工作的前提，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵，兩者互為條件，互相促進，相輔相成，缺一不可。
(二)轉(zhuǎn)變審計觀念，內(nèi)審?fù)茝V經(jīng)濟效益審計;外審全面引入跟蹤審計。工程項目經(jīng)濟效益審計已成為內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型的重要形式。內(nèi)部審計進行監(jiān)督和評價活動的根本目的是服務(wù)，而開展工程項目經(jīng)濟效益審計能夠直觀地提高經(jīng)濟效益，實現(xiàn)單位目標(biāo)，引起單位領(lǐng)導(dǎo)注意及重視。從21世紀(jì)初起至今，審計的發(fā)展逐步由財務(wù)審計為主向以管理效益審計為主轉(zhuǎn)變。內(nèi)部審計必須實現(xiàn)職能上由單純監(jiān)督向監(jiān)督與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變;目標(biāo)上由查錯糾弊向內(nèi)部控制評價和風(fēng)險評估轉(zhuǎn)變;方式上由事后監(jiān)督向事前、事中全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。推進內(nèi)部審計全面轉(zhuǎn)型與發(fā)展，既是形勢的需要，又是時代的要求，更是歷史的進步。而作為見效明顯的工程項目經(jīng)濟效益審計更是內(nèi)部審計由傳統(tǒng)財務(wù)審計向現(xiàn)代管理效益型轉(zhuǎn)變的一種實現(xiàn)形式。現(xiàn)代內(nèi)部審計的定位是通過系統(tǒng)的、規(guī)范的方法，評價并改善風(fēng)險管理、控制和治理程序的效果，幫助組織實現(xiàn)其目標(biāo)。開展工程項目經(jīng)濟效益審計就是要評價工程建設(shè)所消耗和占用的經(jīng)濟資源以及所帶來的收益，評價工程建設(shè)決策者、組織者受托經(jīng)濟責(zé)任的履行情況，通過審計促進被審單位改進和加強工程全過程管理，堵塞管理漏洞，更好地管好用好建設(shè)資金，節(jié)約工程費用，降低工程造價，促進實現(xiàn)建設(shè)和運營目標(biāo)，避免損失浪費，提高資金使用效果，促進企業(yè)增加價值，符合企業(yè)管理的內(nèi)在需要。因此，它是現(xiàn)代內(nèi)部審計定位的最有效實現(xiàn)形式。
長期以來，對建設(shè)項目的審計主要是概(預(yù))算執(zhí)行情況和竣工決算審計，這兩種方式都屬于事后監(jiān)督，存在著“時間滯后、職能弱化、訴訟增多、風(fēng)險加大”等問題。隨著我國投資體制的市場化進程不斷加快，建設(shè)項目各參與主體的所有制性質(zhì)發(fā)生了很大改變，原有的“事后”審計監(jiān)督已不適應(yīng)現(xiàn)實情況的需要。建設(shè)項目審計早介入、早安排，側(cè)重事前，兼顧中間環(huán)節(jié)，貫穿于全過程，即實施建設(shè)前期、建設(shè)期間、竣工決算的全過程跟蹤審計方式，已成了國家建設(shè)項目審計的必然選擇。開展建設(shè)項目全過程跟蹤審計，可將事后審計環(huán)節(jié)提前并始終貫穿項目建設(shè)全過程，使建設(shè)單位能及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，有效防范風(fēng)險，強化管理，保障建設(shè)資金安全、完整和有效使用;有利于加強建設(shè)單位與審計機構(gòu)、施工單位的溝通、協(xié)調(diào)，及時采納合理化審計建議和咨詢意見，節(jié)約投資，體現(xiàn)審計成果，促進工程結(jié)算支付和竣工決算編報、審批工作順利完成。
(三)注重傳統(tǒng)審計與工程審計的方式、方法結(jié)合。財務(wù)審計和工程審計有著不可分割的聯(lián)系，通過財務(wù)審計和工程審計有機結(jié)合，可以發(fā)現(xiàn)財務(wù)審計和工程審計單方面作業(yè)不容易發(fā)現(xiàn)的問題。如在對建筑安裝投資完成額審計中，通過財務(wù)審計和工程審計密切配合，對已完工程、尾工工程進行審計，與概算、財務(wù)賬目所列項目對照，看是否有概算外投資項目、概算內(nèi)未完項目，有無虛列建筑安裝投資等問題。對建設(shè)單位供應(yīng)的大宗材料進行審計，通過與工程結(jié)算定額規(guī)定材料用量對照，可以發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位是否超量購買材料、重復(fù)計價或有損失浪費等其他問題。在工程審計方面，通過對設(shè)計、監(jiān)理、施工等單位招投標(biāo)、合同文件進行審計，可以了解雙方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，熟悉合同簽訂的內(nèi)容、方式、費用標(biāo)準(zhǔn)、定額套用、材料供應(yīng)、材料價差調(diào)整、施工期限等有關(guān)條款，并與財務(wù)待攤投資科目、預(yù)付工程款科目支付款項的單位對照，可以發(fā)現(xiàn)合同簽訂單位與付款單位是否一致，有無非法轉(zhuǎn)包和分包設(shè)計、監(jiān)理、施工等問題。注意計算機審計和傳統(tǒng)審計方法相結(jié)合。隨著計算機技術(shù)的飛速發(fā)展，工程預(yù)算軟件功能越來越完善，過去只能套定額、做材料分析，現(xiàn)在可以做圖形輸入，自動計算工程量，套定額、做材料分析，計算鋼筋含量，原預(yù)算和審計后的差額，都可以一次完成。選擇一套較好的工程預(yù)算軟件進行工程預(yù)算審計，對于提高審計質(zhì)量，提高工作效率，是非常必要的。
(四)規(guī)范國家建設(shè)項目的審計程序，發(fā)揮審計監(jiān)督作用，注意對審計風(fēng)險的防范。目前審計程序不完善主要表現(xiàn)在審計機關(guān)在對建設(shè)項目審計過程中，僅對建設(shè)單位一方下達審計通知書，未考慮到國家建設(shè)項目審計的特殊性，未對與建設(shè)項目工程結(jié)算相關(guān)的施工、監(jiān)理、設(shè)計、供貨等單位下達相應(yīng)的審計通知書，由于最終審計決定要求建設(shè)單位、施工、設(shè)計、監(jiān)理等相關(guān)單位共同執(zhí)行才能完成，而非建設(shè)單位一方執(zhí)行即可，因此，僅對建設(shè)單位一方下達審計通知書，在審計決定執(zhí)行主體上產(chǎn)生了法律偏差，導(dǎo)致審計決定不能得到有效地執(zhí)行，甚至產(chǎn)生行政訴訟。當(dāng)產(chǎn)生行政訴訟時，人民法院更多的是從審計執(zhí)法程序上來認(rèn)定審計決定的合法性，從而導(dǎo)致法院判決與審計決定不一致的結(jié)果。
在當(dāng)前國家法律法規(guī)尚未修改前，充分利用地方立法來保證審計對國家建設(shè)項目合同中約定的違反工程結(jié)算規(guī)定或合同執(zhí)行結(jié)果損害國家利益的監(jiān)督作用。對建設(shè)單位來說，并非所有承擔(dān)國家建設(shè)項目的建設(shè)單位都很懂得和掌握建筑工程、安裝工程等專業(yè)性極強的專業(yè)知識，這樣難免在建設(shè)項目招投標(biāo)、概算、設(shè)計、施工等方面產(chǎn)生漏洞，而給國家造成損失。由于這種損失具有較大的隱蔽性，易被表面形式合法的合同所掩蓋。對此，加強對國家建設(shè)項目的審計監(jiān)督就更顯必要。
(五)培養(yǎng)專業(yè)審計人才，提高處理問題水平。隨著科技的發(fā)展，新的材料、工藝不斷面世，社會分工越來越細，工程審計僅僅依靠審計師、造價工程師、已不能完全解決問題了。社會的發(fā)展也給項目工程審計人員提出了更高的要求。這就需要：一是充實審計力量、完善人員知識結(jié)構(gòu)，將單純的審計人員向綜合審計轉(zhuǎn)變，大力培養(yǎng)具備審計、財務(wù)基礎(chǔ)，熟悉工程技術(shù)的“通用型”人才;二是同時可以采取審計機關(guān)立項、中介機構(gòu)配合、建設(shè)單位承擔(dān)合理費用的方式解決全程跟蹤審計中人手不足、知識結(jié)構(gòu)不完善的問題。必要時也可聘請有關(guān)專家參與審計。
