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在當(dāng)前各級(jí)政府都提倡優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的形勢(shì)下，工商部門如何科學(xué)運(yùn)用注冊(cè)登記審查職能，既實(shí)現(xiàn)注冊(cè)登記提速快捷又把好市場(chǎng)主體準(zhǔn)入關(guān)，既高效便民又規(guī)避部門責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和干部監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，是擺在我們工商部門面前的一道重要課題。

本文從我們工商局推行形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的登記審查制度的基本情況出發(fā)，研究實(shí)行形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的登記審查制度的必要性和存在的利弊問(wèn)題，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出切實(shí)可行的建議，供決策參考。

一、工商局推行形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的登記審查制度的基本情況

我們工商部門目前的注冊(cè)登記是以形式審查為主，主要是審查當(dāng)事人提交的申請(qǐng)材料是否齊全，是否符合法定形式，《行政許可法》和國(guó)家工商總局的《企業(yè)登記程序規(guī)定》對(duì)實(shí)質(zhì)性審查又有明確規(guī)定：“登記機(jī)關(guān)認(rèn)為需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)派兩名以上工作人員，對(duì)申請(qǐng)材料予以核實(shí)”。但此規(guī)定的原則過(guò)于籠統(tǒng)，是否需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的決定權(quán)是在具體登記機(jī)關(guān)的承辦機(jī)構(gòu)，提請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的責(zé)任則要依靠具體的注冊(cè)登記干部(受理員、審核員)的綜合素質(zhì)、責(zé)任心、敏感性，即是“自由心證”，是很不好把握的，是很考驗(yàn)我們的注冊(cè)登記干部，尤其是我們工商系統(tǒng)近年來(lái)的一些敗訴的案例更值得我們深思和警醒。為此，我們直屬分局積極推行以形式審查為主導(dǎo)，以實(shí)質(zhì)審查為補(bǔ)充的“AB”登記審查制度，通過(guò)科學(xué)界定審查范圍，嚴(yán)格規(guī)范審查程序，做到注冊(cè)登記窗口形式審查和市場(chǎng)巡查隊(duì)實(shí)質(zhì)審查的互動(dòng)結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)了提高工作效率和確保履職安全，防范風(fēng)險(xiǎn)的平衡抉擇。今年自推行形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的登記審查制度以來(lái)，發(fā)出《實(shí)地調(diào)查表》65份，糾正不實(shí)申請(qǐng)23起。同時(shí)，參照銀行對(duì)開(kāi)戶單位留存單位公章個(gè)人印鑒模型的做法，將股東的簽名、手印予以掃描存入電腦，以備登記事項(xiàng)發(fā)生變更時(shí)進(jìn)行比對(duì)，防范虛假材料或不實(shí)簽名，規(guī)避履職風(fēng)險(xiǎn)。

二、推行形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的登記審查制度的必要性

審查制度如何定性，審查原則如何確立，是登記程序的核心，也是我們實(shí)行注冊(cè)官制度必須解決的問(wèn)題。當(dāng)前，我們工商局采取的形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的登記審查制度，即是形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合兩者折衷的審查辦法，但要注重側(cè)重，一般只進(jìn)行書面審查，但在認(rèn)為有必要時(shí)仍保留實(shí)質(zhì)審查的權(quán)力，但對(duì)審查結(jié)果不承擔(dān)真實(shí)性責(zé)任，這樣做既實(shí)現(xiàn)注冊(cè)登記提速快捷又把好市場(chǎng)主體準(zhǔn)入關(guān)，既高效便民又規(guī)避部門責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和干部監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，但研究一些案例可以發(fā)現(xiàn)采用這種審查方式是必要的，表現(xiàn)在：

(一)一些案件細(xì)節(jié)，值得我們考究

首先，為何登記單位或個(gè)人可以利用虛假身份證通過(guò)工商登記審查，成功注冊(cè)公司？正是由于我國(guó)工商登記對(duì)公司登記采取準(zhǔn)則主義(即形式審查)，而對(duì)登記材料的真實(shí)性并不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。其次，登記單位或個(gè)人的身份證、公司住址和營(yíng)業(yè)地虛假，這就為刑事追究帶來(lái)了極大的困難，如果相關(guān)部門曾登記單位或個(gè)人的公司營(yíng)業(yè)地提前進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，就可以在出現(xiàn)問(wèn)題的第一時(shí)間找到線索。最后，各類的案件的發(fā)生，并不是由于本身的瀆職，而恰恰是法律只賦予了工商登記機(jī)關(guān)“形式審查”的職能，工商登記機(jī)關(guān)也有無(wú)辜與無(wú)奈。畢竟，每天工商機(jī)關(guān)要處理相當(dāng)多的登記申請(qǐng)，逐一進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查顯然并不現(xiàn)實(shí)。

(二)推行形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的登記審查制度的必要性

可以說(shuō)單一形式審查必然要付出的代價(jià)，這么沉重的代價(jià)一方面不應(yīng)該由無(wú)辜的老百姓來(lái)承擔(dān)，同時(shí)也不應(yīng)該由已經(jīng)被法律“赦免義務(wù)”的工商登記機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)；也許這就是效率主義，但是忽略了效率的前提應(yīng)該是安全。忽略了安全，只注重效率，是對(duì)效率的盲目崇拜。效率的合理提高，不能靠單純簡(jiǎn)化審批步驟，縮減審批內(nèi)容來(lái)實(shí)現(xiàn)，這也有悖于我國(guó)國(guó)情。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，交易相對(duì)人的甄別能力和法律救濟(jì)能力是與商事登記“形式審查主義”相適應(yīng)的，但是在我國(guó)，普通國(guó)民的市場(chǎng)意識(shí)尚不成熟，個(gè)別企業(yè)和個(gè)人缺乏良好的社會(huì)自律意識(shí)，更有惡意利用法律的漏洞，各種經(jīng)濟(jì)犯罪比例居高不下，相對(duì)人法律的救濟(jì)能力有限。在這種條件下，將審查程序前置，對(duì)工商登記實(shí)行實(shí)質(zhì)審查還是極為必要的。

三、完善企業(yè)登記審查制度的建議

鑒于在我國(guó)的法治水平還比較低下、社會(huì)法律意識(shí)極其薄弱的情況下，若實(shí)行純粹的形式審查主義，勢(shì)將產(chǎn)生更多的“皮包公司”、“三無(wú)企業(yè)”，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，危害交易安全。結(jié)合我地的事情，完善我們工商部門的企業(yè)登記審查制度，應(yīng)當(dāng)以形式審查為一般準(zhǔn)則，同時(shí)賦予登記機(jī)關(guān)相機(jī)實(shí)施實(shí)質(zhì)審查的職能；在實(shí)質(zhì)審查中，審查重點(diǎn)應(yīng)由對(duì)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)范圍的核定轉(zhuǎn)向?qū)ζ髽I(yè)設(shè)立人和注冊(cè)資本的查驗(yàn)。

(一)以形式審查為一般準(zhǔn)則，注重審查效率

我工商部門對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的企業(yè)主要審查申請(qǐng)人是否已按法律規(guī)定提交各項(xiàng)必要的文件、證件和材料，文件材料是否規(guī)范、所載事項(xiàng)是否齊全。只要符合上述程序要件，我工商部門即可核準(zhǔn)，準(zhǔn)予設(shè)立，進(jìn)而提高審查效率。但這種登記的效力僅限于向社會(huì)進(jìn)行公示，我工商部門對(duì)登記內(nèi)容的真實(shí)性、合法性不負(fù)責(zé)任。為防止企業(yè)的亂設(shè)、濫設(shè)，危及交易安全，應(yīng)在法律上加重發(fā)起人責(zé)任尤其是虛假登記的責(zé)任，引導(dǎo)良好的社會(huì)自律機(jī)制的形成。

(二)相機(jī)實(shí)施實(shí)質(zhì)審查，注重審查安全

我工商部門以形式審查為一般準(zhǔn)則，但仍享有依實(shí)際情形自由裁量是否需要啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查的職能。實(shí)質(zhì)審查可與設(shè)立過(guò)程中的形式審查同時(shí)進(jìn)行，也可于企業(yè)設(shè)立后相機(jī)實(shí)施。若發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的企業(yè)或已設(shè)立企業(yè)有與法律規(guī)定的實(shí)體要件不相符合者，我工商部門可拒絕登記或撤銷已生效之登記，以保障審查的安全。同時(shí)，為保護(hù)第三人利益，應(yīng)許可利害關(guān)系人于法定情形下申請(qǐng)企業(yè)設(shè)立無(wú)效或撤銷。

(三)實(shí)質(zhì)審查重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，效率與安全并重

實(shí)行形式審查為一般準(zhǔn)則情況下注重效率，但同時(shí)要實(shí)質(zhì)審查的重點(diǎn)是核定企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)方式，目的在于強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的進(jìn)入管制和行業(yè)管理。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)質(zhì)審查的意義在于確認(rèn)市場(chǎng)主體的設(shè)立資格，故審查重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向?qū)ζ髽I(yè)設(shè)立人和注冊(cè)資本的查驗(yàn)，以切實(shí)保證市場(chǎng)交易主體的行為能力和信用基礎(chǔ)，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，以確保安全與效率并重。

上述三個(gè)方面的功能各有側(cè)重：前兩者著力于追求效率和審查安全，后者把形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合注重安全與效率并重。三者有機(jī)結(jié)合，輔之以必要的配套措施，必將有利于完善我工商部門的企業(yè)登記審查制度，實(shí)現(xiàn)安全與效率的平衡抉擇。