圖為2009年之前的上海行政區(qū)劃圖。
【封面故事】大整合背后的大邏輯
上海市政府發(fā)展研究中心副主任 周國平
在上海中心城區(qū)中，楊浦、徐匯等區(qū)經(jīng)過多次擴(kuò)區(qū)，區(qū)域面積達(dá)到54.7～60.7平方公里，常住人口達(dá)到96.2萬～120.6萬人；而黃浦、盧灣、靜安等區(qū)的區(qū)域面積分別只有12.4平方公里、8平方公里和7.6平方公里，常住人口分別僅為53.2萬人、26.9萬人和24.8萬人。尤其是靜安和盧灣兩區(qū)面積過小，缺乏進(jìn)一步發(fā)展空間。因此，有必要通過調(diào)整行政區(qū)劃，在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌資源配置，拓展核心城區(qū)的輻射面，增強(qiáng)城市后續(xù)發(fā)展能力。
由于歷史原因，上海中心城各區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相差很大，由此導(dǎo)致各區(qū)的發(fā)展能力和后勁差異懸殊。通過調(diào)整行政區(qū)劃，能夠以強(qiáng)帶弱，增強(qiáng)弱區(qū)的發(fā)展能力和后勁，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
目前上海中心城各區(qū)的面積和人口相差過大，不利于提高行政管理的有效性。通過調(diào)整行政區(qū)劃，撤并規(guī)模過小的區(qū)，可以精簡行政機(jī)構(gòu)，減少管理成本，提高行政效能。同時(shí)，也有利于使得各區(qū)承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)相對均衡，形成公平合理的考核與激勵(lì)機(jī)制，更好地調(diào)動(dòng)區(qū)縣發(fā)展的積極性。
上海中心城各區(qū)由于財(cái)力懸殊，政府提供公共服務(wù)的能力參差不齊。再加上歷史基礎(chǔ)的不同，導(dǎo)致了教育、醫(yī)療、文化領(lǐng)域的社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源大量集中在黃浦、靜安、盧灣等中心區(qū)，外圍區(qū)的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源相對缺乏，公共服務(wù)資源分布極不均衡。通過調(diào)整行政區(qū)劃，可以加強(qiáng)外圍區(qū)的建設(shè)實(shí)力，促進(jìn)中心城區(qū)公共服務(wù)均等化，有利于改善民生，推動(dòng)上海率先建成和諧社會(huì)。
浦東新區(qū)
南匯區(qū)
浦東新區(qū)與南匯區(qū)合并的背景
2009年南匯區(qū)并入浦東新區(qū)之前，經(jīng)過前18年的開發(fā)開放，浦東新區(qū)的發(fā)展已取得了舉世矚目的成就，正處在從基礎(chǔ)形態(tài)開發(fā)向功能開發(fā)、從集聚國內(nèi)外資源向服務(wù)輻射全國轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。浦東新區(qū)要進(jìn)一步深化改革開放，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、率先建成創(chuàng)新型區(qū)域、率先建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、率先建立更加開放的經(jīng)濟(jì)體系、率先構(gòu)建和諧社會(huì)面臨著諸多新的挑戰(zhàn)，其中最突出的是受到發(fā)展空間不足的制約：
一是可開發(fā)利用的土地不斷減少，城市建設(shè)用地已基本飽和；二是國家級開發(fā)區(qū)用地已基本布滿，功能拓展受到限制；三是發(fā)展空間不足，影響了經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)大和輻射帶動(dòng)能力提高；四是國家級和外資大項(xiàng)目配套產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的空間不足，制約了項(xiàng)目效益的充分發(fā)揮；五是區(qū)域內(nèi)部的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已達(dá)到較高水平，需要在更大區(qū)域內(nèi)發(fā)揮帶動(dòng)和示范效應(yīng)。
將南匯區(qū)并入浦東新區(qū)，一是地域相近，浦東行政區(qū)域緊連南匯，都處于上海的東南沿海；二是產(chǎn)業(yè)相連，兩區(qū)的金融、航運(yùn)、高科技和制造業(yè)聯(lián)系緊密，效益帶動(dòng)最快；三是基礎(chǔ)設(shè)施相通，兩者同處于一個(gè)功能片區(qū)，開發(fā)成本較低；四是優(yōu)勢相加，浦東發(fā)展水平較高，南匯發(fā)展相對滯后。南匯區(qū)并入浦東新區(qū)以后，可以更好地接受浦東新區(qū)的輻射，將會(huì)崛起形成一個(gè)新浦東，帶動(dòng)上海在新起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)新飛躍。
調(diào)整浦東新區(qū)和南匯區(qū)行政區(qū)劃，是著眼于國家戰(zhàn)略、著眼于全球競爭、著眼于未來發(fā)展的重大舉措，對于深化浦東綜合配套改革試點(diǎn)、進(jìn)一步推進(jìn)浦東開發(fā)開放具有重大的戰(zhàn)略意義。一是有利于充分發(fā)揮浦東改革開放效應(yīng)，促進(jìn)上海和長三角地區(qū)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。二是有利于上海在更大范圍內(nèi)推進(jìn)浦東綜合配套改革試點(diǎn)，繼續(xù)當(dāng)好全國改革開放的排頭兵。三是有利于上海服務(wù)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略要素的集聚，進(jìn)一步拓展國際金融中心和國際航運(yùn)中心的輻射功能。四是有利于加快國家級重大項(xiàng)目的實(shí)施，更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略。五是有利于在更大區(qū)域范圍內(nèi)探索、創(chuàng)新浦東新區(qū)行政管理體制，保持浦東新區(qū)體制機(jī)制的優(yōu)勢和領(lǐng)先地位。
兩區(qū)合并后的新浦東新區(qū)將成為上海乃至中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)：
一是成為上海走向海洋時(shí)代的橋頭堡。新浦東新區(qū)的設(shè)立將使上海從浦江時(shí)代跨入海洋時(shí)代，在更廣闊的范圍內(nèi)拓展發(fā)展空間，在更深程度上融入全球經(jīng)濟(jì)，成為全球化、信息化時(shí)代中國經(jīng)濟(jì)流量規(guī)模最大、資源配置效率最高的全球網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)城市，可以更好地參與國際競爭，增強(qiáng)中國對全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制和管理能力。
二是成為融合上海“四個(gè)中心”功能的高端集聚區(qū)。新浦東新區(qū)將成為集中體現(xiàn)上?！八膫€(gè)中心”功能的融合區(qū)和中國高端產(chǎn)業(yè)最集中、最具國際競爭力的核心區(qū)域之一，提升中國在全球分工中的地位。
三是將成為上海城市形態(tài)和空間布局的創(chuàng)新區(qū)。新浦東新區(qū)設(shè)立后，將構(gòu)建起與上海建設(shè)全球城市目標(biāo)的要求相適應(yīng)的城市形態(tài)和空間布局的基本框架，有力地促進(jìn)“四個(gè)中心”建設(shè)。
四是將成為上海發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要基地。上海海域面積超過8000平方公里，大于陸域面積。新浦東新區(qū)設(shè)立后，擁有109公里的海岸線，占全市海岸線總長的60%，可以充分依托洋山深水港、外高橋保稅港區(qū)、南匯大學(xué)園區(qū)和相關(guān)科研院所，統(tǒng)籌利用資源，聚焦發(fā)展海洋運(yùn)輸、濱海旅游、海洋生態(tài)保護(hù)、海洋高科技和海洋人才培養(yǎng)，延伸帶動(dòng)崇明現(xiàn)代化綜合性生態(tài)島、長興海洋裝備島、杭州灣北岸濱海旅游帶的建設(shè)與發(fā)展，成為上海乃至長三角發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要基地和平臺。
黃浦區(qū)
盧灣區(qū)
黃浦區(qū)與盧灣區(qū)合并的背景
黃浦區(qū)和盧灣區(qū)的歷史文脈相似，都是海派文化的主要展示區(qū)，有著相似的文化底蘊(yùn)。
兩區(qū)的發(fā)展任務(wù)相似。黃浦區(qū)的口號是打造“經(jīng)典黃浦”，盧灣區(qū)的口號是建設(shè)“精品盧灣”，都是要實(shí)行精深化開發(fā)和精細(xì)化管理。因此，將兩區(qū)合并有利于形成上海中心城區(qū)中商務(wù)商業(yè)功能最強(qiáng)的“鉆核”地區(qū)，進(jìn)一步提升上海的城市功能和城市形象。
世博會(huì)浦西園區(qū)分別位于黃浦和盧灣境內(nèi)，將兩區(qū)合并有利于統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)浦西世博園區(qū)和黃浦江濱江地區(qū)，實(shí)施沿江發(fā)展戰(zhàn)略，形成外灘—南外灘—董家渡—世博園區(qū)高端生態(tài)商務(wù)帶，與浦東陸家嘴—世博園區(qū)商務(wù)帶遙相呼應(yīng)。
兩區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)相似。黃浦區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)是金融“三個(gè)中心”（即資產(chǎn)管理中心、資本運(yùn)營中心、金融服務(wù)中心），盧灣區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)是以外資金融和金融中介為特色的金融服務(wù)業(yè)。將兩區(qū)合并有利于統(tǒng)一規(guī)劃兩區(qū)的金融服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成與陸家嘴東西相應(yīng)的外灘金融城。
兩區(qū)的重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域有互動(dòng)性。黃浦區(qū)的環(huán)人民廣場現(xiàn)代商務(wù)集聚區(qū)和陸家浜—董家渡地區(qū)與盧灣區(qū)的淮海中路商業(yè)商務(wù)休閑帶和打浦橋商圈地域相連或相近。將兩區(qū)合并有利于實(shí)現(xiàn)上述區(qū)域的聯(lián)動(dòng)開發(fā)，打造形成沿淮海路和陸家浜路的現(xiàn)代商務(wù)休閑集聚帶，成為上海中心城區(qū)發(fā)展的新軸線。
黃浦區(qū)舊區(qū)改造任務(wù)繁重，而盧灣區(qū)借助世博園區(qū)建設(shè)，舊區(qū)改造負(fù)擔(dān)相對較輕。將兩區(qū)合并有利于集中財(cái)力，加大黃浦區(qū)的舊區(qū)改造力度，加快改善民生。
閘北區(qū)
靜安區(qū)
靜安、閘北兩區(qū)的合并理由
閘北區(qū)財(cái)力薄弱，發(fā)展能力不足；而靜安區(qū)財(cái)力雄厚，但缺少發(fā)展空間。將兩區(qū)合并可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，以強(qiáng)帶弱，促進(jìn)蘇州河南北區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。特別是閘北區(qū)是上海舊區(qū)改造任務(wù)最繁重的區(qū)之一，需要改造的二級以下舊里總量巨大；而靜安區(qū)財(cái)力充足，需要改造的二級以下舊里較少。將兩區(qū)合并有利于發(fā)揮靜安區(qū)財(cái)力較強(qiáng)的優(yōu)勢，加大閘北區(qū)舊區(qū)改造力度，大大加快上海中心城區(qū)的舊區(qū)改造進(jìn)度。
閘北區(qū)和靜安區(qū)隔蘇州河相望，合并后區(qū)內(nèi)岸線長約10公里，是蘇州河在上海中心城區(qū)中河灣最多、風(fēng)景最美的黃金河段。將兩區(qū)合并有利于統(tǒng)一規(guī)劃和加快開發(fā)蘇州河兩岸，打造形成具有歷史特色的服務(wù)業(yè)集聚區(qū)和都市商業(yè)休閑水軸帶，成為上海中心城區(qū)發(fā)展的新軸線和新地標(biāo)。
閘北區(qū)人口眾多，但社會(huì)資源缺乏；而靜安區(qū)擁有優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等社會(huì)資源，但缺乏生源。將兩區(qū)合并有利于促進(jìn)靜安區(qū)的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源向閘北區(qū)輻射，均衡社會(huì)資源，提升閘北區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)公共服務(wù)的均等化。
上海城市規(guī)劃展示館展出的上海城市規(guī)劃建設(shè)全景沙盤。
上海行政區(qū)劃調(diào)整后的積極效應(yīng)
一是經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快增長。原浦東新區(qū)、原南匯區(qū)合并設(shè)立新浦東新區(qū)，原黃浦區(qū)、原盧灣區(qū)合并設(shè)立新黃浦區(qū)后，兩區(qū)經(jīng)濟(jì)并未減速、失速，仍保持平穩(wěn)較快增長勢頭。2010—2014年，浦東新區(qū)區(qū)級財(cái)政收入年均增長12.5%；2012—1014年，黃浦區(qū)區(qū)級財(cái)政收入年均增長7.7%。
二是重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)加快推進(jìn)。黃浦區(qū)和浦東新區(qū)積極發(fā)揮兩區(qū)合并后的規(guī)模優(yōu)勢，努力形成人力、物力、財(cái)力的合力，加快推進(jìn)區(qū)域重點(diǎn)突破發(fā)展。新浦東新區(qū)集中力量、聚焦臨港。2014年，浦東新區(qū)推動(dòng)外高橋、金橋、張江、陸家嘴四大開發(fā)公司南下原南匯區(qū)的臨港地區(qū)，集聚資源、人才、資金和項(xiàng)目，加快臨港開發(fā)建設(shè)步伐。黃浦區(qū)優(yōu)化區(qū)域規(guī)劃和功能定位，打造由世博浦西園區(qū)和周邊地區(qū)共同組成的世博濱江文化博覽商務(wù)區(qū)，連接外灘金融集聚帶，實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能的深度拓展；同時(shí)，加快推進(jìn)舊區(qū)改造，2012—2014年，黃浦區(qū)舊區(qū)改造居民簽約達(dá)15376戶，完成露香園路、董家渡等一批群眾改造意愿強(qiáng)烈、對區(qū)域功能打造具有重要意義的舊改項(xiàng)目。
三是資源實(shí)現(xiàn)有效優(yōu)化整合。行政區(qū)劃調(diào)整后，浦東新區(qū)、黃浦區(qū)加快區(qū)域資源整合，推進(jìn)區(qū)域功能融合、一體發(fā)展，形成“1+1>2”效應(yīng)。浦東新區(qū)努力發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢資源的輻射、帶動(dòng)作用，進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展后勁和優(yōu)勢。2010年，原南匯區(qū)的康橋工業(yè)園、國際醫(yī)學(xué)園區(qū)劃入張江高科技園區(qū)，張江高科技園區(qū)面積擴(kuò)展至79.9平方公里，為科技研發(fā)、創(chuàng)新發(fā)展拓展了新的空間；同年，南匯工業(yè)園區(qū)并入金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步融合發(fā)展。黃浦區(qū)“十二五”時(shí)期構(gòu)建了南外灘濱水區(qū)、新天地國際高端商務(wù)區(qū)和南京路、淮海路的“兩區(qū)、兩街” 區(qū)域功能格局，推動(dòng)區(qū)域功能區(qū)聯(lián)動(dòng)、錯(cuò)位發(fā)展。其中，著力推進(jìn)南京路和淮海路兩大商業(yè)街區(qū)的功能改造和業(yè)態(tài)更新，共同打造具有國際影響力的世界級商業(yè)街區(qū)。
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