由黃河水利委員會(huì)組織的“赴歐洲防洪調(diào)度考察團(tuán)”一行10人，于1997年4月17日至5月8日對(duì)歐洲的泰晤士河、萊茵河進(jìn)行了為期22天的考察訪問(wèn)。在英國(guó)，全體成員先后聽取了農(nóng)業(yè)部、國(guó)家環(huán)保局、沃靈夫特(Wallingford)國(guó)家研究所等單位對(duì)英國(guó)防洪、水資源管理、21世紀(jì)水發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域防洪規(guī)劃指導(dǎo)大綱、防洪技術(shù)及決策支持系統(tǒng)等情況的介紹和講座；參觀了沃靈夫特國(guó)家級(jí)水力學(xué)試驗(yàn)室、泰晤士河擋潮閘及正在修建中的三處水利工程，觀看了流域管理模型、降雨徑流模型等軟件演示。在德國(guó)，拜訪了德國(guó)大壩委員會(huì)、科隆市防洪委員會(huì)、科布倫茨(Koble-nz)聯(lián)邦水文研究所、全球徑流數(shù)據(jù)中心、拉曼爾(Lahnmeyer)等公司，分別聽取了他們對(duì)水文預(yù)報(bào)、防洪調(diào)度、抗洪搶險(xiǎn)組織、蓄滯洪區(qū)建設(shè)、河道整治、科隆1993、1995年大洪水等情況的介紹，參觀了科隆防御洪水的擋水板工程、奧芬堡(Offenburg)附近的德法聯(lián)合滾水壩及排水(排堤外滲水)泵站及正在施工的萊茵河蓄洪區(qū)以及聯(lián)邦水文研究所實(shí)驗(yàn)室。在荷蘭，我們考察了荷蘭萊茵河河口三角洲治理、防洪工程建設(shè)，訪問(wèn)了荷蘭公共運(yùn)輸水利部、世界著名的代爾夫特(Delft)水力研究所，聽取了他們對(duì)水管理、防洪和洪水風(fēng)險(xiǎn)圖制作方面的介紹?，F(xiàn)將有關(guān)情況匯報(bào)如下：
一、英國(guó)、德國(guó)、荷蘭河流防洪情況
(一)英國(guó)防洪
英國(guó)防洪減災(zāi)措施分工程和非工程兩大類。工程措施：一是堤防；二是河道整治，即擴(kuò)寬河道或者裁彎取直；三是水庫(kù)，在英國(guó)，雖然水庫(kù)是防洪工程措施之一，但他們從未建過(guò)純防洪水庫(kù)，他們認(rèn)為：?jiǎn)文繕?biāo)水庫(kù)造價(jià)過(guò)高，合適庫(kù)址少；用淹沒(méi)土地移民的手段換取保護(hù)另一片價(jià)值略高的土地意義不大；上游筑壩對(duì)遠(yuǎn)距離的下游效益極?。凰氖菗醭遍l，1982年建成的泰晤士河擋潮閘，至1996年，為保護(hù)倫敦曾關(guān)閉過(guò)九次，起到了重要作用。非工程措施：一是洪水損失補(bǔ)償基金和救災(zāi)基金，此資金一般用作有防洪工程而遭受洪水災(zāi)害損失的應(yīng)急救災(zāi)資金，數(shù)字約為總損失的30%；二是洪水保險(xiǎn)，英國(guó)1961年全國(guó)大水后才制定洪水保險(xiǎn)政策，目前洪水保險(xiǎn)措施在英國(guó)的許多家庭被采用，居民一般根據(jù)水利部門編制的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖決定是否投?；蚵?lián)保；三是洪泛區(qū)分區(qū)開發(fā)規(guī)定；四是洪水預(yù)報(bào)警報(bào)系統(tǒng)。從六十年代開始，英國(guó)就把洪水預(yù)報(bào)警報(bào)系統(tǒng)作為防洪減災(zāi)的主要措施之一并不斷完善，他們現(xiàn)在使用最新的技術(shù)一天24小時(shí)監(jiān)測(cè)降雨、河水水位、潮汐及海洋，當(dāng)有洪水危險(xiǎn)時(shí)，就對(duì)可能受到影響的地區(qū)發(fā)布警報(bào)。以前警報(bào)發(fā)至警方，再由警方負(fù)責(zé)告訴公眾。1996年9月1日后，警報(bào)除發(fā)至警方外，還發(fā)至地方當(dāng)局及媒體，甚至直接發(fā)至處于危險(xiǎn)的人群。洪水警報(bào)由英國(guó)環(huán)保局獨(dú)家向公眾發(fā)布，遇到險(xiǎn)情后，參加搶險(xiǎn)的主要單位是河流管理局、農(nóng)漁糧食部、住房局、氣象局、水資源局、郵電局、大倫敦議會(huì)、警察局等。
英國(guó)的防洪專家認(rèn)為，防洪減災(zāi)工程措施只是一個(gè)方面，更重要的是非工程措施。因?yàn)樾藿üこ淌艿礁鞣N條件的制約，而非工程措施則主要在人，因此他們非常重視非工程措施。除上面四項(xiàng)非工程措施外，他們不斷增加新內(nèi)容，最近，環(huán)保局設(shè)立了一個(gè)“洪水電話”系統(tǒng)，這是一個(gè)24小時(shí)服務(wù)的錄音信息服務(wù)系統(tǒng)，它詳細(xì)公布了全英格蘭和威爾士的洪水情況，其撥打收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)同當(dāng)?shù)刭M(fèi)率。通過(guò)撥打這個(gè)電話，公眾可以了解最新洪水信息，做好洪水期間的防范準(zhǔn)備。環(huán)保局還通過(guò)向公眾發(fā)放宣傳小冊(cè)子和傳單等途徑對(duì)公眾進(jìn)行防范教育，并把洪水期間遇事應(yīng)怎樣與官方聯(lián)系告訴公眾。
(二)德國(guó)防洪
德國(guó)防洪歷史悠久，開始采取的主要措施是：疏浚河道、修筑堤防、建造防洪水庫(kù)、保護(hù)洪泛區(qū)、整治山溪等，治理成效顯著。但1992年?yáng)|西德國(guó)合并以來(lái)，由于體制問(wèn)題，至今水行政管理狀況分散，防洪減災(zāi)也由各州縣自己負(fù)責(zé)。由于這次考察是沿萊茵河進(jìn)行的，故這里僅對(duì)萊茵河防洪進(jìn)行敘述。
德國(guó)萊茵河流域，從南到北長(zhǎng)700km，從東到西寬500km，全流域氣候因地而異，南面是山地氣候，西面是海洋氣候，東面則接近大陸性氣候。也正是由于各河段氣候不同，因而發(fā)生洪水的季節(jié)差異較大，南部高原地區(qū)河流發(fā)生最大流量的時(shí)間一般在6～7月份，中低部地區(qū)河流發(fā)生最大流量的時(shí)間一般在2月份，因此，所采取的防洪措施也有差別。上萊茵河(即萊茵河上游)地勢(shì)高峻，天然湖泊較多，在這一河段他們往往利用天然湖泊削減洪峰流量，如康斯坦湖最大蓄洪能力21.7億m3，完全可以起到錯(cuò)峰、減少下游防洪壓力的作用；利用運(yùn)河削滯洪水、有計(jì)劃地開辟蓄洪區(qū)也是上萊茵河防洪的措施之一；另外，對(duì)河道裁彎取直，在沿岸修建有導(dǎo)水作用的防洪堤，使水流在設(shè)計(jì)要求時(shí)間內(nèi)流過(guò)。防洪堤頂高程比洪水位高0.2m，堤頂寬度6m，并每隔一段距離留有口門用來(lái)淤筑廢棄的彎曲河道。下萊茵河由于無(wú)天然湖泊進(jìn)行洪水調(diào)節(jié)，洪水來(lái)勢(shì)迅猛且頻繁，所以沿河居民從十三世紀(jì)就開始有計(jì)劃地修建防洪工程。除修建有防洪堤、設(shè)立滯洪區(qū)、裁彎取直河道外，為解決洪水淘刷問(wèn)題，他們還有計(jì)劃地進(jìn)行人工補(bǔ)充淘走的泥沙，以使其河道平穩(wěn)。德國(guó)防洪專家對(duì)于修建水庫(kù)來(lái)調(diào)節(jié)洪水的措施不感興趣，他們認(rèn)為，水庫(kù)防洪只適應(yīng)小流域，大流域需要庫(kù)容大，在經(jīng)濟(jì)上劃不來(lái)。從80年代以來(lái)，德國(guó)防洪專家對(duì)于加高堤防的作法也提出了質(zhì)疑，他們認(rèn)為：沒(méi)有足夠的斷面，洪水就無(wú)法通過(guò)，但是，洪水每年只有幾天，為了這幾天就每年加高堤防是一種人力、財(cái)力的浪費(fèi)；所以，他們研制了一種擋板墻來(lái)替代年復(fù)一年的大堤加高，這種擋板是提前做好的(有高板、低板)，在低于設(shè)防水位的地方提前埋制了固定擋板的槽(槽上有固定擋板的螺絲)，當(dāng)上游來(lái)水時(shí)，根據(jù)水情預(yù)報(bào)，可以安放不同高度的擋板，洪水過(guò)后，拆除以備后用。德國(guó)非工程防洪措施主要是預(yù)警系統(tǒng)。此外，他們還有一本專門指導(dǎo)公眾在洪水期間應(yīng)該做什么的宣傳手冊(cè)：泵水，建擋水墻。
(三)荷蘭防洪
荷蘭王國(guó)位于萊茵河、默茲河和斯海爾德河三條河流的三角洲上，海岸線很長(zhǎng)，全境50%的土地低于海平面1～2m，時(shí)常因北海風(fēng)暴潮的入侵而發(fā)生水患。為了抵御水患災(zāi)害，荷蘭防洪起初主要是建立沿海岸堤防系統(tǒng)，通過(guò)堤防、閘壩控制水流。1953年2月1日，三角洲地區(qū)風(fēng)暴再次與北海大潮相遇，近2000人喪生，190km堤防被沖壞，89個(gè)閘壩垮掉，損失總額達(dá)15億荷盾(相當(dāng)于60多億人民幣)。這場(chǎng)大水使荷蘭人認(rèn)識(shí)到僅有海岸、河岸工程是不夠的。1958年荷蘭議會(huì)通過(guò)了加速整治三角洲整體方案：封堵河口、建設(shè)擋潮閘、筑壩、筑堤。從60年代初期開始，他們陸續(xù)封堵了除鹿特丹和安特衛(wèi)普港(比利時(shí))以外的其他5個(gè)河口；按照4000年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)了多處擋潮閘；改原海堤6m高為12m高(指海平面高度)，上、下游都用漿砌石護(hù)坡(原來(lái)上游為漿砌石，下游面為粘土)，并做有30cm厚的防波工程。經(jīng)過(guò)一系列的治理后，有效地控制了風(fēng)暴和北海大潮對(duì)低洼地區(qū)的威脅。
在河道防洪方面，荷蘭人慣于采用的工程措施：一是開挖河道，擴(kuò)大行洪斷面面積，每年大約要開挖2.5萬(wàn)t的沉積物；二是修堤并不斷加固。他們修筑的大堤，一般高出地面5～7m，坡度大致與我國(guó)相同。
荷蘭防汛搶險(xiǎn)是政府長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制。當(dāng)有洪水危險(xiǎn)時(shí)，中央政府首先通知有關(guān)市長(zhǎng)，組織轉(zhuǎn)移公眾是市長(zhǎng)的義務(wù)。當(dāng)洪水涉及面大，要影響幾個(gè)省時(shí)，中央政府要組織強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子；各省省長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織抗洪搶險(xiǎn)，并有權(quán)力調(diào)動(dòng)軍隊(duì)來(lái)保護(hù)公民；各省水管理委員會(huì)擔(dān)當(dāng)顧問(wèn)，提供參謀意見。
荷蘭人重視防洪，對(duì)于防洪標(biāo)準(zhǔn)的制訂，國(guó)會(huì)都要參與通過(guò)，他們把防洪工程標(biāo)準(zhǔn)定得很高。標(biāo)準(zhǔn)是：城市防洪10000年一遇；海岸防洪4000年一遇；河道防洪1250年一遇。他們認(rèn)為，高標(biāo)準(zhǔn)的防洪工程會(huì)減少很多損失，使人們有一種安全感。
最近，荷蘭又不惜投入10億馬克在距鹿特丹50km的多德雷赫特建成了一條移動(dòng)式防洪大壩(壩名：斯海爾特(Scheldt))，目的是為了保護(hù)附近海濱城市100萬(wàn)居民免受洪澇災(zāi)害。這座大壩建筑獨(dú)特，是一個(gè)三維結(jié)構(gòu)活動(dòng)壩，它仰臥在萊茵河最后一段通航河段“尼文水道”的南北兩岸，兩條巨大的鐵臂長(zhǎng)250m，接近著名的埃菲爾鐵塔的高度。重量超過(guò)1.4萬(wàn)t。它的上端通過(guò)世界上最大的萬(wàn)向球(直徑10cm)固定在地面上，下端是兩條弓形空心鋼墻，長(zhǎng)214m，厚15m。如果鹿特丹周圍的水位有超過(guò)3.2m(這一帶的最高、最低水位差為3.5m)的危險(xiǎn)，空體墻就會(huì)浮起來(lái)，然后移動(dòng)到河道上，往空體墻中注水使其下沉到基座上，一座能抗3.5萬(wàn)t水壓的巨型攔洪大壩就完成了。洪水過(guò)去，放空墻中的水，空心墻轉(zhuǎn)到岸下。整個(gè)過(guò)程由電腦控制。這個(gè)移動(dòng)式攔洪大壩的設(shè)計(jì)、建造技術(shù)在世界上首屈一指，因而貝婭特麗絲女王甚為贊賞并為落成典禮親自剪彩。
荷蘭人重視防洪，不僅在投資上肯花錢，還非常注重實(shí)際，經(jīng)常對(duì)防洪工程效益進(jìn)行評(píng)估。他們每5年做出一個(gè)防洪規(guī)劃，每6年對(duì)以往的防洪工程做出評(píng)估，看其設(shè)計(jì)和運(yùn)用效果是否達(dá)到預(yù)期目的。
二、英國(guó)、德國(guó)防洪機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況
(一)英國(guó)
英國(guó)負(fù)責(zé)防洪的機(jī)構(gòu)有農(nóng)漁糧食部(MAFF)與威爾士事務(wù)部、全國(guó)河流委員會(huì)(NRA)、國(guó)內(nèi)灌排委員會(huì)(IDBS)、地方管理當(dāng)局、沿海地區(qū)委員會(huì)等。這些單位均在MAFF制訂的政策指導(dǎo)下工作。
MAFF與威爾士事務(wù)部在防洪方面的責(zé)任是：制訂英格蘭和威爾士洪水及海岸防御政策、管理基本防御體系的補(bǔ)助資金，向全國(guó)研究和開發(fā)計(jì)劃提供戰(zhàn)略指導(dǎo)及專家?guī)椭?，回答下議院公共預(yù)算委員會(huì)關(guān)于英國(guó)海岸防護(hù)設(shè)施方面的問(wèn)題。
MAFF和威爾士事務(wù)部鼓勵(lì)建設(shè)適宜而經(jīng)濟(jì)的洪水報(bào)警系統(tǒng)，鼓勵(lì)建設(shè)在技術(shù)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)上均可靠且可持續(xù)的防洪、防海岸侵蝕設(shè)施，阻止在受洪水和海岸侵蝕的地區(qū)進(jìn)行不適當(dāng)?shù)拈_發(fā)，尤其重視防洪報(bào)警系統(tǒng)、城市海岸防護(hù)設(shè)施、城市防洪設(shè)施的建設(shè)。
NRA、IDBS是管理水的非政府機(jī)構(gòu)，是由法律授權(quán)、具有很大自主權(quán)、自負(fù)盈虧的公共事業(yè)組織。其防洪開支通?？渴芤娴貐^(qū)納稅人按規(guī)定繳納。其責(zé)任是對(duì)全國(guó)防洪事務(wù)進(jìn)行總的監(jiān)督指導(dǎo)，制訂流域發(fā)展規(guī)劃，審查、驗(yàn)證以往水管理的有效性，協(xié)調(diào)公眾之間的水事問(wèn)題，管理河道，組織洪水調(diào)查，提出建議。1996年，上述兩個(gè)單位與環(huán)境監(jiān)測(cè)委員會(huì)以及另外83個(gè)小單位合并成立為目前的國(guó)家環(huán)保局。環(huán)保局年費(fèi)用中，3900萬(wàn)英鎊來(lái)自MAFF，2.032億英鎊來(lái)自納稅人交納的堤防防洪費(fèi)，其余則來(lái)自收取的水費(fèi)。地方管理局負(fù)責(zé)各級(jí)洪水及海岸防御工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造與維護(hù)。沿海地區(qū)委員會(huì)(海岸防護(hù)當(dāng)局)盡管對(duì)防洪負(fù)有某些責(zé)任，但主要是根據(jù)1949年海岸保護(hù)法負(fù)責(zé)海岸防護(hù)工程使地區(qū)免遭海水的侵蝕與侵害。
(二)德國(guó)
由于體制問(wèn)題，在防洪方面，各地都有各自的立法方式，也有各種各樣的防洪組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各自的防洪事務(wù)。一般說(shuō)來(lái)，各州都有流域防洪委員會(huì)，這個(gè)組織是非政府、非盈利機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是防洪調(diào)度，發(fā)布水位流量及洪水警報(bào)；回答公眾對(duì)防洪方面的疑問(wèn)；協(xié)助安裝防護(hù)設(shè)備，指揮抗洪搶險(xiǎn)等。防洪委員會(huì)一般情況下由5～7人組成，洪水期間，交通、警察、保險(xiǎn)、新聞媒介等參與組成較大的防洪組織機(jī)構(gòu)。此外，各州還設(shè)有流域管理協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)流域內(nèi)河道工程的規(guī)劃與建造防洪工程，也是非政府、非盈利部門，協(xié)會(huì)會(huì)員均為聘用，經(jīng)費(fèi)一般來(lái)自受益企業(yè)與沿河公眾。
三、英國(guó)、德國(guó)、荷蘭的水科研機(jī)構(gòu)
(一)英國(guó)沃靈夫特(HR Wallingford)集團(tuán)
沃靈夫特研究所成立于1947年，當(dāng)時(shí)為國(guó)有單位；1982年，該研究所私有化，成為獨(dú)立的水力研究有限公司；1993年成立為沃靈夫特(HR Wallingfold)集團(tuán)。該集團(tuán)是一個(gè)專門開發(fā)國(guó)際水領(lǐng)域的合資機(jī)構(gòu)，專長(zhǎng)水資源與水文、城市排水、灌溉與水資源、河流與流域管理、水質(zhì)與環(huán)境評(píng)價(jià)、港口、河口與潮汐、近海水域與海岸防護(hù)、近海建筑物等方面的研究。該所開發(fā)出來(lái)的流域管理模型、海洋與河口模型等已被世界上多個(gè)國(guó)家的水利部門所采用。這次考察期間專家們?yōu)槲覀冏髁搜菔荆F(xiàn)對(duì)這兩個(gè)模型的主要功能做一介紹。
(1)流域管理模型——ZsZs
該模型可用于流域防洪、河流工程、流域規(guī)劃與管理、灌溉、水文預(yù)報(bào)、泥沙等方面。
主要功能：
·制訂流域管理規(guī)劃
·評(píng)價(jià)洪水風(fēng)險(xiǎn)、標(biāo)示洪水范圍/深度
·設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)的工程體系
·控制流域和洪泛區(qū)(蓄洪區(qū))的開發(fā)
·評(píng)價(jià)區(qū)域范圍或流域范圍的環(huán)境影響
·洪水調(diào)度
(2)海洋與河口模型(TELEMAC)
該模型可用于港口開發(fā)、河口研究、海岸管理、潰壩水流及洪水研究等方面。
主要模擬功能：
·潮流
·示蹤劑輸送
·濕潤(rùn)與干燥
·次臨界流與超臨界流
·懸移質(zhì)和河床質(zhì)泥沙
·水質(zhì)評(píng)價(jià)
(二)德意志聯(lián)邦水文研究所(BFG)
BFG成立于1948年，是一個(gè)給聯(lián)邦德國(guó)運(yùn)輸部提供水情報(bào)的高級(jí)機(jī)構(gòu)，它的總部設(shè)在科布倫茨(Koblenz)，柏林有一分部，主要研究水文、水管理及水源保護(hù)。該研究機(jī)構(gòu)有3902人，由4個(gè)處組成，其中3個(gè)處在科布倫茨，1個(gè)處在柏林。
具體處室及研究任務(wù)如上圖所示。
在水量處的下面，還設(shè)有一個(gè)全球徑流數(shù)據(jù)中心(GRDC)，該中心在世界氣象組織(WMO)的贊助下，為WMO成員國(guó)和國(guó)防科學(xué)界的利益工作。主要工作目標(biāo)是：傳送通用或?qū)Ｓ盟臄?shù)據(jù)，為WMO的世界氣象計(jì)劃(WCP)和世界氣象研究計(jì)劃(WCRP)的項(xiàng)目提供支持。黃河三門峽(1953～1988)、陜縣(1919～1958)、花園口(1946～1988)三個(gè)干流站及涇河張家山(1932～1986)、伊洛河黑石關(guān)(1934～1986)兩個(gè)支流站的水文資料被錄入該中心。
(三)荷蘭代爾夫特(Delft)水力研究所
代爾夫特(Delft)水力研究所成立于1927年，是荷蘭一所獨(dú)立咨詢研究機(jī)構(gòu)，在世界上以擅長(zhǎng)水文、水力、地貌、水質(zhì)和生態(tài)研究工作而著稱。在近海、海岸、港口、河口、河道和運(yùn)河的設(shè)計(jì)與建造方面也是獨(dú)樹一幟。該所的主要目標(biāo)是承接世行、亞行的一些水利項(xiàng)目，目前，與中國(guó)水利部所屬的珠委、長(zhǎng)委、太湖局、河海大學(xué)、南京水科院及中國(guó)水科院已建立了合作伙伴關(guān)系，先后承接了我國(guó)的許多項(xiàng)目，如杭州灣世行項(xiàng)目、太湖太浦河世行項(xiàng)目、黃河三角洲開發(fā)研究等。該所擅長(zhǎng)用數(shù)學(xué)模型方法或數(shù)學(xué)與試驗(yàn)兩種方法來(lái)模擬研究水系統(tǒng)。
四、考察體會(huì)
(一)多元化的機(jī)構(gòu)設(shè)置提高了辦事效率
在我們考察的這些國(guó)家，涉及防洪的部門很多，但不是一元一體的。他們的責(zé)任及經(jīng)費(fèi)來(lái)源也都有區(qū)別。比如英國(guó)，負(fù)責(zé)防洪事務(wù)的單位有農(nóng)漁糧食部、全國(guó)河流管理委員會(huì)、地方執(zhí)行當(dāng)局及海岸防御委員會(huì)，他們之間無(wú)隸屬關(guān)系，沒(méi)有上、下對(duì)應(yīng)的管理部門，經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道不一，然而他們卻都能在自己的職責(zé)范圍內(nèi)很好地完成各自的任務(wù)，妥善處理各項(xiàng)工作，其主要原因：一是這些部門之間有明確的分工，該誰(shuí)辦的事誰(shuí)辦，沒(méi)有交叉管理來(lái)回推諉現(xiàn)象；二是不是一元一體的，沒(méi)有相互牽制的影響；三是沒(méi)有“婆婆媽媽”，每一部門都可以依照政府制訂的框架獨(dú)立工作。這種多元化的管理體制，避免了政府一管到底，所有防洪事務(wù)都推向政府的現(xiàn)象。象英國(guó)的農(nóng)漁糧食部是負(fù)責(zé)全國(guó)水利的政府部門，只管制定綜合性的政策框架、管理基本防護(hù)體的補(bǔ)助資金，其他部門則都圍繞著政府制訂的政策框架履行職責(zé)，譬如說(shuō)做防洪規(guī)劃、論證以往的防洪思想等等，一切都是順理成章進(jìn)行的，不受政治氣候的影響，沒(méi)有紅頭文件，做出的規(guī)劃及研究的項(xiàng)目也不用上級(jí)主管部門(事實(shí)上也沒(méi)有)審批，只是拿給公眾反復(fù)征求意見，直到公眾滿意為止。
(二)多元化的投資和回收體制是保證防洪工程良性循環(huán)的關(guān)鍵
在這些國(guó)家，防洪工程建設(shè)與維修的投資是多元化的，并不都是國(guó)家統(tǒng)包，一般說(shuō)來(lái)是根據(jù)工程的重要性和受益情況來(lái)確定各自的投資比例。如英國(guó)泰晤士河擋潮閘，它是防止潮水入侵倫敦的一項(xiàng)影響大的工程，這類工程政府負(fù)擔(dān)的投資就多些；而一些工程和地方的利益或者是部門的利益較密切，那么，這些工程投資一般就由地方集資(稅收、債券、貸款等)或部門投資。如居住在沿河兩岸的土地所有者為保護(hù)自己的土地免遭洪水侵襲，他們都有自己建設(shè)的防護(hù)設(shè)施，且自修自管。當(dāng)然也不乏有一些是政府投資興建的(荷蘭的防洪工程大多是政府投資)。在水利工程的投資回收方面，主要是通過(guò)受益人來(lái)償還的，各個(gè)時(shí)期的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，以德國(guó)伍伯塔爾(Wuppertal)流域的供水水庫(kù)為例，該水庫(kù)是靠銀行貸款興建的，共計(jì)花費(fèi)5.0億德國(guó)馬克(相當(dāng)于25億人民幣)，水庫(kù)貸款償還期限是30年。在還貸期間，他們的供水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是以5億德國(guó)馬克在30年內(nèi)的分?jǐn)傊导鱼y行利息加運(yùn)行維護(hù)費(fèi)和水費(fèi)計(jì)算的，還貸期滿后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則純?yōu)檫\(yùn)行費(fèi)和水費(fèi)了，也就是說(shuō)他們的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)投資期來(lái)定的。
這樣的多元化投資和回收體制，減輕了政府的壓力，保障了項(xiàng)目的各項(xiàng)費(fèi)用，體現(xiàn)了“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則。也正是由于多元化的投資體制涉及到各個(gè)單位及千家萬(wàn)戶的利益，因此人們愛護(hù)工程，及時(shí)維修工程，使工程時(shí)刻處于良好狀態(tài)。然而我們?cè)谕顿Y體制上和西方國(guó)家有著很大差距。比如黃河上的所有工程無(wú)論涉及哪方利益，都是國(guó)家投資興建，建成后的運(yùn)行費(fèi)還是依靠國(guó)家，國(guó)家有困難撥不下款，就帶病運(yùn)行，直至報(bào)廢或千瘡百孔。多年來(lái)一直想通過(guò)征收“堤防維護(hù)管理費(fèi)”、“河道防洪基金”、“水資源費(fèi)”來(lái)維持正常的工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)，但均因種種原因未能付諸實(shí)施。
(三)公民自覺樹立起的防洪意識(shí)保障了防洪工作的順利開展
在西歐幾國(guó)的考察中，沒(méi)有聽到哪個(gè)單位介紹每年汛前要召開什么會(huì)議和宣傳鼓動(dòng)工作，都是平時(shí)通過(guò)發(fā)放宣傳小冊(cè)子、設(shè)立公眾咨詢電話來(lái)做工作的。這并不是不重視防洪，而是公眾自覺樹立起了防洪意識(shí)，用不著政府再動(dòng)員宣傳了。在德國(guó)科隆我們?cè)鴧⒂^了一家酒館，酒館里面的柱子上標(biāo)注著設(shè)防水位以及1993、1995兩年德國(guó)大洪水的水位?？坡∈蟹篮槲瘑T會(huì)告訴我們：因?yàn)檫@兩年的洪水尤其是1995年的洪水進(jìn)入了他們的酒館和家，使他們蒙受了很大的損失，所以他們就用標(biāo)記來(lái)做記號(hào)，一是作為災(zāi)難的記錄，二是用來(lái)宣傳教育酒店職工及用餐人員。在科隆，大堤的防洪標(biāo)準(zhǔn)是公諸于眾的，公眾能從防洪委員會(huì)的咨詢電話中了解到洪水信息，從而采取防御措施，他們各家備著擋水板，根據(jù)水位高低來(lái)決定加高或者降低擋水板，這些工作根本不用政府動(dòng)員。英國(guó)對(duì)公眾的宣傳教育形式就是把洪水風(fēng)險(xiǎn)圖給大家，讓公眾了解自己處在什么位置，多大量級(jí)的洪水將影響到家庭財(cái)產(chǎn)的安全，除此之外，他們還設(shè)置了一個(gè)24小時(shí)的電話，專門回答公眾的問(wèn)詢。當(dāng)本地區(qū)有降雨時(shí)，公眾都是自覺撥打電話了解汛情發(fā)展，采取相應(yīng)措施自救。
(四)優(yōu)良的工程質(zhì)量為工程管理創(chuàng)造了良好的氛圍
在修建水利工程時(shí)，由于實(shí)行嚴(yán)格的“業(yè)主”和“監(jiān)理”制，使得施工工序嚴(yán)謹(jǐn)，工程質(zhì)量高。我們?cè)诘聡?guó)曾參觀了位于杜塞爾多夫附近的伍伯塔爾流域的一個(gè)水庫(kù)，該水庫(kù)已建成了幾十年了，到目前為止并未出現(xiàn)工程老化現(xiàn)象，尤其是我們進(jìn)入心墻下面的帷幕灌漿廊道，看見觀測(cè)管道整齊排放，廊道內(nèi)清爽干燥，沒(méi)有滲水、滴水現(xiàn)象，給人看上去象是剛建成不久的工程，省去了不必要的加固處理開支。英國(guó)泰晤土河水閘，不僅工程質(zhì)量好，而且閘身設(shè)計(jì)也非常獨(dú)特新穎，周圍還建立了游客中心、商店、咖啡館和一個(gè)適于4～12歲兒童游玩的游樂(lè)場(chǎng)。這種優(yōu)美的環(huán)境和良好的管理設(shè)施，成為人們旅游渡假的最佳場(chǎng)所，用英國(guó)人的話講，從舒適的咖啡館中觀看水閘或在河邊的堤上野餐或是在游客中心通過(guò)電視、工作模型體驗(yàn)這座獨(dú)特建筑的建造、閘門關(guān)閉的情景，都是一種值得記憶的體驗(yàn)。所有這些也為工程管理創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。
(五)講究實(shí)際，減少了不必要的浪費(fèi)
在考察中我們發(fā)現(xiàn)，盡管西歐幾國(guó)都是發(fā)達(dá)國(guó)家，但他們并不奢侈浪費(fèi)。就拿一件很小的事情來(lái)說(shuō)，在德國(guó)有位專家告訴我們，德國(guó)人不喜歡用數(shù)學(xué)模型來(lái)搞調(diào)度，認(rèn)為那些模型是機(jī)械和不可靠的，沒(méi)有自己的經(jīng)驗(yàn)正確。有些人開發(fā)模型僅為推廣而推廣，就失去了意義。因此，他們不在這個(gè)方面花費(fèi)過(guò)多的錢來(lái)搞它。還如，德國(guó)人不主張每年加高大堤，因?yàn)樗麄冇X得，洪水每年就那么幾天，年年為了那幾天就耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力不值得，所以他們采取了用擋水板的形式。擋水板的一次性造價(jià)雖高，但可以連續(xù)、反復(fù)使用，而修堤或用麻袋做子堰一時(shí)看上去造價(jià)低，但要年年做或年年補(bǔ)充，這樣算起來(lái)，前者就顯得實(shí)際一些。當(dāng)然，中國(guó)的河流有它的實(shí)際情況。
(六)強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)保障了人們生產(chǎn)、生活的正常需求
西歐非常重視生態(tài)平衡。每修建一處水利工程首先要考慮的是環(huán)境問(wèn)題，必須做出工程影響報(bào)告。假如新工程對(duì)環(huán)境沒(méi)有影響，則全民通過(guò)；有影響，則要拿出改善的辦法才予通過(guò)。如我們?cè)谟?guó)參觀了一個(gè)蓄水工程，該工程開挖后破壞了原有的生態(tài)環(huán)境，為了保持生態(tài)環(huán)境平衡，英國(guó)環(huán)保局專門修建了一個(gè)土庫(kù)，用來(lái)存放修工程挖出的物料，進(jìn)行處理、綠化。廢物處理工程之大，不亞于修建的蓄水工程。再以德國(guó)伍伯塔爾流域的一個(gè)供水庫(kù)為例，為了防止庫(kù)水位下降造成生態(tài)環(huán)境破壞，就在水庫(kù)的各小支叉末端建立了小壩，這種小壩建了11個(gè)，有效地解決了因水位下降而帶來(lái)的生態(tài)平衡問(wèn)題。又如荷蘭整治萊茵河三角洲的過(guò)程中，為了研究所建建筑物對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，政府不惜動(dòng)用直升飛機(jī)對(duì)海水和各地區(qū)的水質(zhì)、水溫及含沙量進(jìn)行采樣，通過(guò)各類分析，弄清緣由，并采取了相應(yīng)的對(duì)策。
(七)管理水平的現(xiàn)代化減少了人浮于事現(xiàn)象
西歐幾國(guó)管理技術(shù)先進(jìn)，自動(dòng)化程度高?？坡∈蟹篮槲瘑T會(huì)平時(shí)只有5個(gè)人，負(fù)責(zé)科隆市管轄的一段萊茵河的防洪，該委員會(huì)下面有25個(gè)水位站，每小時(shí)觀測(cè)1次的數(shù)據(jù)在3小時(shí)后傳到防洪委員會(huì)的中央控制室，平時(shí)只有一人負(fù)責(zé)接收，他們?cè)诹髁俊⑺?、降雨量的傳輸上全部?shí)現(xiàn)了電腦控制。在防洪委員會(huì)辦公室的墻壁上，我們還可以直接讀到科隆市萊茵河的即時(shí)水位。此外，我們參觀的擋潮閘、滾水壩及泵站也都是電腦控制、圖象顯示，自動(dòng)化程度非常高，這樣所要求的管理人員素質(zhì)也就非常高。所到之處，根本看不到閑散多余人員。
(八)嚴(yán)格的法律體系保證了各項(xiàng)工作的正常開展
西歐各國(guó)法律體系比較完善，并且解釋權(quán)和執(zhí)法權(quán)都在法律部門，確保了執(zhí)法當(dāng)中的準(zhǔn)確性。法律健全，執(zhí)法嚴(yán)格完全杜絕了水利工程被破壞、河道被亂占、亂挖和設(shè)障的現(xiàn)象，從而使水利工程的管理、防洪調(diào)度能夠正常自如地進(jìn)行。也正是由于法律的約束，很多事情可以通過(guò)協(xié)議方式來(lái)付諸實(shí)施。在德國(guó)奧芬堡(Offenburg)附近，我們參觀了一座位于德法邊界的防洪工程，該工程有6孔閘門，德國(guó)、法國(guó)各3孔，中間部分為滾水壩，閘門自動(dòng)控制裝置在德國(guó)這邊，象這類工程涉及兩國(guó)利益交由一方操作，在中國(guó)是很難行得通的(最起碼是不信任)，然而在那個(gè)地方卻執(zhí)行得很好，我們?cè)鴨?wèn)德國(guó)方面：“你們操作閘門設(shè)備，法國(guó)人信得過(guò)嗎?”答曰：“信得過(guò)，因?yàn)槲覀儍蓢?guó)之間有一個(gè)協(xié)議，洪水到哪一級(jí)，該啟動(dòng)哪個(gè)閘門都是有規(guī)定的?！眳f(xié)議的約束和雙方的互相信賴減少了很多的麻煩，避免了許多水事糾紛。
縱觀這次出國(guó)考察，我們體會(huì)很深，與西歐國(guó)家相比，我們目前水利管理體系中存在的投資渠道單一、投資回收無(wú)保證、機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫、人浮于事、環(huán)保意識(shí)差、法制不健全、管理自動(dòng)化程度低等問(wèn)題，需要認(rèn)真改進(jìn)。通過(guò)這次考察，我們覺得，我們更應(yīng)該立足自我，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，兼收并蓄，不斷提高我國(guó)水利工程管理水平和防洪調(diào)度水平。
【 團(tuán) 名 】：赴歐洲防洪調(diào)度考察團(tuán)
【報(bào) 告 名】：英國(guó)、德國(guó)、荷蘭三國(guó)防洪情況
【 類 型 】：水資源開發(fā)管理與能力建設(shè)
【出 訪 地】：英國(guó)、德國(guó)、荷蘭
【出訪時(shí)間】：1997-04-17
【結(jié)束時(shí)間】：1997-05-18
【組團(tuán)單位】：黃河水利委員會(huì)
