地干部，且相當(dāng)比例是半脫產(chǎn)干部。因此，基層政權(quán)機構(gòu)具有較強的回應(yīng)能力。
并且，我國是一個“趕超型”國家，國家治理具有相當(dāng)強的動員性，基層治理的主要工作恰恰是組織、動員群眾參加國家建設(shè)。在這個過程中，基層機構(gòu)面向人民群眾，是與生俱來的特征。
進(jìn)入21世紀(jì)，國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生了變化，基層政權(quán)機構(gòu)可以說越來越“懸浮”于基層社會之上。具體說來，基層治理的內(nèi)容，逐漸從稅費征收、計劃生育等與群眾利益密切相關(guān)的事務(wù)中“解脫”出來，轉(zhuǎn)而投入到招商引資、項目實施等工作之中；基層干部的工作也逐漸從“外務(wù)”（做群眾工作）為主，轉(zhuǎn)向“內(nèi)務(wù)”（文書工作）為主。
筆者曾經(jīng)對中部某鎮(zhèn)的所有80后青年干部作了深入訪談。訪談發(fā)現(xiàn)，沒有一位青年干部是本地人，對當(dāng)?shù)厣鐣W(wǎng)絡(luò)、風(fēng)土民情甚是陌生，幾乎無法做群眾工作。久而久之，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就形成了“內(nèi)外有別”的“自然分工”——中老年干部從事“外務(wù)”工作，年輕干部從事“內(nèi)務(wù)”工作。如此，基層政權(quán)機構(gòu)難以在日常工作中回應(yīng)群眾的動力和能力都大大下降。
基層事務(wù)的重要特征，是臨時性、季節(jié)性、細(xì)小瑣碎等，這導(dǎo)致基層事務(wù)的處置強調(diào)即時性、實質(zhì)性，對基層干部一線處置的經(jīng)驗要求甚高。某種程度上，基層事務(wù)的處置要求與群眾路線的工作方法是相一致的。在基層政權(quán)機構(gòu)較好地嵌入于基層社會之中的情況下，基層事務(wù)的處置也就可以得到即時回應(yīng)，基層干部的一線處置能力也會比較高。
事實上，長期以來，“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”，是基層事務(wù)處置的根本原則。其中的關(guān)鍵，就是發(fā)揮基層政權(quán)網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢?；鶎诱?quán)是一個有機體系，包括黨委、政府、“七站八所”（注：縣、市、區(qū)及上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)）及群眾性自治組織和其它社會組織。當(dāng)前，人們普遍忽視“七站八所”及群眾性組織的功能地位，導(dǎo)致這些組織有異化趨勢。
比如，七站八所隨意撤銷，村級組織行政化問題越來越嚴(yán)重，基層政權(quán)聯(lián)系群眾的天然紐帶被切斷。一些純農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，也仿照發(fā)達(dá)地區(qū)在村委會建立行政服務(wù)大廳，推行村干部坐班制，表面上是提高村干部待遇，方便群眾辦事，實質(zhì)上卻是人為地將村干部脫離于群眾，將村干部塑造成一個獨立的利益群體，強化了群眾性自治組織的官僚化程度，勞民傷財，效果極差。一些地區(qū)甚至為了形式上完成所謂的“正規(guī)化”建設(shè)，枉顧農(nóng)村實情和群眾需要，強行合村并組。這都與基層事務(wù)特點背道而馳。
如何準(zhǔn)確定位基層政權(quán)機構(gòu)改革？
簡言之，基層政權(quán)機構(gòu)是國家與群眾關(guān)系的連接紐帶，過去是、現(xiàn)在是、將來也是?；鶎诱?quán)機構(gòu)改革必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點，歸根到底是要強化其紐帶作用。從當(dāng)前來說，基層機構(gòu)改革，應(yīng)強化其地方社會的“嵌入性”，適當(dāng)從當(dāng)?shù)卮髮W(xué)生、村干部中招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的形式考核，強化駐村干部制度等措施。
同時，應(yīng)該堅決防止基層工作形式主義、文牘主義傾向。這一方面需要合理設(shè)計基層政權(quán)機構(gòu)的職能，讓其工作重心轉(zhuǎn)移到與群眾密切相關(guān)的生產(chǎn)生活事務(wù)上來，而不是關(guān)心一個個“項目”；二是改變基于文本的考核體系，基層干部的工作地點不應(yīng)在辦公室，而是在群眾家里、田間地頭、工地上。
原則
適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，基層政權(quán)機構(gòu)改革的重要原則是優(yōu)化、協(xié)同、高效?；鶎诱?quán)是國家權(quán)力的末梢，除了常規(guī)性的、程式化的工作外，更多的是要承擔(dān)群眾工作?；蛘哒f，哪怕是那些專業(yè)性極強的行政工作，前提也在于扎實的群眾工作。群眾工作做好了，基層行政工作自然就有效率。
因此，基層工作本質(zhì)上是任務(wù)導(dǎo)向型的，基層機構(gòu)改革不應(yīng)簡單照搬上級機關(guān)設(shè)置模式。中央顯然也看到了這種情況，因此三中全會的改革《決定》中才會明確指出，“一些領(lǐng)域中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；基層機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進(jìn)一步提高”。
過去，基層干部常說：“上面千條線、下面一根針”，又說“下去先分工，上來一籠統(tǒng)”。意思是說，在承接工作任務(wù)上，無論上面有多少“條線”，基層政權(quán)都應(yīng)統(tǒng)籌考慮；基層干部具有全能型特征，因地制宜接受分配任務(wù)。這個道理，在當(dāng)前基層機構(gòu)改革中，仍具有相當(dāng)啟發(fā)性。
相當(dāng)一段時期，基層機構(gòu)改革片面強調(diào)科層制原則，片面理解職責(zé)固定化、人員專職化、辦事程式化，與基層社會嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致一些基層事務(wù)無人承擔(dān)、不敢承擔(dān)；非要承擔(dān)時，也是應(yīng)付了事。長期以來，一些地方的基層機構(gòu)改革也片面強調(diào)機構(gòu)精簡，反而導(dǎo)致“精簡—膨脹”的循環(huán)怪圈。
因此，當(dāng)前基層機構(gòu)改革的核心，仍然是建立靈活且富有彈性的基層行政體系。這需要在兩個層次加以改革。
一是在基層政權(quán)機構(gòu)設(shè)置上，著力于“再造政府”。我國基層社會正處于千年未有之大變局中，發(fā)展、改革、穩(wěn)定的任務(wù)都比較重。因此，基層政權(quán)機構(gòu)的職能也是多層次、多方面的。為適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會，基層政權(quán)機構(gòu)設(shè)置，既不能簡單按照“現(xiàn)代化”標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，乃至于出現(xiàn)與上級機構(gòu)保持“職責(zé)同構(gòu)”；又不能枉顧優(yōu)化、協(xié)同、高效等基本要求，過于隨意，乃至于出現(xiàn)長官意志。
比較理想的是，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐拿袂?、工作任?wù)及人員特征，對基層政權(quán)機構(gòu)進(jìn)行分類設(shè)置。比如，東部一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，通過行政服務(wù)中心、條線部門及管理處的設(shè)置，分別承擔(dān)行政服務(wù)職能、項目實施及村莊治理工作，并配置合適的干部。而多數(shù)純農(nóng)業(yè)型的地區(qū)，則不宜設(shè)置復(fù)雜的機構(gòu)體系，按照簡約高效的原則，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機構(gòu)，實行扁平化管理，反而是較為合適的。
二是在基層政權(quán)機構(gòu)運作機制上，著力于創(chuàng)新工作機制。因應(yīng)基層事務(wù)臨時性、季節(jié)性等特征，一些行之有效的基層工作方法，如中心工作機制，應(yīng)該大力倡導(dǎo)。毛澤東同志說，“在任何一個地區(qū)內(nèi)，不能同時有許多中心工作，在一定時間內(nèi)只能有一個中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作。”
由于基層機構(gòu)設(shè)置是相對穩(wěn)定的，行政資源也是相對有限的，但行政事務(wù)的質(zhì)和量卻并非均衡分布的，這種領(lǐng)導(dǎo)人員依照每一具體地區(qū)的歷史條件和環(huán)境條件，統(tǒng)籌全局，正確地決定每一時期的工作重心和工作秩序的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，至今仍然實用。上升到當(dāng)前基層機構(gòu)改革的原則上，即是推動治理重心下移，使基層有人有權(quán)有物；要賦予基層足夠的自由裁量權(quán)，讓其因地制宜、自主決定一段時間內(nèi)的工作重心和工作秩序。
從全國范圍看，我國基層機構(gòu)改革的根本原則是因地制宜，切忌一刀切，也切忌不顧實際情況而片面追求“先進(jìn)”經(jīng)驗。簡單說來，東西部地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，人民群眾的訴求也不一樣，基層政權(quán)的定位也有差異，其機構(gòu)設(shè)置及運作方式就會有一定差異。
比如，珠三角地區(qū)很多地方的基層治理，充分引入網(wǎng)格化、市長熱線等現(xiàn)代技術(shù)，輔以行政服務(wù)中心建設(shè)及村干部職業(yè)化等措施，使得其基層政府機構(gòu)設(shè)置及運作機制都高度標(biāo)準(zhǔn)化、程序化。這種改革，在一定程度上回應(yīng)了當(dāng)?shù)爻鞘谢捷^高，群眾訴求及基層事務(wù)都趨向于條理化的現(xiàn)實。
但是，“先進(jìn)”的未必是合適的。一些中西部農(nóng)村地區(qū)也以此為模板，引入代價高昂的基層治理技術(shù)，卻容易出現(xiàn)削足適履的效果。
方向
基層政權(quán)何去何從？回答了這一問題，才可明確基層政權(quán)機構(gòu)的改革方向。
從歷史經(jīng)驗看，基層政權(quán)的出路無非是三個：強化、弱化、撤銷。
所謂強化，就是加強一級政權(quán)組織建設(shè)，賦予其人、財、物等權(quán)能，讓其獨立運轉(zhuǎn)；所謂弱化，就是保留其機構(gòu)設(shè)置，但弱化其在人、財、物等方面的支配權(quán)，使之變成為一個縣一級政府的派出機構(gòu)；所謂撤銷，就是在某些地區(qū)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。
在實踐中，三種方向都有經(jīng)驗可循。
近些年來，以上海為代表的大城市正在逐漸強化街道一級的權(quán)能，將城市管理的諸多職權(quán)下放街道，街道在諸多城市管理職能上權(quán)限增加。珠三角的一些農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍保留了較強的一級政權(quán)的特征，因招商引資等經(jīng)濟(jì)職能，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍普遍擁有財政權(quán)。
但與此同時，廣大中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，自農(nóng)村稅費改革及免除農(nóng)業(yè)稅以來，即喪失了一級財政的權(quán)能；由此引起了一系列連鎖反應(yīng)，其承辦各項事務(wù)的能力也大大降低。根據(jù)我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入21世紀(jì)以來，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎都呈弱化趨勢。在為數(shù)不少的地區(qū)，地方政府為減少財政負(fù)擔(dān)，甚至采取了激進(jìn)的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組等政策，很多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被撤銷了。
理論上看，如因地制宜，充分考慮歷史和現(xiàn)實依據(jù)，這三種做法都無可厚非。但從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的總目標(biāo)看，基層治理能力的弱化乃至于撤銷，不應(yīng)是基層政權(quán)建設(shè)方向。無論是從回應(yīng)群眾訴求的角度，還是考慮到基層事務(wù)的特點，都應(yīng)完善基層政權(quán)機構(gòu)，強化基層治理能力，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層。
基層機構(gòu)改革的目標(biāo)職能是加強基層治理能力。那么，如何提高這種治理能力？
一是迫切需要解決基層行政中的形式主義。如上所述，由于過去幾十年各級機構(gòu)改革的邏輯基本上都遵循專業(yè)化、程序化等原則，導(dǎo)致基層行政越來越有科層制的弊病，弱化了基層治理能力。
例如，很多地方已經(jīng)要求村干部坐班，在村一級設(shè)立服務(wù)中心，表面上似乎是方便了群眾，但實際上是弱化了基層治理能力。這是因為，村莊事務(wù)并非常規(guī)、也沒有足夠的量，科層制設(shè)置是沒有任何效率的；并且，村干部本來就應(yīng)該是群眾中的一份子，讓其坐班，恰恰制造了他們與群眾之間的“距離”。以前群眾找村干部辦事，到其家里去，到任何地方去，可以任何時間去，這種隨意性反而是接觸群眾的最好的途徑。
二是亟需增強基層機構(gòu)的靈活性和適應(yīng)性。基層的很多事務(wù)是不斷產(chǎn)生的，嚴(yán)格規(guī)定特定機構(gòu)的職能設(shè)置并依此行政，其實是不現(xiàn)實的，也是不負(fù)責(zé)任的。當(dāng)前基層治理中嚴(yán)重問題很多都是新出現(xiàn)的，根本就沒有對應(yīng)的機構(gòu)負(fù)責(zé)。所以，機構(gòu)設(shè)置要賦予地方政府靈活性，有治理需求，可以迅速組建相關(guān)部門、配置相應(yīng)力量，給予回應(yīng)。
三是加強機構(gòu)協(xié)調(diào)。基層治理事務(wù)基本上都是綜合性的問題，同一個問題往往涉及多個部門。現(xiàn)實情況是，審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)分屬多個部門，主體責(zé)任單位和實際負(fù)責(zé)單位相分離等現(xiàn)象很多，人為制造源頭管理與末端管理之間的矛盾。
例如，城管部門管理事項極多，但絕大多數(shù)事項的審批權(quán)不在城管部門；關(guān)鍵是，城管部門作為執(zhí)法部門，其執(zhí)法權(quán)威得公安部門來保證，但公安部門又不愿意介入城管執(zhí)法過程。這樣一來，各個城市的城管部門，其實就變成了是“兜底部門”，干了不少臟活累活，卻仍無法得到有效的行政資源支持，也就難怪這些年城市治理中的沖突大多發(fā)生在這一部門。
而在筆者所在的武漢等城市，已將城管、工商等行政執(zhí)法隊伍下沉街道。對于強化基層治理能力、解決機構(gòu)協(xié)調(diào)問題說，這種做法其實大有益處。
總之，基層治理其實有自身邏輯，機構(gòu)改革的核心目標(biāo)，只能是加強治理能力，而非弱化。因此，基層機構(gòu)改革需處理的核心問題，其實就是如何在機構(gòu)的穩(wěn)定性和靈活性、專業(yè)化與適應(yīng)性之間取得平衡。
這其實是需要具體分析的，因為每一個層級的機構(gòu)，其實對機構(gòu)的要求是不一樣的。一般而言，越是高層的機構(gòu)，對其穩(wěn)定性、專業(yè)化的要求越高；但越是基層的機構(gòu)，靈活性和適應(yīng)性可能更為重要。故而，應(yīng)該分類看待機構(gòu)改革。
基層穩(wěn)，則國家穩(wěn)；基層活，則社會活。此次黨和國家機構(gòu)改革的精神，強調(diào)地方機構(gòu)設(shè)置有一定的自主性和彈性，是非常切合實際的，也是此次基層機構(gòu)改革應(yīng)充分重視的。各地改革和設(shè)置的科學(xué)程度，最終也還是要靠實踐、靠群眾去檢驗的。
“貴州改革”微信內(nèi)容2018年第083期（總第463期）
