四、重大投資項(xiàng)目審計情況
按照中央關(guān)于加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作的總體部署，審計署加大了對政府投資項(xiàng)目的審計力度，并重點(diǎn)組織對京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程西段、金沙江向家壩水電站和1981個擴(kuò)內(nèi)需投資項(xiàng)目等進(jìn)行了跟蹤審計和審計調(diào)查。結(jié)果表明，相關(guān)部門和地方積極安排擴(kuò)內(nèi)需投資，不斷強(qiáng)化對投資項(xiàng)目的組織和管理，督促建設(shè)單位嚴(yán)格資金管理，確保工程質(zhì)量，較好地完成了建設(shè)任務(wù)，也為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)較快發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但在建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)、投資管理、執(zhí)行土地和環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策等方面仍存在一些較為突出的問題：
一是招投標(biāo)管理不嚴(yán)格、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問題比較普遍。目前，建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)由各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，獨(dú)立性和權(quán)威性相對較弱，加之尚未建立起各部門互通互聯(lián)的工程建設(shè)信息系統(tǒng)，對招投標(biāo)違規(guī)問題的處理處罰力度偏輕，審計抽查的投資項(xiàng)目中均不同程度地存在未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定的問題。有的建設(shè)單位為獲得價差收入，還將部分分項(xiàng)工程層層轉(zhuǎn)分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的單位，影響到工程質(zhì)量。如西氣東輸二線工程西段截至2009年5月，已簽訂的36億多元施工合同中，有近80%未按規(guī)定招標(biāo)，其中1.01億元被違規(guī)直接發(fā)包，27億多元合同的招標(biāo)中存在人為拆分標(biāo)段、違規(guī)確定中標(biāo)人等問題。
二是部分項(xiàng)目投資管理不夠規(guī)范。有的前期準(zhǔn)備不足，初步設(shè)計批復(fù)和執(zhí)行概算編制滯后，投資控制目標(biāo)不明確，如金沙江向家壩水電站工程2008年底已完成投資96.36億元，但至審計時尚未編制完成項(xiàng)目執(zhí)行概算。一些工程建設(shè)和監(jiān)理單位對施工單位上報的驗(yàn)工計價審核把關(guān)不嚴(yán)，財務(wù)核算也不夠規(guī)范，在對京滬高速鐵路和西氣東輸二線工程西段等項(xiàng)目的審計中，共發(fā)現(xiàn)超進(jìn)度計價和多計工程款8.15億元，建設(shè)成本中列支其他費(fèi)用和用虛假發(fā)票報賬等問題17.94億元。
三是土地和環(huán)境保護(hù)等政策措施未完全落實(shí)到位。抽查17個省區(qū)市的1981個擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，有140個項(xiàng)目占用或征收土地審批手續(xù)不完備，占抽查項(xiàng)目總數(shù)的7%；有53個項(xiàng)目不完全符合環(huán)保要求，占抽查項(xiàng)目總數(shù)的2.68%。有的工程建設(shè)對生態(tài)環(huán)境造成了一定影響，如西氣東輸二線工程西段在穿越甘肅、新疆等地的3個自然保護(hù)區(qū)時，施工單位違規(guī)采用機(jī)械開挖，擅自增加施工作業(yè)寬度，導(dǎo)致植被損毀面積增加110多萬平方米。
目前，相關(guān)部門和單位已糾正驗(yàn)工計價中存在的問題7.25億元，166個項(xiàng)目通過補(bǔ)辦征地用地或環(huán)評手續(xù)、進(jìn)行耕地復(fù)墾等方式進(jìn)行了整改，并清理了違規(guī)分包的施工隊伍。各地還出臺了18項(xiàng)貫徹落實(shí)中央擴(kuò)內(nèi)需政策、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的制度措施。
五、重點(diǎn)民生資金和民生工程審計情況
(一)對城市最低生活保障資金、政府投資保障性住房資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和農(nóng)村飲用水安全工程資金等民生資金的審計情況。2009年，在受國際金融危機(jī)影響財政收入增幅減緩的情況下，各級財政仍大幅度增加民生投入，著力提高社會保障能力和生產(chǎn)生活水平，相關(guān)地區(qū)收到中央財政安排的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金比上年增長21.02%，各級財政籌集的城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金分別比上年增長25.58%和61.50%，對擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。從審計情況看，上述政策執(zhí)行和資金管理中存在以下值得關(guān)注的問題：
一是部分政策在執(zhí)行中存在偏差，影響相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。按規(guī)定，中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的80%以上應(yīng)集中用于農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，但2007年至2009年，中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金分配至全國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的比例分別為69.98%、76.97%和78.72%，其中分配至13個糧食主產(chǎn)省區(qū)的比例分別僅為61.84%、65.19%和69.12%。在城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金的分配中，由于對保障對象的審核和監(jiān)管機(jī)制不夠健全，人口變動、收入財產(chǎn)等信息尚未實(shí)現(xiàn)共享，有194個區(qū)縣向不符合條件的6.29萬戶家庭發(fā)放城市最低生活保障補(bǔ)助3.3億元，其中向1.19萬戶登記擁有個人企業(yè)、車輛或2套以上住房的家庭發(fā)放7376.65萬元；9個城市向705戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼86.89萬元、分配廉租住房74套。 二是部分項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，有的未能達(dá)到預(yù)期效果。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些地方簡單按人口數(shù)量或行政區(qū)域平均分配資金，有的地方性工作計劃與中央下達(dá)的年度計劃未能有效銜接，加之普遍存在的地方配套資金不到位問題，影響到一些項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。抽查19個省市的448個新建廉租住房和10個棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，截至2009年底，分別僅完成計劃投資額的41%和42%，其中225個項(xiàng)目的地方配套資金落實(shí)率平均為44%；抽查19個省區(qū)的103個縣，2006年至2008年計劃內(nèi)還有123.3萬人的飲水不安全問題未解決，占計劃的15.79%；抽查18個省區(qū)的156個農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目，有60個未能發(fā)揮預(yù)期效益，占38%。
三是部分項(xiàng)目管護(hù)措施落實(shí)不到位，后續(xù)管理尚需加強(qiáng)。隨著廉租住房大批建成并逐步投入使用，一些地區(qū)出現(xiàn)了租金收取難、日常管理維護(hù)難和不符合保障條件的住戶退出難等現(xiàn)象，不利于形成廉租住房入住和退出的良性循環(huán)機(jī)制。抽查的1181處農(nóng)村飲用水安全工程均未落實(shí)所有權(quán)，工程運(yùn)營和后續(xù)維護(hù)前景堪憂，有的已建成工程存在供水水質(zhì)合格率偏低、運(yùn)營成本偏高、管理維護(hù)不到位和工程利用率不高等問題。
審計還發(fā)現(xiàn)套取、滯留、轉(zhuǎn)移挪用或擠占財政資金等問題7.14億元，其中：涉及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金3.57億元、農(nóng)村飲用水安全工程項(xiàng)目資金3.06億元、城市最低生活保障資金0.51億元。
針對農(nóng)村飲用水安全工程資金審計反映的問題，水利部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水資源保護(hù)工作的通知》(辦資源函〔2009〕289號)等文件，并派出督導(dǎo)組前往19個省區(qū)市督促整改；針對城市最低生活保障資金審計發(fā)現(xiàn)的問題，有關(guān)地方進(jìn)行了集中清理和核實(shí)，已歸還被擠占資金824.98萬元。
(二)汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計情況。按照國務(wù)院批準(zhǔn)下發(fā)的《關(guān)于汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建審計工作安排意見》，審計署先后組織8000余名審計人員對1.3萬個重建項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤審計，審計覆蓋面分別占中央和地方投資額的60%和80%，并從審計署選派33名干部到重災(zāi)地區(qū)掛職。從審計情況看，有關(guān)部門和地方積極調(diào)配資源，注重加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保證了重建資金的安全完整和建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。但災(zāi)后重建中也存在一些問題：
一是中央重建基金結(jié)存于多個部門和單位，部分資金使用不夠規(guī)范。重建項(xiàng)目多、資金來源廣，由于缺乏統(tǒng)籌管理，資金撥付進(jìn)度與重建進(jìn)展銜接不夠，一些項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度較慢，造成部分資金結(jié)存。截至2009年底，8家中央單位結(jié)存中央重建基金51.79億元，災(zāi)區(qū)各級財政部門和使用單位結(jié)存298.63億元。此外，還有58.19億元重建資金被違規(guī)用于規(guī)劃外項(xiàng)目、日常經(jīng)費(fèi)支出和歸還欠款等；一些地方通過重復(fù)申報、重復(fù)統(tǒng)計人數(shù)等方式多申領(lǐng)重建資金2.41億元，部分已用于項(xiàng)目建設(shè)或發(fā)放給個人。
二是部分項(xiàng)目的規(guī)劃內(nèi)容與實(shí)際情況不盡相符，有的規(guī)劃要求未完全落實(shí)。3個受災(zāi)省2009年下半年對重建規(guī)劃進(jìn)行中期調(diào)整后，仍有274個項(xiàng)目的規(guī)劃內(nèi)容與實(shí)際情況不符，占抽查數(shù)的24%。在規(guī)劃落實(shí)方面，有82所學(xué)校的3967畝新增建設(shè)用地未辦理審批手續(xù)；有28個項(xiàng)目超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)22.51萬平方米，平均超出37.8%；有138個項(xiàng)目存在731項(xiàng)工程管理缺陷，158個項(xiàng)目的監(jiān)理和施工技術(shù)管理人員未按合同要求到位。
在跟蹤審計中，審計機(jī)關(guān)與各地各部門緊密配合，堅持邊審計、邊督促整改、邊促進(jìn)規(guī)范提高，推動改進(jìn)了2649個項(xiàng)目的質(zhì)量管理，加快了1692個項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，節(jié)約重建資金和挽回?fù)p失14.71億元，建立健全規(guī)章制度974項(xiàng)。審計機(jī)關(guān)還向社會發(fā)布了48期災(zāi)后恢復(fù)重建階段性審計結(jié)果公告。
(三)玉樹地震抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計情況。青海玉樹地震發(fā)生后，審計署緊急部署救災(zāi)資金物資跟蹤審計工作。對18個中央部門單位、31個省區(qū)市及的審計情況表明，各地各部門按照黨中央、國務(wù)院的部署，及時啟動災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，積極籌集調(diào)撥救災(zāi)款物，并對接受救災(zāi)捐贈的單位、捐贈資金的統(tǒng)計、匯繳和使用提出了明確要求，保證了抗震救災(zāi)各項(xiàng)工作的迅速和有效推進(jìn)。
總的看，救災(zāi)資金的撥付、使用和物資發(fā)放情況較好，審計尚未發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違規(guī)問題。目前，審計署已制定玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計方案，將救災(zāi)資金物資審計與災(zāi)后恢復(fù)重建審計結(jié)合起來，實(shí)行全過程跟蹤，并適時向社會公告審計情況。
