《湖北省農(nóng)村公路條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）由湖北省十屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議于2007年3月29日通過(guò)，并于2007年6月1日起施行。這是湖北公路發(fā)展史上具有里程碑意義的一件大事，對(duì)新時(shí)期農(nóng)村公路發(fā)展產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。
一、《條例》關(guān)鍵字
關(guān)鍵字一："首"。該條例是全國(guó)首部省人大出臺(tái)的農(nóng)村公路地方性法規(guī)，并且首次將"村道"列入公路法規(guī)的調(diào)整范圍。
關(guān)鍵字二："高"。該條例在法律效力層次上，僅次于全國(guó)人大制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，在湖北省所有的農(nóng)村公路管理專(zhuān)門(mén)規(guī)范性文件中，法律效力層次最高，地方政府的法規(guī)、規(guī)章及部門(mén)規(guī)范性文件中與之相沖突的規(guī)定一律無(wú)效。就全國(guó)而言，該《條例》是第一部由省級(jí)人大出臺(tái)的地方性法規(guī)，在整個(gè)農(nóng)村公路管理法規(guī)體系中，也是效力較高的一部法規(guī)。
關(guān)鍵字三："全"。該《條例》內(nèi)容全面，涉及農(nóng)村公路的方方面面。從橫向上看，不僅規(guī)定了農(nóng)村公路的規(guī)劃、建設(shè)，也規(guī)定了農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)、管理以及資金的籌集；從縱向看，不僅對(duì)縣道、鄉(xiāng)道作了比《公路法》操作性更強(qiáng)的規(guī)定，還對(duì)村道作了明確細(xì)致的規(guī)定，彌補(bǔ)了《公路法》只有國(guó)道、省道、縣道和鄉(xiāng)道規(guī)定而沒(méi)有村道規(guī)定的空白。在我國(guó)現(xiàn)有的涉及農(nóng)村公路的規(guī)范性文件中，該《條例》可以說(shuō)是最為全面的一部。
關(guān)鍵字四："明"。農(nóng)村公路管理過(guò)程中的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題均可在《條例》中找到明確答案?！稐l例》明確規(guī)定了農(nóng)村公路的責(zé)任主體、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)護(hù)模式、資金籌集渠道和管理措施手段，可操作性強(qiáng)，對(duì)于農(nóng)村公路工作具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。
二、《條例》出臺(tái)背景
黨和政府高度重視農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的地位和作用。2005年，中共中央總書(shū)記胡錦濤同志親臨湖北視察交通，對(duì)包括農(nóng)村公路在內(nèi)的全省公路建設(shè)提出了殷切希望。省委省政府十分重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定了《湖北省"十一五"社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃實(shí)施綱要》，明確提出全省實(shí)現(xiàn)村村通公路的目標(biāo)，要求全省建立農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。
全省農(nóng)村公路建設(shè)取得了顯著成績(jī)，截至2006年底止，全省公路總里程達(dá)19萬(wàn)公里，其中農(nóng)村公路（包括縣道、鄉(xiāng)道和村道）里程為17萬(wàn)公里，占公路總里程的90%以上，農(nóng)民群眾"行路難"問(wèn)題得到了很大緩解。
農(nóng)村公路在快速發(fā)展的同時(shí)，還存在一些必須解決的問(wèn)題：
一是農(nóng)村公路建養(yǎng)管的責(zé)任主體不明確。在農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理上，有的以縣（市）政府為主，有的以縣級(jí)交通主管部門(mén)為主，有的以縣級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)為主。由于農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體的多重性和不明晰，導(dǎo)致通村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理責(zé)任主體的錯(cuò)位和缺位，嚴(yán)重影響了農(nóng)村公路建設(shè)的加快發(fā)展和養(yǎng)護(hù)管理的正常開(kāi)展，特別是非列養(yǎng)的農(nóng)村公路，主要包括部分鄉(xiāng)道和全部村道，由于未明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)為責(zé)任主體，加上資金缺乏，使非列養(yǎng)公路大部分處于失養(yǎng)、失管狀態(tài)，影響了農(nóng)村公路的正常使用和效益的發(fā)揮。
二是農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源。近年來(lái)，國(guó)家和省加大了農(nóng)村公路建設(shè)的投入力度，例如國(guó)家下達(dá)了國(guó)債資金、扶貧資金以及省定額補(bǔ)助資金，但這些資金都是引導(dǎo)性和補(bǔ)助性質(zhì)的，農(nóng)村公路建設(shè)資金主要依靠地方自籌。由于地方財(cái)政沒(méi)有固定的資金投入，有的甚至沒(méi)有資金投入，其自籌資金基本上是通過(guò)農(nóng)民投工、投勞、企業(yè)或個(gè)人捐款等方式籌集。實(shí)施農(nóng)村費(fèi)稅改革后，農(nóng)民的投工投勞必須按"一事一議"方式進(jìn)行，加之非列養(yǎng)的農(nóng)村公路沒(méi)有相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)管理資金來(lái)源。因此，農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理缺乏穩(wěn)定的資金保障。
三是農(nóng)村公路管理法律法規(guī)體系不健全。雖然我國(guó)公路建設(shè)管理有《公路法》為依據(jù)，但《公路法》對(duì)農(nóng)村公路中的鄉(xiāng)道只作出了原則性規(guī)定，具體化和操作性不夠，而對(duì)村道由誰(shuí)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理并沒(méi)有明確規(guī)定。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)這一戰(zhàn)略任務(wù)的實(shí)施，農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理缺乏具有法律效力的統(tǒng)一規(guī)范等問(wèn)題日益突出。
三、《條例》主要內(nèi)容
（一）明確了農(nóng)村公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理責(zé)任主體。
為了保證農(nóng)村公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理責(zé)任的落實(shí)，《條例》規(guī)定，縣級(jí)人民政府是農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的責(zé)任主體，其交通主管部門(mén)具體負(fù)責(zé)農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府在縣級(jí)人民政府確定的職責(zé)范圍內(nèi)，并在交通主管部門(mén)的組織指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作;村民委員會(huì)在縣級(jí)人民政府及交通主管部門(mén)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府指導(dǎo)幫助下，做好本村村道建設(shè)和日常養(yǎng)護(hù)的組織實(shí)施工作?！稐l例》作出這樣的規(guī)定，不僅符合國(guó)務(wù)院辦公廳《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》關(guān)于"縣級(jí)人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體"的精神以及農(nóng)村公路管理的實(shí)際，而且也符合《公路法》第八條關(guān)于"縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作"和"鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作" 的規(guī)定，還符合《村民委員會(huì)組織法》第五條關(guān)于"村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)"的規(guī)定。
（二）明確了農(nóng)村公路規(guī)劃的程序及內(nèi)容。
《條例》要求農(nóng)村公路規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及人民群眾生產(chǎn)生活、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的實(shí)際編制，與國(guó)道、省道發(fā)展規(guī)劃和其他方式的交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合?！稐l例》規(guī)定，縣道規(guī)劃由縣級(jí)人民政府交通主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)編制，經(jīng)同級(jí)人民政府審定后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)省人民政府交通主管部門(mén)備案；鄉(xiāng)道、村道規(guī)劃由縣級(jí)人民政府交通主管部門(mén)協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府編制，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上一級(jí)人民政府交通主管部門(mén)備案。還特別規(guī)定"農(nóng)村公路渡口及農(nóng)村客運(yùn)站場(chǎng)設(shè)施應(yīng)當(dāng)與農(nóng)村公路統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、同步建設(shè)"。這些規(guī)定符合交通部關(guān)于農(nóng)村公路建設(shè)的原則要求，有利于避免農(nóng)村公路的無(wú)序發(fā)展和重復(fù)建設(shè),有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家提出的社會(huì)主義新農(nóng)村公路建設(shè)"路、運(yùn)、站一體化"的目標(biāo)。
（三）明確了農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
針對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，《條例》結(jié)合實(shí)際作出了原則規(guī)定。既考慮了農(nóng)村公路建設(shè)的特殊性，規(guī)定農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有道路進(jìn)行改建和擴(kuò)建。同時(shí)，又兼顧農(nóng)村公路發(fā)展的可行性，規(guī)定縣道按照不低于三級(jí)公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，鄉(xiāng)道按照不低于四級(jí)公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。村道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需要和經(jīng)濟(jì)條件確定，一般不低于四級(jí)公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
（四）確立了安全質(zhì)量管理制度。
農(nóng)村公路建設(shè)安全質(zhì)量是人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路健康發(fā)展的重要保障?！稐l例》針對(duì)我省農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量控制不嚴(yán)、監(jiān)管不力、質(zhì)量保證制度不夠完善、工程驗(yàn)收不夠落實(shí)等問(wèn)題，明確了農(nóng)村公路建設(shè)招標(biāo)的原則、范圍及組織形式，確定了農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位選擇的條件和范圍，建立了農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目交工、竣工驗(yàn)收制度?！稐l例》還特別規(guī)定了質(zhì)量保證金制度，規(guī)定鋪筑瀝青（水泥混凝土）路面的農(nóng)村公路及中型以上橋梁、隧道建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)設(shè)定質(zhì)量缺陷責(zé)任期和質(zhì)量保證金。質(zhì)量缺陷責(zé)任期為驗(yàn)收合格后1年，建設(shè)單位預(yù)留施工合同工程款總額的百分之五作為質(zhì)量保證金。質(zhì)量缺陷責(zé)任期滿(mǎn)、無(wú)質(zhì)量缺陷或者質(zhì)量缺陷得到有效處置后，質(zhì)量保證金應(yīng)當(dāng)返還施工單位。
（五）明確了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的組織形式。
長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)缺乏有組織的管理，處于自發(fā)的、低水平的狀態(tài)。近年來(lái)，我省不少地方在養(yǎng)護(hù)的組織形式上，進(jìn)行了成功的探索，有的鄉(xiāng)、村采取委托管養(yǎng)或建立管養(yǎng)協(xié)會(huì)等群眾性自治組織等形式，有效解決了鄉(xiāng)道和村道的日常養(yǎng)護(hù)問(wèn)題。為把這種做法作為一種制度固定下來(lái),形成長(zhǎng)效養(yǎng)護(hù)機(jī)制，《條例》規(guī)定鄉(xiāng)道、村道的日常養(yǎng)護(hù)由沿線鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村民委員會(huì)采取群眾性養(yǎng)護(hù)組織或者其他養(yǎng)護(hù)組織形式進(jìn)行，也可以采取個(gè)人（農(nóng)戶(hù)）分段承包等方式進(jìn)行。
（六）改變了村道路政管理無(wú)法可依的局面。
由于農(nóng)村公路中，村道數(shù)量多、無(wú)法可依、管理空白，加之干線公路管理規(guī)范，超限車(chē)輛行駛農(nóng)村公路、破壞、挖掘、占用農(nóng)村公路和附屬設(shè)施的行為時(shí)常發(fā)生，農(nóng)村公路建設(shè)成果面臨侵蝕。這就需要通過(guò)立法，強(qiáng)化管理手段，鞏固公路建設(shè)成果，保護(hù)農(nóng)村公路的路產(chǎn)路權(quán)，最大程度上發(fā)揮農(nóng)村公路的使用效率。為此，《條例》規(guī)定村道兩側(cè)邊緣起向外延伸不少于1米的范圍為公路用地;村道兩側(cè)邊緣起向外延伸不少于3米的范圍為建筑控制區(qū)。村道公路用地和建筑控制區(qū)由縣級(jí)人民政府劃定并向社會(huì)公告。任何單位和個(gè)人不得在公路上及公路用地范圍內(nèi)非法挖砂、采石、取土、堆放物品、設(shè)置障礙、挖溝引水或者從事種植農(nóng)作物、打場(chǎng)曬糧、傾倒垃圾、排放污物等損壞、污染公路以及影響公路安全暢通的行為，不得損毀、擅自移動(dòng)、涂改公路標(biāo)志或者擅自設(shè)置其他標(biāo)志。除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要外，禁止在村道建筑控制區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建建筑物和地面構(gòu)筑物。超過(guò)農(nóng)村公路限定荷載標(biāo)準(zhǔn)的車(chē)輛不得擅自在農(nóng)村公路上行駛。確需行駛的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府交通主管部門(mén)批準(zhǔn)，并按照要求采取有效的防護(hù)措施；運(yùn)載不可解體的超限物品的，應(yīng)當(dāng)按照指定的時(shí)間、路線、時(shí)速行駛，并懸掛明顯標(biāo)志。這些規(guī)定，相對(duì)于《公路法》，保護(hù)更全面，措施更具體。
（七）明確了農(nóng)村公路的資金籌集渠道，建立了資金監(jiān)管及結(jié)轉(zhuǎn)使用制度。
基于農(nóng)村公路具有顯著的社會(huì)公益屬性和公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，確立穩(wěn)定的農(nóng)村公路資金來(lái)源，開(kāi)辟固定的資金籌集渠道十分必要。為此，《條例》規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立政府投資為主、農(nóng)村村組為輔、鼓勵(lì)社會(huì)各界共同參與的農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理資金籌集機(jī)制。
為了做到有路必養(yǎng)，國(guó)務(wù)院辦公廳《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》明確要求"地方人民政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需要，統(tǒng)籌本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排必要的財(cái)政資金，保證農(nóng)村公路基本養(yǎng)護(hù)"。"隨著農(nóng)村公路里程的增加和地方財(cái)力的增長(zhǎng)，用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的財(cái)政資金要逐步增加"。通過(guò)對(duì)"十五"期全省各地縣級(jí)人民政府財(cái)政收入情況和實(shí)際投入農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金情況進(jìn)行分析測(cè)算，在充分調(diào)研論證和取得相關(guān)部門(mén)共識(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際需要和可能，《條例》規(guī)定省人民政府交通主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定并結(jié)合縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，統(tǒng)籌安排農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程管理資金?？h級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)省人民政府的規(guī)定，按照每年每公里一定數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)，安排鄉(xiāng)道、村道的日常養(yǎng)護(hù)管理資金，并列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。這為建立農(nóng)村公路養(yǎng)管長(zhǎng)效機(jī)制提供了重要的基礎(chǔ)和支撐保障。
農(nóng)村公路資金本就有限，但違規(guī)使用資金現(xiàn)金時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了公路進(jìn)程和質(zhì)量。為此，《條例》規(guī)定，農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理資金應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理、專(zhuān)款專(zhuān)用，實(shí)行年度審計(jì)制度，任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用和截留。未完工項(xiàng)目的建設(shè)資金以及當(dāng)年節(jié)余的養(yǎng)護(hù)和管理資金，可以結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用。
(湖北省公路局法規(guī)處 姚勝利)
