以土地使用權(quán)及土地出讓收益（收入）作為貸款抵押和補(bǔ)充第二還款來(lái)源的情況較為普遍，約占到融資平臺(tái)貸款金額的七成以上。由于沒(méi)有實(shí)施細(xì)則，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在辦理土地出讓收益抵、質(zhì)押手續(xù)時(shí)，操作方式五花八門(mén)，造成保全措施落實(shí)不到位，存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患。
一 、以土地出讓收益提供抵、質(zhì)押的四種形式
（一）以土地使用權(quán)提供抵押。抵押人以土地使用權(quán)為貸款提供抵押擔(dān)保，當(dāng)借款人不能按期還本付息時(shí)，銀行有權(quán)通過(guò)拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓該項(xiàng)土地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)主債權(quán)。使用該方式提供抵押，抵押人具有合法有效的土地使用權(quán)證，土地一般為劃撥用地，抵押土地上往往存在房屋等地上附著物，銀行已取得土地他項(xiàng)權(quán)利證書(shū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，以該方式提供抵押的金額約占土地出讓收益抵質(zhì)押總額的10%左右。
（二）以土地抵押預(yù)告登記函形式提供抵押。地方政府土地主管部門(mén)出具土地抵押預(yù)告登記函為貸款提供抵押擔(dān)保，當(dāng)具備條件時(shí)，銀行有權(quán)要求抵押人補(bǔ)辦相應(yīng)的土地抵押登記手續(xù)。以種方式提供抵押，出具登記函的部門(mén)為地方政府的土地主管部門(mén)，如土地儲(chǔ)備中心或國(guó)土資源廳（局），預(yù)抵押土地已納入當(dāng)?shù)赝恋厥諆?chǔ)計(jì)劃并完成初步平整，未經(jīng)銀行同意，預(yù)抵押土地的轉(zhuǎn)讓、出讓等處分行為不發(fā)生物權(quán)效力。以該方式提供抵押的金額約占土地出讓收益抵質(zhì)押總額的40%左右。
?。ㄈ┮猿鼍叱兄Z函形式提供還款保證。土地儲(chǔ)備中心出具以土地出讓收入優(yōu)先償還銀行貸款的函為貸款提供還款保證。在該方式下，貸款項(xiàng)目屬公益或準(zhǔn)公益項(xiàng)目，第一還款來(lái)源主要來(lái)自財(cái)政收入，標(biāo)的土地已納入土地收儲(chǔ)計(jì)劃但還尚未開(kāi)展或未完成土地平整。使用該方式提供抵押的金額約占土地出讓收益抵質(zhì)押總額的30%左右。
?。ㄋ模┮詤f(xié)議形式提供還款保證。由銀行、借款人、地方政府有關(guān)部門(mén)簽訂四方或五方協(xié)議，承諾對(duì)土地拍賣(mài)收入進(jìn)行封閉管理，專(zhuān)項(xiàng)用于償還銀行貸款。使用該方式的協(xié)議部門(mén)主要是地方政府、財(cái)政等部門(mén)，土地主管部門(mén)未參與協(xié)議，不能提供標(biāo)的土地納入土地收儲(chǔ)計(jì)劃的證明。此種方式提供抵押的金額約占土地出讓收益抵質(zhì)押總額的20%左右。
二、存在風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題
?。ㄒ唬┎糠值盅何镒儸F(xiàn)困難，第二還款來(lái)源難以實(shí)現(xiàn)。如某發(fā)展投資集團(tuán)有限公司（平臺(tái)公司）利用公司名下評(píng)估價(jià)值約9.24億元的國(guó)有劃撥土地使用權(quán)，為另外3家平臺(tái)公司的3.65億元貸款提供抵押擔(dān)保，并辦理土地他項(xiàng)權(quán)利證書(shū)。從表面看，該筆貸款抵押率僅為39.50%，且抵押擔(dān)保手續(xù)合法有效，第二還款來(lái)源能夠完全覆蓋貸款本息。但進(jìn)一步檢查發(fā)現(xiàn)，抵押土地設(shè)定的用途為水庫(kù)水面，承擔(dān)了該市主城區(qū)的供水、灌溉任務(wù)，抵押權(quán)根本無(wú)法變現(xiàn)。
?。ǘ┩恋爻鲎屖找娴?、質(zhì)押行為與現(xiàn)行法律法規(guī)存在沖突。以土地出讓收益提供貸款抵押和第二還款來(lái)源保證時(shí)，由于作為抵（質(zhì)）押標(biāo)的的土地尚未進(jìn)入“招、拍、掛”程序，抵押權(quán)人往往不具有合法有效的土地使用權(quán)證，不能辦理土地他項(xiàng)權(quán)力證書(shū)，不具備《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》效力，也不符合《關(guān)于土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問(wèn)題的通知》([1997]國(guó)土[籍]字第2號(hào)) 第一條第三款“土地使用權(quán)抵押權(quán)的合法憑證是《土地他項(xiàng)權(quán)利證明書(shū)》”的規(guī)定，抵押的合法性未能得到保證。
（三）土地出讓收益存在重復(fù)抵押可能。由于各地在辦理土地出讓收益抵押手續(xù)時(shí)，并未對(duì)土地抵押情況進(jìn)行登記，當(dāng)?shù)赝恋刂鞴懿块T(mén)也不對(duì)外公布土地抵押信息。而銀行信息來(lái)源渠道有限，無(wú)法得到標(biāo)的土地是否已設(shè)置其他的抵押權(quán)利，極易造成土地重復(fù)抵押，最終造成信貸風(fēng)險(xiǎn)。
?。ㄋ模┩恋爻鲎屖找婢哂休^大不確定性。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在計(jì)算土地出讓收益時(shí)，往往憑借地方政府提供的土地拍賣(mài)基準(zhǔn)價(jià)格計(jì)算土地拍賣(mài)收入，并直接以此收入直接計(jì)算抵押金額和抵押率。但土地在收儲(chǔ)和拍賣(mài)過(guò)程中，拆遷補(bǔ)償支出、土地平整支出及土地拍賣(mài)價(jià)格等都很難預(yù)計(jì)，土地出讓收益是否能覆蓋貸款本息具有較大不確定性。
三、政策建議
?。ㄒ唬┘訌?qiáng)對(duì)土地使用權(quán)作為貸款抵押的管理。一是不得接受公益性質(zhì)的土地，如公用道路用地、水庫(kù)用地、醫(yī)院用地等土地作為貸款抵押；二是對(duì)于抵押人擁有土地使用權(quán)證的土地，應(yīng)嚴(yán)格辦理土地抵押登記手續(xù)，禁止以土地使用權(quán)證、土地抵押證書(shū)等代替土地他項(xiàng)權(quán)利證書(shū)辦理土地抵押手續(xù)；三是進(jìn)一步加強(qiáng)押品管理。
?。ǘ徤鹘邮芤酝恋爻鲎屖找嫣峁┑牡仲|(zhì)押擔(dān)保。一是辦理抵質(zhì)押擔(dān)保手續(xù)須經(jīng)當(dāng)?shù)赝恋刂鞴懿块T(mén)，即國(guó)土資源局（廳）認(rèn)可，不得接受僅由當(dāng)?shù)卣柏?cái)政部門(mén)提供的抵質(zhì)押擔(dān)保；二是被抵押的土地須列入當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備計(jì)劃，并明確貸款具體對(duì)應(yīng)的地塊信息，不得與其他銀行機(jī)構(gòu)共同接受同一地塊作為貸款抵押；三是應(yīng)要求借款人提供土地出讓收益評(píng)估報(bào)告，確實(shí)不能提供的，土地出讓收入只能以相同區(qū)位土地拍賣(mài)底價(jià)計(jì)算土地出讓收入，且抵押率不得超過(guò)50%。
?。ㄈ┑胤秸畱?yīng)規(guī)范土地出讓收益抵質(zhì)押行為。一是明確國(guó)土資源部門(mén)是提供土地出讓收益抵質(zhì)押的唯一合法部門(mén)，避免其他地方政府部門(mén)違規(guī)出具以土地出讓收入作為還款來(lái)源保證的承諾函；二是對(duì)土地出讓收益抵質(zhì)押實(shí)行登記制度并對(duì)外公布，確實(shí)防止土地重復(fù)抵押。
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