財政部統(tǒng)計顯示，今年上半年專項債券發(fā)行總額為3673億元。按照1.35萬億元的計劃規(guī)模，將有近1萬億元的專項債須在今年年底前發(fā)行。根據(jù)財政部最新提出的“9月底累計完成新增專項債券發(fā)行比例原則上不得低于80%，剩余的發(fā)行額度應(yīng)當(dāng)主要放在10月份發(fā)行”要求，未來一個半月，專項債發(fā)行規(guī)模將超過8000億元。
接受中國證券報記者采訪的業(yè)內(nèi)人士表示，加快發(fā)行的地方政府專項債主要用于交通、電信、教育、衛(wèi)生醫(yī)療等民生領(lǐng)域，目的在于穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板。預(yù)計地方專項債的加快發(fā)行對保障在建項目效果下半年會顯現(xiàn)。需要強調(diào)的是，在推進專項債券發(fā)行中，應(yīng)著力加強風(fēng)險管理，避免新增隱性債務(wù)出現(xiàn)。
發(fā)行進度需加快
從財政部數(shù)據(jù)看，上半年地方政府專項債發(fā)行較為緩慢。今年國務(wù)院安排地方政府專項債券額度1.35萬億元，上半年地方政府專項債券只發(fā)行了3673億元。
“上半年專項債發(fā)行緩慢受多重因素影響。”新時代證券首席經(jīng)濟學(xué)家潘向東在接受中國證券報記者采訪時表示，一是受我國債券發(fā)行體制約束。目前地方政府專項債發(fā)行缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，沒有形成有效監(jiān)督和發(fā)展合力，對專項債發(fā)行影響較大。二是受地方政府去杠桿約束。我國局部地區(qū)地方政府杠桿水平偏高，在社融增速下滑背景下，地方政府觀望狀態(tài)明顯。三是專項債一級市場向二級市場傳導(dǎo)機制不暢，影響了發(fā)行效率。四是今年專項債額度下發(fā)時間晚。3月財政預(yù)算才披露2018年專項債發(fā)行額度，之后專項債正式發(fā)行，這意味著發(fā)行壓力集中于下半年。
為加快專項債發(fā)行進度，財政部14日發(fā)布的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出，省級財政部門應(yīng)當(dāng)合理把握專項債券發(fā)行節(jié)奏，科學(xué)安排今年后幾個月特別是8月、9月發(fā)行計劃，加快發(fā)行進度。國家發(fā)改委秘書長、新聞發(fā)言人叢亮15日在國新辦吹風(fēng)會上表示，下半年要加快今年地方政府專項債券的發(fā)行和使用進度。
在潘向東看來，加快專項債發(fā)行，除因上半年發(fā)行緩慢外，還有兩方面原因：“一是當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力加大，專項債作為積極財政政策一項工具，是當(dāng)前穩(wěn)增長、補民生短板的重要抓手；另一方面，地方政府專項債具有獨立核算、專款專用等特征，其投向能夠得到控制，加快其發(fā)行可以引導(dǎo)更多資金投向民生領(lǐng)域，防止'大水漫灌’。”
中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚在接受中國證券報記者采訪時稱，加快發(fā)行專項債是針對今年以來的經(jīng)濟發(fā)展形勢以及推動落實“積極財政政策要更加積極”部署的一項重要舉措。上半年基建投資回落，加快專項債券發(fā)行進度可為加速基建投資創(chuàng)造條件。
發(fā)力穩(wěn)投資補短板
談及地方專項債投向，潘向東表示，專項債是地方政府為某項具體工程融資而發(fā)行的債券，其具體投向?qū)⒆駨恼邔?dǎo)向。從投資項目看，專項債將更多投向交通、電信、能源、教育、衛(wèi)生醫(yī)療等民生領(lǐng)域，在穩(wěn)定基建投資的同時彌補相應(yīng)短板；從投資區(qū)域看，專項債將偏向農(nóng)村和中西部地區(qū)。
我國農(nóng)村和中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施仍很落后，需要補短板，這也是貫徹經(jīng)濟平衡發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要。另外，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)等是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略，專項債也將向這些地區(qū)傾斜。
財政部副部長劉偉日前明確，今年新增地方政府專項債券比2017年增加5500億元，主要支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等重大戰(zhàn)略以及精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)環(huán)保、棚戶區(qū)改造等重點領(lǐng)域，優(yōu)先用于在建項目平穩(wěn)建設(shè)。
“預(yù)計地方專項債的加快發(fā)行對于保障在建項目效果短期內(nèi)會顯現(xiàn)?！惫獯笞C券資管首席經(jīng)濟學(xué)家徐高在接受中國證券報記者采訪時表示，在建項目的平穩(wěn)建設(shè)，能夠使基建投資下滑態(tài)勢得到一定遏制，但難以改變基建投資整體偏弱格局。
在建項目平穩(wěn)建設(shè)需要資金支持?！皞l(fā)行為的是充分發(fā)揮融資效用，資金越早到位，建設(shè)項目就能夠及時得到資金支持?！壁w全厚表示，此次財政部發(fā)布的《意見》不僅強調(diào)了加快債券資金的撥付使用，也事實上授權(quán)地方政府可以對預(yù)算已安排的債券資金項目通過調(diào)度庫款周轉(zhuǎn)，待債券發(fā)行融資到位后及時回補庫款，體現(xiàn)了財政更加積極的姿態(tài)。
著力加強風(fēng)險防控
面對即將集中發(fā)行的近萬億元專項債，如何防范風(fēng)險？潘向東認為，專項債發(fā)行前，要嚴格審查地方政府發(fā)行風(fēng)險，限制存量債務(wù)比較高、財政收入比較低的地區(qū)發(fā)行專項債。地方政府發(fā)行專項債要對所投項目嚴格篩選，包括項目是否符合中央政府政策導(dǎo)向、潛在收益率等財務(wù)信息，以及市場接受程度等。此外，專項債發(fā)行要按市場化方式推動。地方政府對專項債投向的具體項目信息要披露完善，評級機構(gòu)要盡職盡責(zé)做好調(diào)查，給予合理評級；發(fā)行利率等要市場化，能夠體現(xiàn)項目收益、風(fēng)險特征；發(fā)行規(guī)模、期限多元化，這樣可以避免將來集中還債，增加現(xiàn)金流負擔(dān)。同時，專項債發(fā)行后，要逐漸將債務(wù)風(fēng)險鎖定在所投項目上，避免政府擔(dān)保，建立市場化的違約償還機制。
趙全厚表示，在推進專項債券發(fā)行中，應(yīng)著力加強風(fēng)險管理。與一般債券不同，專項債更應(yīng)關(guān)注投資效率、風(fēng)險，完善信用評級、信息披露機制，提高各方市場風(fēng)險意識。在專項債品種設(shè)計方面，要加大吸引力，找切實可行的項目做，增強品種設(shè)計能力。對單一地方債發(fā)行額度不足問題，對同一品種、分期不同的債券，由于在市場交易一致，可建立“債券系”發(fā)行制度。
在部署今年地方政府債務(wù)管理工作時，財政部要求完善專項債券管理，在嚴格將專項債券發(fā)行與項目一一對應(yīng)的基礎(chǔ)上，加快實現(xiàn)債券資金使用與項目管理、償債責(zé)任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配。在信息披露方面，應(yīng)當(dāng)重點披露本地區(qū)及使用債券資金相關(guān)地區(qū)的政府性基金預(yù)算收入、專項債務(wù)風(fēng)險等財政經(jīng)濟信息，以及債券規(guī)模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息。
劉偉強調(diào)，要有效保障在建項目融資需求，但這些項目必須符合相關(guān)政策、納入相關(guān)計劃，是地方本來就應(yīng)該推進的項目，而不能是超越財力水平盲目鋪攤子，要避免新增隱性債務(wù)。
