鄭春榮
從歐洲難民危機(jī)迄今的演進(jìn)來看，德國總理默克爾無疑主導(dǎo)了歐盟的危機(jī)應(yīng)對(duì)政策。但是，也必須看到，由于默克爾不愿為難民設(shè)置接納上限、不贊同封鎖歐盟邊境，其在歐盟內(nèi)正變得日益孤立。如果默克爾仍然希望堅(jiān)守其理念，德國就必須拿出更大的領(lǐng)導(dǎo)力，這種領(lǐng)導(dǎo)力意味著德國表現(xiàn)出繼續(xù)承擔(dān)更多難民負(fù)擔(dān)的意愿，而不是一味謀求歐盟其他成員國與其公平地分擔(dān)負(fù)擔(dān)。
2015年9月，德國默克爾政府對(duì)尤其來自敘利亞的難民敞開懷抱，自此以后，難民蜂擁而至，歐洲難民危機(jī)由此爆發(fā)。截至2015年底，德國全年累計(jì)接納的難民數(shù)達(dá)到了近110萬。雖然目前隨著西巴爾干線的封鎖，進(jìn)入歐盟、包括德國的難民數(shù)顯著降低，但是，歐盟外部邊境的形勢并未得到徹底改觀，為此，日前，德國、法國、奧地利、比利時(shí)、丹麥和瑞典等6國已向歐盟委員會(huì)申請(qǐng)延長邊境檢查。對(duì)于各國引入邊境檢查可能帶來的后果，默克爾非常清楚：如果歐盟無法就共同的邊境控制找到解決方案，勢必會(huì)導(dǎo)致歐盟各國回歸本國的解決方案，重新引入邊境控制，由此一來，歐洲一體化的一大成就“申根區(qū)”就會(huì)面臨崩塌，并給歐盟帶來眾多進(jìn)一步的負(fù)面影響。
德國一度對(duì)難民持歡迎態(tài)度的原因
在有些歐盟成員國看來，歐洲難民危機(jī)完全是德國一手造成的，其后果也應(yīng)由德國自己承擔(dān)。例如匈牙利總理奧爾班就曾表示，難民危機(jī)是德國的問題，而非歐洲的問題。但是，德國對(duì)危機(jī)的認(rèn)知卻完全不同。在德國看來，恰恰是德國對(duì)難民的歡迎態(tài)度，使得歐盟這個(gè)價(jià)值共同體免于因拒絕難民而在國際社會(huì)喪失可信度。
德國之所以對(duì)敘利亞難民表現(xiàn)出與眾不同的開放性，這有著多方面的原因，其中最重要的還是歷史情結(jié)。德國人在歷史上有過多次逃亡與被驅(qū)逐的體驗(yàn)，這種歷史記憶使得他們對(duì)難民的經(jīng)歷感同身受，愿意伸出援助之手。在大量難民涌入德國后，德國民眾自發(fā)志愿救助難民，德國社會(huì)所表現(xiàn)出的這種“歡迎文化”甚至令德國人自己也感到驚喜。
德國接納難民的立場和德國總理默克爾的個(gè)人背景也有關(guān)系，她從小在東德長大，正如美國總統(tǒng)奧巴馬近日在訪問德國時(shí)所說，默克爾在難民問題上的“勇敢態(tài)度”也許是因?yàn)樗袞|德的生活經(jīng)歷。
另外，德國在移民招募和融入上的積極經(jīng)驗(yàn)也使得它在對(duì)待難民問題上更加坦然。例如，德國在戰(zhàn)后曾經(jīng)從越南、土耳其以及東歐、南歐招募了許多客籍勞工，他們?yōu)榈聡鴳?zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與振興做出了積極貢獻(xiàn)。而且，德國國內(nèi)的外國人中，土耳其人占了絕大多數(shù)，雖然穆斯林在德國的融入也時(shí)常成為社會(huì)討論的熱點(diǎn)之一，但是，外來移民在德國的融入情況總體好于其他國家如法國，在那里，二代青年移民的騷亂問題尤為突出。中東歐國家，尤其是維謝格拉德集團(tuán)四國（波蘭、捷克、匈牙利和斯洛伐克），由于缺乏接納移民的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)接納難民所表現(xiàn)出的拒絕態(tài)度非常明顯。
最后，德國的政治格局也有利于德國政府在難民危機(jī)中的作為，因?yàn)榈聡?dāng)時(shí)還不存在一個(gè)強(qiáng)大的右翼民粹政黨，所以德國政府在難民危機(jī)的應(yīng)對(duì)上少了一份顧忌，這和法國的情況完全不同，法國右翼民粹政黨國民陣線的強(qiáng)大勢力使得總統(tǒng)奧朗德不敢在接納難民問題上表現(xiàn)積極，以避免進(jìn)一步助推國民陣線的勢力。
德國之所以能夠接納那么多難民，還與德國國內(nèi)的諸多條件性因素有關(guān)。首先，德國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力使它能夠承受安置難民所造成的負(fù)擔(dān)。其次，德國的人口結(jié)構(gòu)老齡化嚴(yán)重，未來十幾年里，德國將面臨嚴(yán)重的勞動(dòng)力短缺問題，此次逃亡德國的敘利亞難民中絕大多數(shù)都是年輕人，其中不乏受過良好教育者，雖然為勞動(dòng)力市場補(bǔ)充生力軍并非德國政府接受難民到來的主因，但是，接納難民很可能會(huì)給勞動(dòng)力市場帶來積極的附帶效應(yīng)，至少德國經(jīng)濟(jì)界普遍抱有這樣的期待。
難民危機(jī)給德國帶來的影響
難民危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵促使默克爾政府不得不收緊避難政策。默克爾或許沒有預(yù)料到，她接納難民的姿態(tài)被理解為歡迎邀請(qǐng)，越來越多的難民涌向德國。隨著難民的蜂擁而入，德國的國內(nèi)民意也隨之發(fā)生了變化。
首先，難民的甄別、登記與安置成為一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且，許多難民事實(shí)上未經(jīng)登記就進(jìn)入了德國，成為德國社會(huì)的一個(gè)安全隱患。雖然德國存在有在各州之間分配難民的柯尼希施泰因方案，但是，巴伐利亞州、尤其是慕尼黑作為難民到達(dá)的首站，面臨的難民處置壓力特別巨大，一些地方上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是達(dá)到了接納的極限。真正導(dǎo)致德國國內(nèi)對(duì)于難民接納的民意出現(xiàn)徹底翻轉(zhuǎn)的是科隆等地在2016年跨年夜爆發(fā)的大規(guī)模性侵事件，這引發(fā)了德國民眾對(duì)難民會(huì)給德國國內(nèi)安全帶來威脅的擔(dān)憂。
其次，難民的融入將是一個(gè)耗時(shí)耗資源的漫長過程。雖然涌入德國的敘利亞難民中不乏受過高等教育者，但是還有很大一部分人沒有或只受過很少的教育。因此，為他們提供接受教育的機(jī)會(huì)是一個(gè)馬上要面對(duì)的問題，而德國各地各層級(jí)的師資力量都顯得無法應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)。而德語語言的學(xué)習(xí)是非常關(guān)鍵的一步。只有當(dāng)難民成功融入德國社會(huì)和勞動(dòng)力市場之后，他們才能發(fā)揮其積極效應(yīng)，但是這種效應(yīng)中短期內(nèi)是無法預(yù)期的。在難民的融入上還存在著這樣一個(gè)悖論，如果說這些難民只應(yīng)短期內(nèi)待在德國，在敘利亞國內(nèi)局勢緩和之后，應(yīng)回到母國，畢竟這些難民是敘利亞將來戰(zhàn)后重建最為需要的，那么，融入德國社會(huì)并不應(yīng)成為主要目的。換言之，融入德國社會(huì)越是成功，這些難民將來返回母國的可能性就越小。德國社會(huì)對(duì)這個(gè)問題并未進(jìn)行認(rèn)真思考，顯然，倘若難民能夠成功融入，那么德國方面肯定希望他們將來留在德國，緩解德國勞動(dòng)力短缺的問題；反之，那些無法或不愿融入的難民，德國方面會(huì)希望他們將來回到母國去。這或許是德國在難民融入問題上的“隱蔽”方案。
最后，難民的涌入及其帶來的問題改變了德國國內(nèi)的政治生態(tài)。德國國內(nèi)在難民問題上的民意變化，使得德國各黨就默克爾政府的難民政策產(chǎn)生了巨大的意見分歧。這種分歧不僅存在于執(zhí)政黨與反對(duì)黨之間，而是執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部也矛盾重重。尤其是基社盟對(duì)默克爾的難民政策公開叫板，其主席澤霍費(fèi)爾甚至揚(yáng)言要將默克爾的難民危機(jī)應(yīng)對(duì)政策訴諸聯(lián)邦憲法法院。
這種沖突之所以越演越烈，是因?yàn)楦髦髁髡h都感受到了來自右翼民粹政黨“德國選擇黨”的壓力。這個(gè)最初以反歐元為宗旨的新生政黨，渲染恐懼心理，利用德國民眾中日益滋生的反移民、反穆斯林的情緒，在民調(diào)中的得票率不斷飆升，侵蝕了主流政黨的選票。它在近兩年的各次州議會(huì)選舉中，均成功越過5%的門檻，進(jìn)入了州議會(huì)。在今年至今的三次州議會(huì)選舉中，德國選擇黨的得票率甚至越過了10%乃至20%，成為相應(yīng)州議會(huì)的第二大黨或第三大黨。而且，在目前聯(lián)邦層面的民調(diào)中，德國選擇黨的得票率也達(dá)到了15%，按照這一態(tài)勢，德國選擇黨在即將于2017年秋舉行的聯(lián)邦大選后順利挺進(jìn)聯(lián)邦議院將毫無懸念。
有鑒于此，各個(gè)主流政黨顯得不知所措，無論是想辦法排斥或孤立德國選擇黨，還是和德國選擇黨一樣提出拒絕接受難民的主張，都未能抑制住德國選擇黨的上升勢頭。德國選擇黨的走強(qiáng)帶來的問題是多方面的，除了前述造成主流政黨之間及其內(nèi)部的分裂，還使得德國未來政府的組閣形式變得更為復(fù)雜。更重要的是，德國政府鑒于右翼民粹勢力的增強(qiáng)，在難民問題上的行動(dòng)余地也勢必受到限制，哪怕是默克爾本人，雖然仍然堅(jiān)持不為難民設(shè)置接納的上限，事實(shí)上也不得不推動(dòng)國內(nèi)避難法的收緊，減少進(jìn)一步進(jìn)入德國的難民的數(shù)量。
德國在歐盟內(nèi)艱難推動(dòng)難民危機(jī)應(yīng)對(duì)方案
德國最初想要在歐盟內(nèi)推動(dòng)建立類似德國國內(nèi)的難民分配機(jī)制，這項(xiàng)動(dòng)議也得到了歐盟委員會(huì)的支持，但是迄今仍未取得實(shí)質(zhì)性成效。在其他國家、尤其是東歐國家看來，德國在危機(jī)中扮演了“救世主”的角色，并贏得了道義上的美譽(yù)，如今卻要?dú)W盟所有國家一起來承擔(dān)后果，因此，他們給予了難民攤派計(jì)劃以抵制立場。哪怕歐盟內(nèi)罕見地通過內(nèi)政部長理事會(huì)的特定多數(shù)票達(dá)成了12萬名難民的分配決議，但事實(shí)上這項(xiàng)決議基本未得到落實(shí)。對(duì)此，歐盟委員會(huì)甚至威脅要對(duì)那些拒絕接收約定的難民配額的國家采取罰款手段，但這也不足以撼動(dòng)抵制難民攤派國家
的強(qiáng)硬立場。究其原因在于，歐盟內(nèi)反對(duì)難民攤派的國家數(shù)量在增加，德國在這個(gè)問題上的盟友在減少，連最初最堅(jiān)定地站在德國立場一邊的奧地利，也改弦更張站到了德國的對(duì)立面。鑒于歐盟各國在難民攤派問題上的立場格局，德國和歐盟委員會(huì)想要推動(dòng)引入強(qiáng)制性的難民攤派機(jī)制在短期內(nèi)是不現(xiàn)實(shí)的。
有鑒于此，德國期待歐盟各國至少在加強(qiáng)歐盟共同的外部邊境問題上能取得進(jìn)展。雖然各國在這個(gè)問題上有著原則性共識(shí)，歐盟邊境管理局的資金和人員配備也得到了增強(qiáng)，但是，在賦予歐盟邊境管理局更多管轄權(quán)的問題上，各國又出現(xiàn)了意見分歧。按德國和歐盟委員會(huì)的設(shè)想，如果歐盟外部邊境國家無力有效控制本國邊境，歐盟層面應(yīng)可以直接干預(yù)，但是，這種方案會(huì)侵蝕這些成員國的國家主權(quán)，也正因此，遭到了歐盟外部邊境國家的反對(duì)。
正是在解決難民危機(jī)的其他路徑都未能奏效的背景下，默克爾把解決難民危機(jī)的大部分希望寄托在了土耳其身上。原本德國總理默克爾對(duì)于土耳其總統(tǒng)埃爾多安的國內(nèi)政策有著諸多不滿和批評(píng)，但是，為了緩和難民危機(jī)，默克爾不得不放下身段，與土耳其就在難民問題上的協(xié)作進(jìn)行談判。盡管土耳其的要價(jià)很高，包括總計(jì)60億歐元的援助、重啟入盟談判以及給土耳其公民免簽待遇等，但是，在默克爾的強(qiáng)力推動(dòng)下，歐土協(xié)議還是達(dá)成了。據(jù)此，土耳其承諾將收回所有非法入境歐盟的難民，但與此同時(shí)，歐盟要從土耳其換回最多7.2萬名合法難民。歐土協(xié)議在歐盟內(nèi)有許多反對(duì)的聲音，主要是認(rèn)為土耳其利用難民在“敲詐”以及歐盟由此被土耳其“綁架”。眼下，促成歐土協(xié)議達(dá)成的土耳其總理達(dá)武特奧盧在與總統(tǒng)埃爾多安產(chǎn)生意見分歧的背景下辭職了，令歐盟包括德國非常擔(dān)心歐土之間“金錢換難民”的交易還能否得到有效落實(shí)。但至少有一點(diǎn)是明確的，埃爾多安在對(duì)待歐盟的立場上會(huì)更為強(qiáng)硬，例如，對(duì)于歐盟提出土耳其必須修訂反恐法以換取免簽待遇的要求，埃爾多安給予了一口回絕?？梢韵胍?，歐盟與土耳其未來關(guān)系問題將變得更為棘手。
難民危機(jī)折射出的德國在歐盟內(nèi)的地位
從歐洲難民危機(jī)迄今的演進(jìn)來看，德國總理默克爾無疑主導(dǎo)了歐盟的危機(jī)應(yīng)對(duì)政策。但是，也必須看到，由于默克爾總理不愿為難民設(shè)置接納上限、不贊同封鎖歐盟邊境，其在歐盟內(nèi)正變得日益孤立。在以往，德國往往和法國一起攜手應(yīng)對(duì)危機(jī)，然而，在此次難民危機(jī)中，法國的角色幾乎完全缺失，如上所述，這和法國國內(nèi)右翼民粹勢力的超強(qiáng)有著緊密關(guān)系。法國的缺位使得德國的行動(dòng)猶如“單干”，這導(dǎo)致歐盟其他國家對(duì)默克爾的難民危機(jī)應(yīng)對(duì)政策的不滿更為嚴(yán)重。因此，德國在歐盟內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)力雖然強(qiáng)大，但同時(shí)又是相當(dāng)脆弱的，這隨著德國國內(nèi)右翼民粹勢力的崛起和走強(qiáng)，會(huì)越發(fā)明顯地顯現(xiàn)出來。
迄今為止，默克爾雖然一直堅(jiān)持表示“我們能夠做到”，但這給人更多的是一種政治言辭，隨著難民危機(jī)久拖不決，人們對(duì)這一言辭的可信度提出質(zhì)疑。而且，默克爾在德國國內(nèi)接受電視采訪時(shí)還表示，“我有一個(gè)解決危機(jī)的方案”，即使在危機(jī)加劇之后，仍表示，她未準(zhǔn)備一個(gè)B計(jì)劃。然而，后來的情況表明，她所指的方案就是與土耳其進(jìn)行交易。而事實(shí)表明，這個(gè)計(jì)劃并不牢固，存在著很大變數(shù)。更何況即使這個(gè)計(jì)劃能解決來自中東的難民，卻無法應(yīng)對(duì)來自非洲的難民潮。因此，默克爾迄今的危機(jī)應(yīng)對(duì)并未給人以她有成熟的宏大戰(zhàn)略的印象，相反，目前她所做的更多的是形勢所逼之下的無奈之舉。
考察默克爾總理迄今的危機(jī)應(yīng)對(duì)，人們其實(shí)不難發(fā)現(xiàn)，她已經(jīng)從理想模式回歸了現(xiàn)實(shí)政治，只是因?yàn)闅W盟其他國家的領(lǐng)導(dǎo)人在難民問題上更為徹底的回撤或收縮，才遮蓋了默克爾在難民政策上的變化。如果默克爾仍然希望堅(jiān)守不設(shè)難民接納上限、不封鎖邊境的理念，德國就必須拿出更大的領(lǐng)導(dǎo)力，這種領(lǐng)導(dǎo)力意味著德國表現(xiàn)出繼續(xù)承擔(dān)更多難民負(fù)擔(dān)的意愿，而不是一味謀求歐盟其他成員國與其公平地分擔(dān)負(fù)擔(dān)，畢竟如前所述，德國擁有相對(duì)于其他成員國更為有利的應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)所需的基礎(chǔ)條件。只有當(dāng)?shù)聡@示出自己的團(tuán)結(jié)和大度，歐盟其他成員國才會(huì)不至于組建“敵對(duì)聯(lián)盟”，默克爾才能打造她解決難民危機(jī)所需要的“意愿者聯(lián)盟”。
目前，歐洲難民危機(jī)稍有緩和，這部分地與歐土協(xié)議的實(shí)施有關(guān)，更多的可能是因?yàn)槲靼蜖柛裳鼐€國家關(guān)閉了邊境，由此，通過這條線路進(jìn)入歐盟、來到德國的難民數(shù)量大幅減少。難民數(shù)量的暫時(shí)減少給了默克爾總理喘息的機(jī)會(huì)，然而，難民危機(jī)隨時(shí)會(huì)有重新惡化的可能，而且，離英國6月23日脫歐公投的日子日益迫近，公投的結(jié)果對(duì)于默克爾的后續(xù)難民政策也會(huì)有重大影響：如果英國公民公投表決贊成英國留在歐盟，那么，默克爾現(xiàn)有難民應(yīng)對(duì)政策還可延續(xù)；若非如此，德國在歐盟內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任也會(huì)進(jìn)一步加大，與此同時(shí)，默克爾調(diào)整其難民應(yīng)對(duì)政策的壓力也會(huì)陡增。
（作者為同濟(jì)大學(xué)德國研究中心主任、教授）■
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