020以政府治理創(chuàng)新，打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢
作者：歐陽耀福（中國社會科學院經(jīng)濟研究所）
摘要：2019年，我國數(shù)字經(jīng)濟增加值規(guī)模達到35.8萬億元，占GDP比重超過三分之一，同比增長15.6個百分點。作為新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)，數(shù)字經(jīng)濟具有與傳統(tǒng)經(jīng)濟不一樣的新特征，對傳統(tǒng)政府治理方式提出了挑戰(zhàn)，形成了政府治理創(chuàng)新的客觀需求?？茖W把握數(shù)字經(jīng)濟的新特征，通過政府治理創(chuàng)新適應、保障和引導數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展，對“全面推進‘互聯(lián)網(wǎng)+’，打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢”至關重要。
2019年，我國數(shù)字經(jīng)濟增加值規(guī)模達到35.8萬億元，占GDP比重超過三分之一，同比增長15.6個百分點。作為新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)，數(shù)字經(jīng)濟具有與傳統(tǒng)經(jīng)濟不一樣的新特征，對傳統(tǒng)政府治理方式提出了挑戰(zhàn)，形成了政府治理創(chuàng)新的客觀需求?？茖W把握數(shù)字經(jīng)濟的新特征，通過政府治理創(chuàng)新適應、保障和引導數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展，對“全面推進‘互聯(lián)網(wǎng)+’，打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢”至關重要。
01
數(shù)字經(jīng)濟的新特征對傳統(tǒng)政府治理方式提出挑戰(zhàn)
數(shù)字經(jīng)濟是建立在新一代數(shù)字技術的基礎上發(fā)展起來的，隨之產(chǎn)生了新業(yè)態(tài)、新模式、新產(chǎn)業(yè)，具有與傳統(tǒng)經(jīng)濟完全不同的新特征，對我國傳統(tǒng)的政府治理方式提出了挑戰(zhàn)，形成了對政府治理創(chuàng)新的客觀需求。
第一，技術迭代快，方向不確定性高。
過去短短20年間，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術引領新一輪技術革命，顛覆性技術創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，迭代速度加快，計算機芯片的更新?lián)Q代就是例證。根據(jù)摩爾定律，計算機芯片的處理能力每18個月就可以翻一番，而價格卻減半。與此同時，技術突破的方向卻具有高度的不確定性，事前無法預知哪些技術可能成為主流，哪些技術可以實現(xiàn)商用。以人工智能技術的發(fā)展為例，2006年辛頓等人提出了深度信念網(wǎng)絡模型并獲得了圖靈獎，引發(fā)了新一代人工智能的復興。但時至今日，該模型并未成為深度學習的主流模型。這一特征對傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展思路提出了挑戰(zhàn)，因為產(chǎn)業(yè)政策一方面難以跟進技術迭代的速度，另一方面也無法準確識別出未來能夠應用的技術領域。
第二，組織模式平臺化，規(guī)模經(jīng)濟大。
數(shù)字經(jīng)濟主要采取平臺化的組織和運行模式，存在巨大的網(wǎng)絡外部性和規(guī)模經(jīng)濟效應。以電商平臺為例，平臺對消費者的價值隨平臺消費者數(shù)量增加而增加，即存在網(wǎng)絡外部性，而且還隨著平臺賣方數(shù)量增加而增加，即存在間接網(wǎng)絡外部性。這種平臺化的組織模式和規(guī)模經(jīng)濟效應一方面模糊了市場和企業(yè)之間的邊界，另一方面導致市場趨于集中化，引發(fā)“贏者通吃”的局面，進而帶來壟斷和創(chuàng)新停滯風險。這兩種效應對政府在經(jīng)濟活動的市場界定、權責分配、反壟斷等方面的監(jiān)管和規(guī)制提出了挑戰(zhàn)。
第三，數(shù)據(jù)成為關鍵生產(chǎn)要素。
新一代數(shù)字技術變革就是數(shù)據(jù)信息的創(chuàng)造、收集、處理和應用過程，而數(shù)字產(chǎn)業(yè)化就是數(shù)據(jù)價值變現(xiàn)過程。與此同時，數(shù)據(jù)要素在傳統(tǒng)行業(yè)中的投入和使用，驅動產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效率提升。數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展，已經(jīng)推動數(shù)據(jù)成為很多企業(yè)經(jīng)營活動不可或缺的關鍵生產(chǎn)要素。然而，當前政府數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)立法等重要制度框架仍缺位，嚴重滯后于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需求，造成高質量數(shù)據(jù)供給短缺。
02
政府治理創(chuàng)新的重點方向
順應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的新特征和需求，創(chuàng)新和變革政府治理和監(jiān)管方式，適應、保障和引導數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。具體而言，政府治理創(chuàng)新的重點發(fā)力方向包括：
一是充分發(fā)揮市場力量作用，推動產(chǎn)業(yè)政策向競爭政策轉型。
黨的十八屆三中全會提出“要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中重申這一原則有兩點重要原因。第一，數(shù)字經(jīng)濟的技術迭代快、方向不確定使得傳統(tǒng)選擇性產(chǎn)業(yè)政策難以為繼。第二，數(shù)字經(jīng)濟應用這一原則具有天然的優(yōu)勢。傳統(tǒng)經(jīng)濟要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策到競爭政策的變革可能存在路徑依賴、歷史包袱、政策慣性等不利因素，而數(shù)字經(jīng)濟作為一種全新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)具有天然的優(yōu)勢，競爭政策的監(jiān)管思路更不容易遇到阻力，更容易健全。因此，在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中，政府應當避免直接劃定和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，對企業(yè)進行財政和稅收補貼，應側重于提供更好的市場和制度環(huán)境，維護市場公平競爭。
二是圍繞反壟斷和競爭政策等，構建新型市場治理體制。
新業(yè)態(tài)、新組織模式和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來新問題，傳統(tǒng)的市場監(jiān)管體制無法適應發(fā)展需求。一方面，傳統(tǒng)的市場監(jiān)管落后于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，例如，基于市場集中度的反壟斷實踐可能損害數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，因為數(shù)字經(jīng)濟天然具有規(guī)模經(jīng)濟效應。再如，企業(yè)上市的資產(chǎn)、利潤、存續(xù)年限等硬性規(guī)定迫使很多數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新企業(yè)前往美國上市。另一方面，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展衍生出的新問題在傳統(tǒng)監(jiān)管體系中找不到對應的答案，如平臺權責界定問題等。政府應當構建新型反壟斷和競爭政策等市場監(jiān)管體制，變革不適應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的市場監(jiān)管體制的同時，填補數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的監(jiān)管真空。
三是加快建立數(shù)據(jù)治理框架和數(shù)據(jù)立法。
數(shù)字經(jīng)濟每年創(chuàng)造出海量的數(shù)據(jù)資源，但大部分數(shù)據(jù)尤其是行政數(shù)據(jù)都仍未得到充分利用，使得高質量數(shù)據(jù)要素供給成為數(shù)字經(jīng)濟尤其是人工智能發(fā)展的短板。與此同時，數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)隱私日益成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的焦點。這些問題產(chǎn)生的根本原因是政府數(shù)據(jù)治理框架和數(shù)據(jù)立法缺位，數(shù)據(jù)創(chuàng)造、收集、使用和開放無法可依，數(shù)據(jù)所有權、使用權、收益權歸屬不清。要解決這些問題，政府應當加快建立數(shù)據(jù)治理框架，引導和規(guī)范數(shù)據(jù)收集、使用、開放等交易行為，同時加快數(shù)據(jù)立法，通過建立法律框架為數(shù)據(jù)市場提供堅實保障。
