城市管理面臨五大轉(zhuǎn)變
作者：文 | 文輝 點(diǎn)擊：47
今后城市規(guī)模擴(kuò)大，主要通過存量建設(shè)用地的調(diào)整，利用舊城改造調(diào)整城市內(nèi)部的國有用地和集體用地的用途，提高容積率和密度，增加人口與就業(yè)機(jī)會
早在2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次超過了50%，由“鄉(xiāng)土中國”走向“城市中國”，這在我國城市發(fā)展史上具有里程碑意義。
對我國城市發(fā)展與管理來說，既有機(jī)遇又有挑戰(zhàn)。因此，遵循城市發(fā)展規(guī)律，認(rèn)清我國城市發(fā)展的新形勢、新情況、新特點(diǎn)，科學(xué)判斷城市發(fā)展與管理的態(tài)勢，積極做好應(yīng)對之策，對于城市管理者而言，尤為重要。
從建設(shè)為主向管理服務(wù)為主轉(zhuǎn)變
截至2011年，我國城市數(shù)量增加到657個(gè)，城鎮(zhèn)化水平提高到51.27%，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口1000萬以上城市5個(gè)，400萬以上城市14個(gè)，鎮(zhèn)區(qū)人口超過5萬的建制鎮(zhèn)740個(gè)。城鎮(zhèn)道路交通、給排水、供電、供氣、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施條件大大改善，教育、醫(yī)療、文體、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施水平不斷提高。
伴隨著快速的城市建設(shè)過程，出現(xiàn)了一系列問題。如，資源節(jié)約集約利用不夠，特別是土地資源和城市水資源問題日益突出；城市環(huán)境污染加大，大城市交通日益擁堵，外來人口管理與服務(wù)缺失，寬馬路、大廣場、超規(guī)模標(biāo)志性建筑等城市形象工程層出不窮，等等。
在追求城市建設(shè)速度的過程中，忽略了城市發(fā)展質(zhì)量，一味強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)和城市規(guī)模，忽略了城市管理與服務(wù)功能。因此，亟待加強(qiáng)城市的管理和服務(wù)功能。
在管理模式上，由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)管理向城鄉(xiāng)一體化管理轉(zhuǎn)變，整合城鄉(xiāng)公共資源，提供城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)品；在管理手段上，由傳統(tǒng)的街道社區(qū)管理發(fā)展到網(wǎng)格化精細(xì)化管理；在服務(wù)對象上，由單純滿足戶籍城市人口向滿足常住城市人口轉(zhuǎn)變，要把具備一定條件的，長期在城市生活工作的外來人口納入到城市服務(wù)體系中；在服務(wù)水平上，滿足基本公共服務(wù)均等化的前提下，要提供多層次、多類型、差別化的高中低檔公共服務(wù)品。
從做大增量向優(yōu)化存量轉(zhuǎn)變
受國際金融危機(jī)、國內(nèi)宏觀調(diào)控的影響，以及加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變等因素影響，城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)將由追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變，這意味著我國城市發(fā)展過程中，要由做大增量向優(yōu)化存量轉(zhuǎn)變。
一是城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模從工業(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。據(jù)研究報(bào)告顯示，2010年我國287個(gè)地級及以上城市（不包括市轄縣）實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值25萬億元，約占全國經(jīng)濟(jì)總量的60%。城市經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，其中工業(yè)經(jīng)濟(jì)是城市經(jīng)濟(jì)最重要的支撐。
工業(yè)經(jīng)濟(jì)屬于增量型發(fā)展，在其發(fā)展過程中將面臨很多問題，一是用地緊張的問題；二是用工荒問題，不僅是勞動(dòng)力數(shù)量型用工荒，更多的是勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)型用工荒；三是資源環(huán)境問題，一些工業(yè)發(fā)展對資源環(huán)境破壞嚴(yán)重，已經(jīng)引起高度重視。
和發(fā)達(dá)國家相比，我國在服務(wù)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面明顯滯后，特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展更是嚴(yán)重滯后。城市作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，必須率先調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
目前在很多城市已經(jīng)提出“騰籠換鳥”，“一巢數(shù)鳥”等政策，來盤活存量土地，鼓勵(lì)中心城區(qū)工業(yè)外遷，為城市服務(wù)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰出空間。從國家財(cái)稅政策來看，隨著營改增在全國全面推開、各地房地產(chǎn)稅的擴(kuò)圍試點(diǎn)等都是通過調(diào)整存量要效益，將為服務(wù)業(yè)發(fā)展釋放空間，推動(dòng)我國城市服務(wù)型經(jīng)濟(jì)大發(fā)展。
二是城市用地規(guī)模從擴(kuò)大新區(qū)建設(shè)向舊城有機(jī)更新和新區(qū)建設(shè)并舉轉(zhuǎn)化。
以往城市規(guī)模的擴(kuò)大主要是通過新增建設(shè)用地來實(shí)現(xiàn)，自從2004年土地政策嚴(yán)控以來，國家嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地指標(biāo)，特別是耕地占用，嚴(yán)厲查處各類違法違規(guī)用地，實(shí)行最嚴(yán)格的土地政策。
這意味著，今后城市規(guī)模擴(kuò)大，主要通過存量建設(shè)用地的調(diào)整，利用舊城改造調(diào)整城市內(nèi)部的國有用地和集體用地的用途，提高容積率和密度，增加人口與就業(yè)機(jī)會。
從被動(dòng)服務(wù)向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變
我國用30多年的改革開放走完了發(fā)達(dá)國家二三百年的工業(yè)化過程，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)也帶了一系列社會問題，發(fā)達(dá)國家用數(shù)百年時(shí)間來化解這些問題，但對我國城市政府管理者而言，這些都是全新的課題。
各級政府經(jīng)常面臨考驗(yàn)，通常是疲于奔命的被動(dòng)式解決，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，解決交通問題就是修路，越修越堵，解決住房問題就是蓋樓，樓越蓋越多，房價(jià)越來越高；教育、醫(yī)療、食品安全等由供應(yīng)量不足向供應(yīng)質(zhì)量不高轉(zhuǎn)化，從而引發(fā)更多的社會問題。
應(yīng)對快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題，迫切需要綜合性、系統(tǒng)性、主動(dòng)性的解決辦法。
首先要轉(zhuǎn)變政府職能。由生產(chǎn)型政府、管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，要理順政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系，從生產(chǎn)者、參與者、監(jiān)控者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，實(shí)行政企、政事、政社分開，切實(shí)履行提供公共服務(wù)的職能。
其次，要?jiǎng)?chuàng)新社會管理體系。如，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理格局；建立健全公共財(cái)政制度，為大眾提供非市場化的基本公共服務(wù)品；向社會組織購買公共服務(wù)；等等。
從精英決策向公眾參與決策轉(zhuǎn)變
在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，精英決策模式對推動(dòng)我國城市發(fā)展起了重要作用。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，精英決策模式的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已發(fā)生改變。
市場經(jīng)濟(jì)條件下，多元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)催生了社會利益結(jié)構(gòu)的分化，精英雖然愿意代表民意，但原有的整體利益結(jié)構(gòu)已日趨多元化和碎片化，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的角色使得其在決策過程中無法保持公平性，容易忽視和侵犯弱勢群體的利益。
另外，隨著城市發(fā)展不斷成熟，公眾的覺醒意識、知識結(jié)構(gòu)和社會期望也發(fā)生了改變，逐步從最初的以經(jīng)濟(jì)增長為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)化為提高生活質(zhì)量，保留傳統(tǒng)文化，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等社會和環(huán)境的多元需求，自上而下的精英決策模式面臨越來越多的問題，自下而上的公眾參與決策模式正逐步成為協(xié)調(diào)各方利益的一種必然選擇。
公眾參與決策模式要求保證公眾享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，要把公眾真正納入到?jīng)Q策過程中，而不是簡單的、表面的形式參與。
從處理突發(fā)事件向常態(tài)化管理轉(zhuǎn)變
2006年底我國出臺了《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》，標(biāo)志著我國應(yīng)急管理觀念的重大轉(zhuǎn)變。而2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的出臺，則標(biāo)志著我國突發(fā)事件應(yīng)對的制度化、法律化和常態(tài)化。
加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新、維持社會穩(wěn)定等，均要求從處理突發(fā)事件向?qū)嵭谐B(tài)化管理轉(zhuǎn)變。
在人口服務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)組織管理、社會組織管理、境外非政府組織在華活動(dòng)管理、互聯(lián)網(wǎng)管理、社會矛盾化解、社會治安、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、精神衛(wèi)生等方面等都要建立預(yù)測、預(yù)警、疏導(dǎo)、幫扶機(jī)制，防范和降低社會風(fēng)險(xiǎn)。
維持穩(wěn)定已經(jīng)成了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)。
鑒于此，應(yīng)建立有限政府，避免政府在社會矛盾中處于首當(dāng)其沖的位置，強(qiáng)化政府作為規(guī)則和程序制定者以及矛盾調(diào)節(jié)和仲裁者的角色；強(qiáng)化和完善解決社會矛盾和沖突的法治機(jī)制，使法治成為解決社會矛盾和社會沖突的長效的制度化手段。
此外，還需建立健全應(yīng)急管理體系，提高危機(jī)管理能力，同時(shí)，整合基層資源和力量，形成社會管理合力，并加強(qiáng)信息化建設(shè)，提升社會管理效能和服務(wù)質(zhì)量。
（作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任）
