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一、美國(guó)的官僚機(jī)構(gòu)

送郵件、建大壩、筑公路、滅火災(zāi)、街上或高速公路上巡邏、收稅、提供金融支助或保護(hù)公眾免受劣質(zhì)食物、藥品及污染的水和空氣傷害，教育學(xué)生等事務(wù)，都是由官僚機(jī)構(gòu)完成的，官僚發(fā)展并落實(shí)著美國(guó)公共政策。

官僚如果發(fā)展公共政策？一是通過(guò)官員權(quán)力。立法、行政首長(zhǎng)和法院授予各級(jí)政府行政官僚機(jī)構(gòu)相當(dāng)?shù)臋?quán)力。這些官員的權(quán)力包括頒布通行的適用規(guī)則，具體執(zhí)行和適用法律法規(guī)，雇傭、指揮與管理履行這些職責(zé)的人員。一些官員還有處理緊急事務(wù)權(quán)力，例如，阻止污染食品流通，處理那些患有重大傳染病的牛群，或關(guān)閉危險(xiǎn)工礦企業(yè)。

二是通過(guò)派生權(quán)力。除了實(shí)體決定權(quán)外，官員通過(guò)履行職責(zé)對(duì)政策的內(nèi)含產(chǎn)生影響。他們可以禮貌或粗魯，助人或?qū)M，友善或敵意，高興或消沉。他們可能對(duì)法律進(jìn)行望文生義的解釋。他們會(huì)歧視，支持一些人或反對(duì)一些人。他們可以迅速或拖延移送案件。如果他們反對(duì)一項(xiàng)政策，他們可以歪曲解釋。腐敗官僚甚至利用裁量權(quán)收受賄賂。一項(xiàng)政策的好壞依賴于官員的行為也依賴于他們決策的內(nèi)容，政策的含義不僅依賴于官員做什么也依賴于他們?cè)趺醋觥?span lang="EN-US">

三是通過(guò)作為一種權(quán)力來(lái)源的工作安全。在美國(guó)，官僚雇傭是“隨意的”，意味著雇員可以被以任何原因甚至沒(méi)有原因而解雇，而雇員也可以隨時(shí)離開(kāi)。這只是一般的規(guī)則。更多的公共部門(mén)因?yàn)橛兄T多“例外”而變得不隨意。雇員免受專制的、任性的和報(bào)復(fù)性的解雇，為此，州法律、工會(huì)集體合同、雇員與雇主之間具體的書(shū)面合同、公務(wù)員法都為其提供保護(hù)。因此，官僚比其他政府人員更為獨(dú)立，任期相對(duì)安全，可以免受隨意解雇或其他制裁。更為重要的是，有時(shí)一個(gè)人在雇傭關(guān)系中擁有“財(cái)產(chǎn)利益”或“自由的利益”。當(dāng)這種利益是現(xiàn)時(shí)的，法院將保護(hù)這種利益。涉及財(cái)產(chǎn)和自由的利益的情況較為復(fù)雜。

幾乎所有雇員，開(kāi)始工作時(shí)都有一個(gè)試用期。通常，試用期是六個(gè)月，試用期滿，主管人員對(duì)試用期工作進(jìn)行正式評(píng)估，并做出保留或終止雇傭決定。如果決定保留，然后雇員有法庭所稱的繼續(xù)雇傭的預(yù)期，那就是在正當(dāng)程序條款下根據(jù)公共雇傭法律建立的財(cái)產(chǎn)利益。財(cái)產(chǎn)利益通常由州或地方法律確立。如在中學(xué)，雇傭試用期大約三年，在大學(xué)，通常五年有的也達(dá)八年或十年，其他大多數(shù)部門(mén)試用期是六個(gè)月到一年。

如果用終止雇傭，雇員的名譽(yù)受損或他繼續(xù)尋求雇傭的可能性受限，雇員可以獲得自由利益。通常，一個(gè)簡(jiǎn)單的不保留續(xù)聘雇員的決定不足以損害其名譽(yù)或雇傭可能而不能獲得自由利益。然而，如果一個(gè)老師的合同不能繼續(xù)，老師問(wèn)為什么，他被公開(kāi)告知是“因?yàn)槟銦o(wú)能，是一個(gè)糟糕的老師”，那就形成了自由利益。所以公共部門(mén)的人事管理人員在試用期終止雇傭，從不告訴原因。雇員一旦獲得財(cái)產(chǎn)性利益，就受憲法正當(dāng)程序保護(hù)，即如果解雇，要通知、舉行聽(tīng)證會(huì)等。

因此，公共雇員由于相對(duì)的工作安全保障和任職的長(zhǎng)時(shí)間性，他們對(duì)公共政策的形成產(chǎn)生高度影響。

不僅官僚通過(guò)直接的工作形成并發(fā)展公共政策，他們也對(duì)賦予他們權(quán)力的公共政策制定者施加影響。也就是說(shuō)，他們對(duì)他們收到的命令的形成也起著重要的作用。這是因?yàn)樗麄兇蠖嗍鞘炀毝R(shí)淵博的“老手”，有的是相對(duì)公正的專家，他們本身也是公民和投票者，而且，官僚本身形成了一個(gè)利益團(tuán)體。很明顯，官僚是裝備精良、能量巨大的政府運(yùn)作參與者。

二、官僚機(jī)構(gòu)的外部控制

官僚機(jī)構(gòu)人員，他們履行了絕大部分政府職能，又影響著公共政策的制定和執(zhí)行，甚至直接形成公共政策。其職位受“公務(wù)員法”保護(hù)，無(wú)需向選民甚至美國(guó)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。官僚機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)民主的負(fù)面影響引起了人們的擔(dān)心。也招致了一些批評(píng)，批評(píng)者警告官僚會(huì)成為“新的獨(dú)裁”和“官僚仙境”。不過(guò)事實(shí)并沒(méi)有如此，因?yàn)樗麄冎豢吹搅嗣绹?guó)政治圖景的一方面，沒(méi)有看到另一方面，既美國(guó)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的控制系統(tǒng)。從外部而言，美國(guó)官僚機(jī)構(gòu)面臨著行政控制、國(guó)會(huì)控制以及司法的控制。

行政控制官僚機(jī)構(gòu)，主要涉及總統(tǒng)（辦公室）如何有效地或無(wú)效地試圖控制政府各機(jī)構(gòu)及其行為?？偨y(tǒng)控制的手段有：任命、罷免、重組、行政命令、預(yù)算，以及OMB對(duì)機(jī)構(gòu)擬定規(guī)則的審查，不過(guò)，大多數(shù)這樣的努力都失敗了。

對(duì)官僚機(jī)構(gòu)控制首要的是控制機(jī)構(gòu)的規(guī)則制定權(quán)。多爾訴美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)案Dole v. United Steelworkers of America，美國(guó)最高法院認(rèn)為，里根總統(tǒng)試圖通過(guò)行政命令來(lái)限制職業(yè)安全及健康法（“OSHA”）的規(guī)則制定權(quán)，他要求職業(yè)安全及健康機(jī)構(gòu)對(duì)擬定的規(guī)則提交給行政管理與預(yù)算辦公室（OMB）進(jìn)行成本效益分析。這樣的企圖背后的原因是，以減輕對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則和法規(guī)的成本。在這個(gè)案例中，對(duì)某些物質(zhì)的危險(xiǎn)的警告標(biāo)簽和車(chē)間工人的教育工作會(huì)增加經(jīng)濟(jì)成本。最高法院裁定，無(wú)論總統(tǒng)還是政管理與預(yù)算辦公室都沒(méi)有法律權(quán)力限制機(jī)關(guān)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定。

通過(guò)罷免官員來(lái)控制官僚機(jī)構(gòu)。維納訴美國(guó)Wiener v. United States，二戰(zhàn)之后，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)賠償法。該法規(guī)定設(shè)立的一個(gè)3人的裁決庭來(lái)審理和決定賠償那些二戰(zhàn)中在敵方手中遭受個(gè)人傷害或財(cái)產(chǎn)損害的被拘留者、戰(zhàn)俘、宗教組織。該法規(guī)定，總統(tǒng)任命法庭人員，但對(duì)免職沒(méi)有規(guī)定。然而，艾森豪威爾總統(tǒng)罷免了由其前杜魯門(mén)任命的裁決法官維納。維納訴之法院。法院裁決總統(tǒng)罷免維納無(wú)效，并支付維納從免職之日起到法律規(guī)定裁決庭到期撤銷(xiāo)之日止的工資。在此案中，法院引用了關(guān)于這一主題的兩個(gè)先例：漢弗萊和邁耶Humphrey and Meyers.。這些早期的案例似乎支持總統(tǒng)罷免行政機(jī)關(guān)任何任命的人員。其中，邁耶案支持總統(tǒng)罷免行政部門(mén)人員的權(quán)力，然而，漢弗萊案更具體地支持總統(tǒng)罷免 “... ...所有的行政人員... ...”。但在此案中，法院認(rèn)為，“戰(zhàn)爭(zhēng)賠償法”涉及兩項(xiàng)內(nèi)容不同于先例。首先，美國(guó)國(guó)會(huì)專門(mén)規(guī)定總統(tǒng)任命裁決庭成員的權(quán)力，但沒(méi)有提及罷免。法院把此與任命法官的憲法權(quán)力相比，行政機(jī)關(guān)不擁有罷免法官的權(quán)力。其次，法院認(rèn)為該法庭是一個(gè)“準(zhǔn)司法”機(jī)構(gòu)，設(shè)立目的是確保沒(méi)有國(guó)會(huì)或總統(tǒng)的影響而公正裁決。因此，法院裁定，總統(tǒng)有權(quán)任命法庭成員但無(wú)權(quán)罷免。一個(gè)非常受歡迎的美國(guó)總統(tǒng)行使被認(rèn)為是他的罷免行政部門(mén)人員的專屬權(quán)被最高法院推翻；我們看到的不只有分權(quán)還有權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)。

尼克松曾有控制行政機(jī)關(guān)的“行政總統(tǒng)”之計(jì)劃，但失敗了，原因如下：

（1）在官僚體制內(nèi)控制權(quán)力和行政機(jī)關(guān)（以及信息和專業(yè)知識(shí)）的中和高層官僚受“公務(wù)員法”保護(hù)，解雇他們幾乎不可能。

（2）總統(tǒng)任命的官員迅速成為官僚機(jī)構(gòu)的“俘虜”，他們變得更忠于官僚機(jī)構(gòu)而不是總統(tǒng)。

（3）因?yàn)樯鲜鰞蓚€(gè)原因，總統(tǒng)對(duì)規(guī)則、條例和標(biāo)準(zhǔn)的制定失去控制，機(jī)構(gòu)規(guī)則是行政管理的本質(zhì)，對(duì)總統(tǒng)來(lái)說(shuō)，控制規(guī)則制定是控制官僚機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵。

（4）總統(tǒng)已對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算難以控制，因?yàn)楫?dāng)總統(tǒng)建議削減機(jī)構(gòu)預(yù)算時(shí)，機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，受公務(wù)員法保護(hù)，可以簡(jiǎn)單地去國(guó)會(huì)恢復(fù)預(yù)算。

立法控制官僚機(jī)構(gòu)。行政部門(mén)試圖控制官僚，但明顯缺乏權(quán)力或權(quán)力非常有限的。而立法部門(mén)有能力控制官僚，但往往缺乏控制意愿。作為“第四政府”的官僚機(jī)構(gòu)，其每一部門(mén)的建立都基于一個(gè)具體法案，包括機(jī)構(gòu)的目的和制定規(guī)則權(quán)。立法機(jī)構(gòu)控制預(yù)算編制過(guò)程中，通過(guò)整個(gè)美國(guó)政府，包括官僚機(jī)構(gòu)，每個(gè)年度的財(cái)政預(yù)算。這兩項(xiàng)權(quán)力，能夠創(chuàng)建或解散的具體機(jī)構(gòu)和控制所有機(jī)構(gòu)的年度預(yù)算，明確賦權(quán)立法機(jī)關(guān)控制官僚機(jī)構(gòu)。然而，在實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)很少行使這些權(quán)力。為什么會(huì)這樣呢？有兩個(gè)原因，首先，立法機(jī)關(guān)是由兩個(gè)部分組成：435名議員的眾議院和100名議員的參議院。不難想象，讓這兩院通過(guò)立法，削減一個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力或取消一個(gè)機(jī)構(gòu)，是多么的困難。機(jī)構(gòu)是立法機(jī)關(guān)實(shí)施一些重要的公共政策的產(chǎn)物。一旦啟動(dòng)，機(jī)構(gòu)本身成為美國(guó)政府的強(qiáng)大體系之一，公共政策亦制度化，就很難取消代表公共政策制度化的機(jī)構(gòu)。

國(guó)會(huì)很少控制官僚機(jī)構(gòu)。然而，當(dāng)一個(gè)機(jī)構(gòu)走得“太遠(yuǎn)”，擾亂了強(qiáng)大的選民和利益集團(tuán)時(shí)，國(guó)會(huì)能夠并會(huì)給其套上韁繩并加以控制。其控制的手段主要有：創(chuàng)立或組織機(jī)構(gòu)；控制預(yù)算；調(diào)查機(jī)構(gòu)活動(dòng)以及通過(guò)指導(dǎo)性立法。

國(guó)會(huì)和官僚機(jī)構(gòu)的關(guān)系，關(guān)鍵考慮國(guó)會(huì)是否把獨(dú)有立法權(quán)不正確授予一些機(jī)構(gòu)，在相關(guān)案件中，盡管最高法院說(shuō)過(guò)“非授權(quán)主義”（nondelegation doctrine），但它從一開(kāi)始就允許授權(quán)?，F(xiàn)在的問(wèn)題不是國(guó)會(huì)是否應(yīng)該授權(quán)，而是國(guó)會(huì)應(yīng)當(dāng)在何時(shí)怎樣授權(quán)。

 漢普頓訴美國(guó)Hampton vs. Untied States, 276 U.S. 394 (1928)案中，最高法院對(duì)此作了闡述。原告：漢普頓，進(jìn)口二氧化鋇公司。被告：美國(guó)，由美國(guó)總檢察長(zhǎng)代表海關(guān)署。爭(zhēng)議：對(duì)進(jìn)口原料以0.06美元每磅比率征用海關(guān)關(guān)稅，高于法定關(guān)稅0.02美元每磅。超過(guò)部分在國(guó)會(huì)立法授權(quán)同意由總統(tǒng)決定征收的彈性關(guān)稅之內(nèi)。原告訴國(guó)會(huì)根據(jù)法規(guī)授權(quán)總統(tǒng)施加額外關(guān)稅是違憲授權(quán)。

 該案是最高法院一致決定的，首席法官塔夫脫代表最高法院起草判決。塔夫脫曾任美國(guó)總統(tǒng)。這個(gè)案件是對(duì)授權(quán)原則的陳述，對(duì)什么是合憲授權(quán)的界定（授權(quán)原則如下：如果法規(guī)授權(quán)給總統(tǒng)僅僅是實(shí)施國(guó)會(huì)已決定或已包含在立法中的內(nèi)容，授權(quán)就是合憲的）。早期涉及不授權(quán)原則的案例多秉承形式化（formalistic）的進(jìn)路，來(lái)考察所授出職權(quán)是否是“立法性”（legislative）的，如果是立法性的，授權(quán)就是違憲的；反之授權(quán)就是合憲的。但在1928年的“小J.W.漢普頓公司訴美國(guó)案”中，分析框架發(fā)生了微妙的位移，該判決指出“如果國(guó)會(huì)在法案中為被授權(quán)的人或團(tuán)體規(guī)定了一個(gè)應(yīng)遵守的明確原則，這樣的授權(quán)立法行為就不應(yīng)被禁止?！痹撆袥Q確立了審查授權(quán)立法的“明確性原則”（intelligible principle），只要國(guó)會(huì)為被授權(quán)者提供了可遵循的充分明確的標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)立法就可以經(jīng)受住司法審查的考驗(yàn)。這樣的授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)包括“公眾的便利、利益和必需”、“公平公正”的價(jià)格、“公正合理”的費(fèi)率、“過(guò)度”的利潤(rùn)以及“競(jìng)爭(zhēng)性公共利益”等。

法院通過(guò)裁判控制官僚機(jī)構(gòu)。法院行使對(duì)官僚機(jī)構(gòu)行使控制的“工具”是行政法。其控制是有限的，因?yàn)椋海?span lang="EN-US">1）司法屬性。大多數(shù)法官承認(rèn)自己是一個(gè)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，而不是一個(gè)決策機(jī)構(gòu)。（2）尊重專業(yè)知識(shí)。官僚機(jī)構(gòu)有技術(shù)專長(zhǎng)，這是他存在和國(guó)會(huì)授權(quán)其制定規(guī)則的原因之一。需要越多的專業(yè)知識(shí)特別是科學(xué)知識(shí)去制定意思完整的法規(guī)和規(guī)章，法院就越有可能支持機(jī)構(gòu)的行動(dòng)。（3）被動(dòng)裁決。法院是“被動(dòng)”的裁決者，他們不是積極尋找糾紛，而是被動(dòng)等待糾紛。（4）對(duì)司法權(quán)力的制約。 司法權(quán)受法律和政治上的限制，憲法賦予立法機(jī)關(guān)創(chuàng)建“下級(jí)法院”的權(quán)力。此外，最高法院的審查范圍十分有限：裁決聯(lián)邦法律和憲法的重要問(wèn)題。此外，還有對(duì)司法權(quán)行使的一般限制規(guī)則，包括管轄、起訴條件和時(shí)間限制。

司法的審查的范圍是受限制的，根據(jù)美國(guó)行政程序法（APA），法院有權(quán)審查機(jī)構(gòu)的行為，采取下列行動(dòng)。首先，如果一個(gè)機(jī)構(gòu)非法拒絕采取行動(dòng)，或如果一個(gè)機(jī)構(gòu)無(wú)故拖延行政行為。法院可以迫使機(jī)構(gòu)采取相關(guān)行為。其二，法院可以宣布無(wú)效或推翻機(jī)構(gòu)下列行為：違憲的機(jī)構(gòu)行為；機(jī)構(gòu)的行為違反聯(lián)邦法律或超出了其管轄范圍；機(jī)構(gòu)行為違反規(guī)定程序；機(jī)構(gòu)的行為是武斷的、任性的，或?yàn)E用自由裁量權(quán)。最后，機(jī)構(gòu)的行為被通過(guò)法院審判后的事實(shí)證明是無(wú)根據(jù)的。

到了今天，幾乎所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的決定都具有可審查性，情況之所以如此是因?yàn)閲?guó)會(huì)這么說(shuō)過(guò)。在行政程序法的有關(guān)章節(jié)里，規(guī)定了兩種情形免受司法審查：國(guó)會(huì)已經(jīng)通過(guò)法令排除了司法審查的那些情形，和機(jī)構(gòu)行為屬于法律所允許的機(jī)構(gòu)自由裁量范圍內(nèi)的那些情形。在這些例外中的第一種被稱為“司法審查的依照法令的排除”。最經(jīng)常被引用和訴爭(zhēng)的這種排除的例子涉及退伍軍人管理局。特雷納訴特內(nèi)奇案：Traynor vs. Turnage, 485 < xmlnamespace prefix ="st1" ns ="urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />U.S. 335 (1988).

特雷納是退役老兵，他還沒(méi)有享盡退役后10年應(yīng)當(dāng)享有的來(lái)自退伍軍人管理局的教育援助利益。在通過(guò)《美國(guó)軍人法案》時(shí)，國(guó)會(huì)宣布教育援助利益必須在退役后10內(nèi)使用。然后，假如老兵“由于并非是他們自己的故意的不端行為引起的身體上或精神上的紊亂”而耽誤了接受這種利益，他們可以獲得越過(guò)10年期限的延期。

特雷納是一位正在康復(fù)的酗酒者，由于他早年的酒精中毒，沒(méi)有在10內(nèi)期限使用他的權(quán)利，特內(nèi)奇，退伍軍人管理局局長(zhǎng)，執(zhí)行了該局關(guān)于“初期”酒精中毒是“故意的不端行為”的解釋，否決了特的有受10年期限限制的申請(qǐng)。特雷納辯稱，退伍軍人管理局的決定為1973年的《康復(fù)法》所禁止。該法不允許聯(lián)邦機(jī)構(gòu)僅以殘疾為由歧視殘疾人（酒精中毒被認(rèn)為是一種殘疾）。

退伍軍人管理局聲稱局長(zhǎng)的決定是有關(guān)“提供利益…的法律或事實(shí)問(wèn)題，…應(yīng)該是終局性的…沒(méi)有任何美國(guó)法院擁有權(quán)力支審查任何此類決定。”

地區(qū)法院主張司法審查未被排除，并以違反《康復(fù)法》為由宣告退伍軍人管理局關(guān)于初期酒精中毒的解釋無(wú)效。巡回上訴法院在可審查性問(wèn)題上同意了地區(qū)法院的意見(jiàn)，但認(rèn)為退伍軍人管理局關(guān)于初期酒精中毒的解釋是合理的和有道理的，沒(méi)有與《康復(fù)法》相沖突。最高法院認(rèn)為，軍人管理局的決定是可審查的，但最高法院并沒(méi)有審查，而是簡(jiǎn)單地說(shuō)這應(yīng)當(dāng)是國(guó)會(huì)解決的問(wèn)題。

1998年，當(dāng)國(guó)會(huì)將退伍軍人管理局人一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)閣級(jí)別的機(jī)構(gòu)時(shí)，它也修改了司法審查的排除規(guī)定，現(xiàn)在大多數(shù)退伍軍人管理局的裁定都是可以審查的。

三、官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制

上述控制都是對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的外部控制。同時(shí)，許多內(nèi)部行政控制保持官僚之間的抗衡，官僚之間互相制約以阻止不良行為。在一定程度上，當(dāng)分工以后，這種制約就自動(dòng)起作用了。當(dāng)其他部門(mén)的決定和行為與他們自己的要求或價(jià)值觀相沖突時(shí)，每個(gè)部門(mén)的專業(yè)人員將進(jìn)行抵制。然而，許多潛在的沖突是有意地規(guī)定于制度體系之中的。例如，不同層級(jí)的部門(mén)預(yù)算官員和審計(jì)員評(píng)審和修正他們兄弟部門(mén)資金使用以確保他們遵守預(yù)算和撥款項(xiàng)目。當(dāng)雇傭、晉升、工資和懲罰行為違反法律和行政管理準(zhǔn)則時(shí)，人事部門(mén)官員將進(jìn)行干預(yù)。環(huán)境部門(mén)官員將反對(duì)那些會(huì)導(dǎo)致環(huán)境破壞的政策。當(dāng)證據(jù)不足或訊問(wèn)程序有污點(diǎn)時(shí)，控訴檢察官將拒絕警察指控有犯罪行為的人進(jìn)入有罪程序。官僚一直與其他官僚進(jìn)行著協(xié)商。

使橫向司法體系更為復(fù)雜化的是準(zhǔn)司法官的發(fā)展，官僚機(jī)構(gòu)里的這些準(zhǔn)司法官對(duì)不服下級(jí)直管部門(mén)官員的決定和行為而上訴的案件在法院受理前進(jìn)行復(fù)審。這些復(fù)審官員被稱為“行政法法官”，當(dāng)其部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)推翻他們的裁定或采納他們的意見(jiàn)時(shí)，大多數(shù)裁定實(shí)際變成機(jī)構(gòu)內(nèi)的最終決定。在一些機(jī)構(gòu)，他們頻繁地支持上訴人意見(jiàn)，否定行政部門(mén)的決定，招致了受挫的下級(jí)官員的抱怨。但行政法法官，支持者爭(zhēng)辯說(shuō)他們繼續(xù)行使權(quán)力，堅(jiān)決保持對(duì)官僚的制約。

另一個(gè)限制就是監(jiān)察專員（ombudsman）。監(jiān)察專員是一個(gè)瑞典用語(yǔ)，是指一個(gè)官員收到，如果批準(zhǔn)的話并調(diào)查權(quán)利受侵害人對(duì)其他官員侵害行為的控告，就好像是一個(gè)消費(fèi)者保護(hù)辦公室，但指向的不是公司而是官員。這一制度曾一度受到高度關(guān)注，但并未廣泛運(yùn)用。因?yàn)?/span>行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察效果不盡人意，行政內(nèi)部監(jiān)察機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)所左右，不能獨(dú)立監(jiān)察。有時(shí)出現(xiàn)偏袒行政機(jī)關(guān)一方，缺乏公正辦事的形象。

自從上世紀(jì)七十年代以來(lái)，美國(guó)人已轉(zhuǎn)向一種替代方式，至少在聯(lián)邦層面，即部門(mén)內(nèi)的巡查人員：督察員(the inspector general)。依法令授權(quán)，現(xiàn)在有60多個(gè)部門(mén)設(shè)立了督察員。在大的部門(mén)，督察長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。在小的部門(mén)，他們由部門(mén)負(fù)責(zé)人任命。他們的角色還有一點(diǎn)模糊，因?yàn)楸M管他們?cè)谝欢ㄒ饬x上對(duì)提名和任命的官員負(fù)責(zé)，他們也直接向國(guó)會(huì)報(bào)告。但他們的權(quán)力相當(dāng)大，他們的獨(dú)立性受保護(hù)，他們的命令是廣泛的。他們監(jiān)督組織內(nèi)的行政行為、審計(jì)、調(diào)查、評(píng)估，報(bào)告不當(dāng)管理、效率低下和不當(dāng)行為。他們的職能還在變化，但他已成為對(duì)內(nèi)部官僚控制的主要手段。

如果這還不夠，1989年聯(lián)邦政府實(shí)施舉報(bào)人保護(hù)法，該法確保雇員非法、浪費(fèi)或欺詐，或重大不當(dāng)管理或?yàn)E用權(quán)力的指控被認(rèn)真對(duì)待，舉報(bào)的雇員的機(jī)關(guān)不得懲罰或報(bào)復(fù)。察官室和績(jī)效考核保護(hù)委員會(huì)（An office of Special Counsel and the Merit Systems Protection Board）負(fù)責(zé)實(shí)施這些條款。

使官僚互相抗衡是歷史悠久的、持續(xù)不斷發(fā)展的保持官僚制約的方法。這一控制網(wǎng)絡(luò)比其他方法可能更精細(xì)、更持久、更寬泛。這一方法和其他方法一道，編織了一張極其嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

四、美國(guó)官僚控制機(jī)制對(duì)我國(guó)之啟示

三權(quán)分立體現(xiàn)了美國(guó)人對(duì)權(quán)力的擔(dān)心以及以權(quán)力制約權(quán)力的分權(quán)制衡理念。作為“第四政府”的行政官僚機(jī)構(gòu)無(wú)疑不能超越于權(quán)力監(jiān)控真空之外，對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的控制再次說(shuō)明，任何權(quán)力必須受到制約。這種制約既有來(lái)自外部的實(shí)質(zhì)性的控制，亦有內(nèi)部的分權(quán)抗衡。更為重要的是，這些控制不是完全各自為政的，各部門(mén)在自己的權(quán)限范圍內(nèi)揮動(dòng)著束縛的韁繩，但他們最終都受到司法的審查。法院通過(guò)一個(gè)又一個(gè)的案例，確立著監(jiān)督的框架和原則，在法律和政策、保護(hù)與制約以及各項(xiàng)權(quán)力之間維持著相對(duì)的平衡。同時(shí)，通過(guò)互相制約的機(jī)制，破解了誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者的難題。

我國(guó)沒(méi)有美國(guó)意義上的官僚機(jī)構(gòu)，行政部門(mén)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而首長(zhǎng)和官員的權(quán)力來(lái)自人民，權(quán)力要服務(wù)于人民，權(quán)力也要受到人民的監(jiān)督。但人民只是一個(gè)寬泛的概念。所以我國(guó)設(shè)立了多層次的復(fù)合的政府權(quán)力監(jiān)督體系，從外部看，有人大監(jiān)督、司法審查、上級(jí)行政部門(mén)監(jiān)督，還有黨的監(jiān)督和社會(huì)團(tuán)體、人民群眾監(jiān)督等。從內(nèi)部看，我國(guó)設(shè)立了行政監(jiān)察制度，各行政單位都有紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督。但與美國(guó)對(duì)官僚的監(jiān)督理念與制度相比較而言，我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督尚有一些值得完善之處：

一是人大作為立法機(jī)制，發(fā)揮實(shí)質(zhì)性監(jiān)督不夠。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的控制主要通過(guò)授權(quán)與預(yù)算控制等渠道進(jìn)行。與之相比，我國(guó)政府部門(mén)立法權(quán)過(guò)大，即使一些行政立法違法憲法或基本法，仍缺乏審查糾正機(jī)制。在政府預(yù)算的控制上，人大基本處于形式性監(jiān)督地位，監(jiān)督控制力度、手段十分缺乏。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政法規(guī)制定的審查，尤其是建立違憲審查機(jī)制十分必要。同時(shí)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督也需跳出當(dāng)前的樊籬，尋求更有效、有力的制約。

二是行政部門(mén)之間的制約十分有限。美國(guó)注重充分發(fā)揮部門(mén)之間的制衡，不僅體現(xiàn)于預(yù)算、審計(jì)、環(huán)保等各方面，亦體現(xiàn)在準(zhǔn)司法官的裁決上。在我國(guó)，橫向行政部門(mén)之間更多地是在政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展協(xié)調(diào)辦事，“家和萬(wàn)事興”，政府是一個(gè)大家，你我之間很少有爭(zhēng)吵、爭(zhēng)斗，有不是正常，而是異常。有時(shí)部門(mén)之間甚至出現(xiàn)“有利益就爭(zhēng)，沒(méi)利益就扔”的現(xiàn)象，造成執(zhí)法空隙。

三是內(nèi)部監(jiān)督上，美國(guó)也在不斷進(jìn)行著探索，其理念是確保監(jiān)督人員有著相當(dāng)?shù)莫?dú)立性和處理問(wèn)題的權(quán)力。我國(guó)的監(jiān)督人員被監(jiān)督單位同化現(xiàn)象多年來(lái)頗受詬病，如今該問(wèn)題已經(jīng)引起重視，改變內(nèi)部監(jiān)督上，監(jiān)督員的獨(dú)立性及裁量權(quán)問(wèn)題需要受到充分關(guān)注。同時(shí)，內(nèi)部監(jiān)督上，我國(guó)的舉報(bào)制度至今是“猶抱琵琶半遮面”，上級(jí)部門(mén)對(duì)加強(qiáng)舉報(bào)人保護(hù)的要求不斷，可制度尚付闕如，對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)停留于紙面上的多，落到實(shí)處的少。導(dǎo)致舉報(bào)人受打擊現(xiàn)象頻發(fā)，舉報(bào)積極性不高等現(xiàn)象。

四是司法的最終審查功能發(fā)揮不夠。美國(guó)的司法審查是監(jiān)督體系上的準(zhǔn)繩，不僅把不同監(jiān)督方式有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，而且為監(jiān)督范圍與方式等提供法律與政策標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，對(duì)抽象行政行為不能起訴，這與美國(guó)經(jīng)典行政案件大多是關(guān)于抽象行政行為的差之甚遠(yuǎn)。同時(shí)，我國(guó)法院對(duì)行政案件立案條件限制過(guò)多，很多案件以不符合起訴條件為由拒絕受理。即使受理的案件，也受到各方面的制約，尤其行政機(jī)關(guān)對(duì)案件審理影響頗大，法院判決行政部門(mén)敗訴率低。此外，法院判決權(quán)威性亦與法治成熟之美國(guó)無(wú)法相比，其對(duì)公共政策的影響尚十分有限?？傊ㄔ哼€未能發(fā)揮對(duì)各種監(jiān)督的衡平與協(xié)調(diào)之功能。