唐 鳴：華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師；陳榮卓：華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院副教授，碩士生導(dǎo)師。
【摘 要】以村民小組為基本單元的村民自治并非村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。開(kāi)展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)的理由、依據(jù)，并不是很充分、確實(shí)。探索應(yīng)當(dāng)允許，創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)，但任何探索和創(chuàng)新，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合理性、合法性，在干之前、試之前，論證可行、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)衡利弊、計(jì)較得失。探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，要以憲法和法律為行為規(guī)范，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化為努力方向，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為改革目標(biāo)。
【關(guān)鍵詞】村民自治；村民委員會(huì)；鄉(xiāng)村治理、
2014 年中央一號(hào)文件 ( 中共中央、國(guó)務(wù)院 《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》) 在 “改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”中提出: “探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)?！边@是一個(gè)新提法，也是一個(gè)新問(wèn)題，值得深入研究。
一、何謂 “探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”?
這個(gè)問(wèn)題可以從開(kāi)展以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)談起。
目前全國(guó)全部三百零四個(gè)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣市區(qū)，在村委會(huì)與社區(qū)關(guān)系上，實(shí)行最多、占比最大的類型是 “一村一社區(qū)”，即以各個(gè)村委會(huì)的地域范圍為設(shè)置基礎(chǔ)，一個(gè)村設(shè)立一個(gè)社區(qū)。有二百二十六個(gè)縣市區(qū)實(shí)行了 “一村一社區(qū)”，占實(shí)驗(yàn)縣市區(qū)總數(shù)的 76. 09%。實(shí)行較少、占比較小的類型是 “多村一社區(qū)”，即以相鄰的兩個(gè)及以上的村委會(huì)的地域范圍為設(shè)置基礎(chǔ)，多個(gè)村設(shè)立一個(gè)社區(qū)。有四十五個(gè)縣市區(qū)實(shí)行了 “多村一社區(qū)”，占實(shí)驗(yàn)單位總數(shù)的 15. 15%。實(shí)行最少、占比最小的是 “一村多社區(qū)”，即以自然村或村民小組為單位成立社區(qū)，一個(gè)村設(shè)立多個(gè)社區(qū)。有二十一個(gè)實(shí)驗(yàn)縣市區(qū)實(shí)行了 “一村多社區(qū)”，占實(shí)驗(yàn)單位總數(shù)的 7. 07%( 除此之外，還有兩種社區(qū)建置類型: “集中建社區(qū)”和 “社區(qū)設(shè)小區(qū)”) ①。
在大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣市區(qū)，實(shí)際上不存在開(kāi)展以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)的問(wèn)題，因?yàn)閷?shí)行 “一村一社區(qū)”，社區(qū)范圍與現(xiàn)行村委會(huì)的管轄范圍完全重合。開(kāi)展以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)，其實(shí)只在少數(shù)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣市區(qū)，也就是實(shí)行 “多村一社區(qū)”或 “一村多社區(qū)”、社區(qū)范圍與現(xiàn)行村委會(huì)管轄范圍不一致的縣市區(qū)，才有意義。而在實(shí)行 “多村一社區(qū)”的縣市區(qū)和在實(shí)行 “一村多社區(qū)”的縣市區(qū)，開(kāi)展以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)，意義又有很大的不同，因?yàn)樗鼈兊姆较蛘孟喾矗粋€(gè)是擴(kuò)大村民自治體的地域范圍和人員數(shù)量，一個(gè)則是縮小村民自治體的地域范圍和人員數(shù)量。
按照有關(guān)權(quán)威解讀，“開(kāi)展以農(nóng)村社區(qū)為單元的村民自治試點(diǎn)”，“主要是指那些打破原有自治范圍的農(nóng)村社區(qū) ( 即 “多村一社區(qū)”的農(nóng)村社區(qū)———引者注) ，要組成相應(yīng)的村民自治組織，保障農(nóng)村基層民主自治的實(shí)行”②。權(quán)威解讀在此說(shuō)的是 “主要是指”，并未說(shuō) “就是指”，這是否可以理解為那些未打破原有自治范圍的農(nóng)村社區(qū) ( 即 “一村多社區(qū)”的農(nóng)村社區(qū)) ，也可以開(kāi)展以農(nóng)村社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)呢? 這可能是一個(gè)問(wèn)題，但并不是問(wèn)題的關(guān)鍵。
問(wèn)題的關(guān)鍵在于，權(quán)威解讀提出的之所以要在 “那些打破原有自治范圍的農(nóng)村社區(qū)”，“開(kāi)展以農(nóng)村社區(qū)為單元的村民自治試點(diǎn)”的理由，與其解釋的為什么要在集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，開(kāi)展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)的目的，似乎恰好是相悖甚至是矛盾的。前者是因?yàn)?“打破了原有村民自治單位的范圍，建立統(tǒng)一的公共服務(wù)和社會(huì)管理平臺(tái)”，后者則是 “目的在于探索實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、村民自治權(quán)的統(tǒng)一，推動(dòng)基本公共服務(wù)的下沉”。
二者必居其一。如果認(rèn)為集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，只有使村民自治“下沉”，以村民小組為基本單元搞村民自治，達(dá)至土地所有權(quán)與村民自治權(quán)的統(tǒng)一，才能有效實(shí)現(xiàn)村民自治，那么不僅集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，而且集體土地所有權(quán)在村委會(huì)的地方，都不能使村民自治 “上升”，打破原有村民自治單位的范圍，以社區(qū)為基本單元搞村民自治。如果認(rèn)為打破原有村民自治單位的范圍，以社區(qū)為基本單元成立村委會(huì)，也可以落實(shí)村民自治，有效實(shí)現(xiàn)村民自治，那么就不能斷言只有在土地所有權(quán)與村民自治權(quán)統(tǒng)一的情況下才能搞好村民自治。
或許復(fù)雜的解釋會(huì)使問(wèn)題更復(fù)雜，簡(jiǎn)單的解釋反而會(huì)使問(wèn)題變簡(jiǎn)單。以社區(qū)為基本單元的村民自治和以村民小組為基本單元的村民自治，本身并不是村民自治的兩種有效實(shí)現(xiàn)形式，而是村民自治的兩種不同情況。探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，主要也就是探索在這兩種不同的情況下，采取什么樣的形式，可以使村民自治得以有效實(shí)現(xiàn)。
二、村民自治試點(diǎn)為何以村民小組為基本單元?
通過(guò)對(duì)全國(guó)各地情況的了解，如果判斷沒(méi)有錯(cuò)誤的話，那么可以肯定，開(kāi)展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是在總結(jié)或主要總結(jié)廣東省清遠(yuǎn)市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出來(lái)的。
清遠(yuǎn)在 2012 年即已提出，推進(jìn)村民自治下移，積極探索完善村民自治的有效途徑。具體做法是: 將現(xiàn)有的 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”調(diào)整為 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村( 原村民小組或自然村) ”的基層治理模式。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下根據(jù)面積、人口等劃分若干片區(qū)建立黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，承辦上級(jí)交辦的工作、開(kāi)展公共服務(wù)和為群眾提供黨政事項(xiàng)代辦服務(wù)。工作人員原則上從轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有村 “兩委”成員中選取，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照崗位要求，制定標(biāo)準(zhǔn)和條件進(jìn)行選拔和錄用。在片區(qū)下以一個(gè)或若干村民小組 ( 自然村) 為單位設(shè)立村委會(huì)，開(kāi)展村民自治，所需經(jīng)費(fèi)由村民會(huì)議通過(guò)籌資籌勞解決。簡(jiǎn)單地說(shuō)，大體上也就是，原村委會(huì)改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)——黨政公共服務(wù)站，原村民小組改為村委會(huì)。
按照清遠(yuǎn)市委市政府的意見(jiàn)，這項(xiàng)工作應(yīng)在 2013 年 8 月全面推開(kāi)，2014 年的村委會(huì)換屆選舉，就不再以原村委會(huì)為單元，而是以村民小組為單元，原村委會(huì)改為黨政公共服務(wù)站。我們?cè)诜饘h水頭鎮(zhèn)新聯(lián)村看到已經(jīng)上墻掛好的黨政公共服務(wù)站的全套牌匾 ( 包括黨政公共服務(wù)站工作人員構(gòu)成及職務(wù)、黨政公共服務(wù)站職責(zé)、黨政公共服務(wù)站工作制度、黨政公共服務(wù)站代辦制度、黨政公共服務(wù)站代辦項(xiàng)目一覽表、黨政公共服務(wù)站辦事流程圖等) ，還看到已經(jīng)配備齊全的黨政公共服務(wù)站的辦公設(shè)施 ( 包括柜臺(tái)、電腦、桌椅等) 。見(jiàn)到這些，我們以為該村原村委會(huì)已改為黨政公共服務(wù)站，但被告知原要改的，后又喊停，實(shí)際未改，現(xiàn)在仍是村委會(huì)。詢問(wèn)為何停了，說(shuō)是縣上通知，具體原因不清楚。
到目前為止，尚不清楚清遠(yuǎn)市為什么未按照原來(lái)市委市政府布置的時(shí)間安排推進(jìn)這項(xiàng)工作，已知的是清遠(yuǎn)市已經(jīng)在英德市的西牛鎮(zhèn)、連州市的九陂鎮(zhèn)、佛岡縣的石角鎮(zhèn)進(jìn)行了試點(diǎn)。西牛鎮(zhèn)原有十二個(gè)村委會(huì)，改革后成立了一百三十個(gè)村委會(huì);九陂鎮(zhèn)原有十三個(gè)村委會(huì)，改革后成立了一百五十四個(gè)村委會(huì); 石角鎮(zhèn)原有十七個(gè)村委會(huì)，改革后成立了一百零六個(gè)村委會(huì)，其中的岡田村，改革后一村變十七村，成立了十七個(gè)村委會(huì)。
清遠(yuǎn)的這個(gè)改革，名為社會(huì)治理創(chuàng)新，但卻給我們 “似曾相識(shí)燕歸來(lái)”的感覺(jué)。大家知道，在農(nóng)村基層治理和村民自治的發(fā)展過(guò)程中，大多數(shù)省份的大多數(shù)地方都是在原生產(chǎn)大隊(duì)這個(gè)層次設(shè)立村委會(huì)，在原生產(chǎn)小隊(duì)這個(gè)層次成立村民小組;也有個(gè)別省份曾在生產(chǎn)大隊(duì)這個(gè)層次設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)———村公所 ( 廣西、云南) 或管理區(qū)辦事處 ( 廣東) 。隨著村委會(huì)組織法的正式實(shí)施和全面貫徹，村公所和管理區(qū)辦事處先后被撤銷，在村公所或管理區(qū)辦事處的管轄范圍成立了村委會(huì)。當(dāng)時(shí)認(rèn)為，在村公所或管理區(qū)辦事處的體制下，管理層次過(guò)多，農(nóng)民辦事難，效率低; 干部數(shù)量多，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān); 村委會(huì)設(shè)在自然村，規(guī)模小，難辦公益事業(yè);自然村大都沒(méi)有黨支部領(lǐng)導(dǎo)核心，無(wú)共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵組織配合，村委會(huì)難以發(fā)揮應(yīng)有作用。撤銷村公所或管理區(qū)辦事處，減少了管理層次; 擴(kuò)大了村委會(huì)的管轄范圍，有利于社區(qū)資源的合理配置和興辦公益事業(yè)，有利于精簡(jiǎn)村干部職數(shù)，提高村干部待遇?，F(xiàn)在清遠(yuǎn)的改革，即便不是全部也在很大程度上恢復(fù)了廣東過(guò)去管理區(qū)辦事處的體制模式，與其說(shuō)是創(chuàng)新，不如說(shuō)是回流或回歸。當(dāng)初人們針對(duì)管理區(qū)辦事處提出的問(wèn)題，現(xiàn)在即便不是全部也在很大程度上存在。
清遠(yuǎn)改革的主要理由或主要理由之一，是要使村民自治的重心下移，使村民自治落到實(shí)處，使村民自治得以有效實(shí)現(xiàn)。我們認(rèn)為，這一理由不成立。村民自治的組織和活動(dòng)形式有很多，包括村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì) ( 及人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)) 、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村民小組會(huì)議、選舉村委會(huì)、推選村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、推選村民代表、推選村民小組長(zhǎng)等等。不能將村民自治與村委會(huì)的組成和活動(dòng)直接、簡(jiǎn)單地劃等號(hào)。不是說(shuō)在村民小組這個(gè)層次只有成立村委會(huì)，才能把村民自治落到實(shí)處; 開(kāi)好村民小組會(huì)議，對(duì)村民小組有關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行充分的民主協(xié)商、民主決策，同樣也可以使村民自治得以有效實(shí)現(xiàn)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，在村民小組這個(gè)層次設(shè)立村委會(huì)，如果不充分發(fā)揚(yáng)民主，由全體或多數(shù)村民決定村里的大事小情，也同樣不能把村民自治落到實(shí)處。在現(xiàn)有的村組架構(gòu)下，既做好村級(jí)民主，又做好組級(jí)民主，才應(yīng)當(dāng)是努力方向。將原村委會(huì)改為黨政公共服務(wù)站，原村委會(huì)范圍的公共事務(wù)和公益事業(yè)不再成為村民自治的事項(xiàng)，村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的范圍會(huì)大大縮小，層次大大降低。彭真同志當(dāng)初在設(shè)想村民自治、政治民主發(fā)展的路徑時(shí)曾預(yù)想: “有了村民委員會(huì)，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。他們把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情; 把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。”① 這是一個(gè)由下至上、范圍不斷擴(kuò)大的過(guò)程。應(yīng)該說(shuō)，彭真同志二十多年前的這個(gè)設(shè)想是合理的，是很有遠(yuǎn)見(jiàn)的。而清遠(yuǎn)的改革是另一條思路，表現(xiàn)為行政權(quán)力進(jìn)一步向下延伸，相應(yīng)地，民主的范圍不是擴(kuò)大而是縮小，民主的層級(jí)不是上升而是下沉。這個(gè)改革方向是否妥當(dāng)，需要三思。
清遠(yuǎn)改革的主要理論依據(jù)或主要理論依據(jù)之一，是認(rèn)為現(xiàn)行的行政村范圍大、人口多，村民之間難以形成利益共同體。而村民小組 ( 自然村) 群眾之間有直接的利益關(guān)系，參與公共事務(wù)管理的利益驅(qū)動(dòng)力更強(qiáng)，作為自治單位的基礎(chǔ)也更加牢固。我們認(rèn)為，這種看法似可商榷。利益共同體有大有小，有密有松。行政村村民之間的聯(lián)系，或許沒(méi)有自然村村民之間的聯(lián)系那樣緊密，但不等于說(shuō)只有自然村的村民才構(gòu)成一個(gè)利益共同體，行政村的村民就不能構(gòu)成一個(gè)利益共同體。集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，村民小組內(nèi)的村民之間可能有更多的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系，但不等于說(shuō)，在公共事務(wù)和公益事業(yè)等上面，行政村的村民之間就沒(méi)有利益聯(lián)系了。其實(shí)，在土地承包到戶且長(zhǎng)久不變的情況下，集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，一個(gè)村民小組內(nèi)部村民之間經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系，并不一定大于非村民小組成員之間通過(guò)經(jīng)濟(jì)合作社、專業(yè)合作社所建立的聯(lián)系; 在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，一個(gè)村民小組內(nèi)部村民之間通過(guò)土地關(guān)系所產(chǎn)生的聯(lián)系，也很有可能會(huì)減小和削弱。利益聯(lián)系緊密，由此所帶來(lái)的自治事務(wù)可能比較多; 利益聯(lián)系松散，由此所帶來(lái)的自治事務(wù)可能比較少，但這并不能推論出: 只有利益聯(lián)系緊密，才能搞自治，才能搞好自治。就我國(guó)基層治理建構(gòu)而言，基層群眾自治體與居民利益共同體有一定的關(guān)系，但并沒(méi)有十分嚴(yán)密的直接對(duì)應(yīng)關(guān)系。如果一定要強(qiáng)調(diào)只有在十分緊密的利益共同體的基礎(chǔ)上，才能建立基層群眾自治體，才能搞基層群眾自治，才能搞好基層群眾自治，那么必會(huì)得出這樣的結(jié)論: 城市居委會(huì)既沒(méi)有理由產(chǎn)生，也不應(yīng)當(dāng)存續(xù); 城市居民自治既不能搞，更搞不好。有調(diào)查表明，如果不把居委會(huì)選舉和村委會(huì)選舉計(jì)入測(cè)度的范圍①，在總體上，城市居民的自治參與水平要高于農(nóng)村村民的自治參與水平，城市居民對(duì)居委會(huì)的滿意度比農(nóng)村村民對(duì)村委會(huì)的滿意度要高②。這至少說(shuō)明，利益聯(lián)系的緊密不一定是搞好基層群眾自治的先決條件。更重要的是，設(shè)立村委會(huì)的村既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位，也是法定的建制單位。盡管憲法和村委會(huì)組織法均規(guī)定，村委會(huì)是基層群眾性自治組織，但這種自治組織并不是基層群眾想設(shè)立就設(shè)立、想不設(shè)立就不設(shè)立的與國(guó)家無(wú)關(guān)的自組織，而是憲法和法律規(guī)定必須設(shè)立的組織。村民自治共同體不是村民想?yún)⒓泳蛥⒓?、想不參加就不參加的完全意志自由、自治的共同體，而是村民自出生即為其當(dāng)然成員的共同體，是國(guó)家將村民組織起來(lái)的共同體。設(shè)立村委會(huì)是在農(nóng)村基層進(jìn)行現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，設(shè)立村委會(huì)的村的建制是農(nóng)村基層建制的一個(gè)重要方面。村委會(huì)設(shè)置的地域，關(guān)乎國(guó)家的建構(gòu)、關(guān)乎國(guó)家的治理，不能僅從村民利益的遠(yuǎn)近、感情的親疏、文化的異同這個(gè)較為狹小的視角來(lái)觀察和考慮問(wèn)題。
關(guān)于清遠(yuǎn)改革合法性的說(shuō)明，一個(gè)理由是，村委會(huì)組織法并未規(guī)定村委會(huì)不能建立在自然村，而且村委會(huì)組織法 ( 試行) 曾經(jīng)規(guī)定，村委會(huì)一般設(shè)在自然村。的確，村委會(huì)產(chǎn)生之初，是設(shè)在自然村。村委會(huì)組織法 ( 試行) 草案曾經(jīng)直接規(guī)定，村委會(huì)設(shè)在自然村，后在全國(guó)人大常委會(huì)審議討論過(guò)程中，改為村委會(huì)一般設(shè)在自然村。然而，正是考慮到在村民自治的發(fā)展過(guò)程中，全國(guó)大多數(shù)地方的村委會(huì)都設(shè)立在原生產(chǎn)大隊(duì)也就是所謂行政村，這一規(guī)定在村委會(huì)組織法成為正式實(shí)施的法律時(shí)即已被取消。村委會(huì)組織法曾經(jīng)只是規(guī)定，村委會(huì)設(shè)立的原則是便于群眾自治。如果僅僅只從便于群眾自治、直接民主的角度來(lái)考慮問(wèn)題，那么規(guī)模更小的村莊可能更有利于群眾自治的實(shí)行和直接民主的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過(guò)修改的村委會(huì)組織法，把有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理與便于群眾自治并列為村委會(huì)設(shè)立的原則，正是出于對(duì)這兩個(gè)方面的綜合考慮，同時(shí)也是為村委會(huì)設(shè)在行政村乃至 “合村并組”提供法律依據(jù)。因此，在這點(diǎn)上，清遠(yuǎn)改革與現(xiàn)行村委會(huì)組織法的立法精神有出入。另外，清遠(yuǎn)規(guī)定以村民小組為單位設(shè)立的村委會(huì)，其成員要簽承諾書(shū)，承諾不要政府補(bǔ)貼，所需經(jīng)費(fèi)通過(guò)籌資籌勞解決。這與村委會(huì)組織法的規(guī)定也不完全吻合。按照村委會(huì)組織法，對(duì)村委會(huì)成員應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼，且經(jīng)費(fèi)并非通過(guò)籌資籌勞來(lái)解決; 村委會(huì)辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)，才由村民會(huì)議通過(guò)籌資籌勞來(lái)解決。
總之，我們認(rèn)為，清遠(yuǎn)改革的理由、依據(jù)，即開(kāi)展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)的理由、依據(jù)，并不是很充分、確實(shí)。
三、全面實(shí)行以村民小組為基本單元的村民自治會(huì)怎樣?
有數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)農(nóng)村的耕地，約有 90%左右所有權(quán)在村民小組①。這也就是說(shuō)，按照一號(hào)文件的文本規(guī)定，在大多數(shù)農(nóng)村，都可以開(kāi)展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。
對(duì)此，有關(guān)的權(quán)威解釋說(shuō)，開(kāi)展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，是針對(duì)山區(qū)、丘陵地區(qū)這樣一些特定的地區(qū)而言的，試點(diǎn)也不是要全部展開(kāi)②。然而，文件本身并沒(méi)有作這樣的限制，人們完全可以、很有可能根據(jù)自己的想法對(duì)文件的規(guī)定做不同的理解。況且，從各地縣市區(qū)的情況看，其轄區(qū)很可能包括不同的地形地貌，既有山地、丘陵，也有河谷、平原。如果嚴(yán)格限制在山區(qū)、丘陵地區(qū)搞試點(diǎn)，那么同一個(gè)縣市區(qū)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就有可能出現(xiàn)不同的村民自治的組織形態(tài)，有的以村民小組為基本單元，有的仍以現(xiàn)行村委會(huì)為基本單元。這必然會(huì)給鄉(xiāng)村關(guān)系、政府管理、社會(huì)治理增加很多復(fù)雜因素。
所以，在同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或同一個(gè)縣市區(qū)，最有可能出現(xiàn)的情況是，一旦開(kāi)展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，就不會(huì)以山區(qū)、丘陵地區(qū)為限。事實(shí)上，先行探索的清遠(yuǎn)市，情況正是如此。清遠(yuǎn)一半以上地域是山區(qū)，以山地、丘陵為主，但不是沒(méi)有平原，北江兩岸的南部地區(qū)分布有相當(dāng)面積的平原。清遠(yuǎn)并沒(méi)有把探索的步伐限制在山區(qū)、丘陵地區(qū)，從一開(kāi)始就是打算全面進(jìn)行、普遍展開(kāi)的①。
更進(jìn)一步地講，既然是試點(diǎn)，就不會(huì)止于試點(diǎn)，就會(huì)有由點(diǎn)至面的必要和可能，不然的話，為什么稱之為試點(diǎn)呢? 試點(diǎn)又有什么意義呢?
探索應(yīng)當(dāng)允許，創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)，但任何探索和創(chuàng)新，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合理性、合法性。試點(diǎn)有風(fēng)險(xiǎn)，試錯(cuò)有代價(jià)，不應(yīng)當(dāng)不顧風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)，試了再說(shuō)，干完才罷，而應(yīng)當(dāng)在干之前、試之前，論證可行、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)衡利弊、計(jì)較得失。
如果全面實(shí)行以村民小組為基本單元的村民自治，便會(huì)使全國(guó)村委會(huì)及其成員的數(shù)量爆炸式地增長(zhǎng)，村委會(huì)的數(shù)量會(huì)增長(zhǎng)八倍，由現(xiàn)在的五十八萬(wàn)多個(gè)，增長(zhǎng)為四百六十九萬(wàn)多個(gè)②; 村委會(huì)成員數(shù)量翻六倍，由現(xiàn)在的二百三十二多萬(wàn)名③增長(zhǎng)為一千四百零七萬(wàn)多名 ( 按每個(gè)村委會(huì)最少三個(gè)成員算) 。不說(shuō)村委會(huì)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，單算村委會(huì)成員的補(bǔ)貼，就要翻六倍。說(shuō)起來(lái)像是笑話，其實(shí)不是，村的數(shù)量大量增加，村名也許也要相應(yīng)地增加，在一個(gè)自然村有幾個(gè)村民小組從而設(shè)立幾個(gè)村委會(huì)的地方，怎么樣命名新村可能也會(huì)成為一個(gè)問(wèn)題。
如全面實(shí)行以村民小組為基本單元的村民自治，便會(huì)使全國(guó)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)④所轄村委會(huì)的數(shù)量大幅增加，由現(xiàn)在的十七個(gè)左右，增加至一百四十多個(gè)。雖然鄉(xiāng)村關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系，而是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所指導(dǎo)的村委會(huì)的數(shù)量大幅增加的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如欲較好地履行自己的指導(dǎo)職責(zé)、完成自己的指導(dǎo)任務(wù)，必要分片管理，增設(shè)派出機(jī)構(gòu)。這不僅會(huì)增加管理的層次，而且也會(huì)大幅度增加管理的成本。
可能有人會(huì)講，上述說(shuō)法夸大其詞、言過(guò)其實(shí)，現(xiàn)在提的只是試點(diǎn)，只是在很小的范圍、特定的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，并未要求全面推開(kāi)，所以不可能發(fā)生上述問(wèn)題。我們雖然相信，從全國(guó)來(lái)看，不會(huì)發(fā)生這樣的情況，但仍然認(rèn)為，試想一下有可能出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)于防患于未然，仍然是必要的。
四、如何探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式?
因此，探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，既要大膽，又要謹(jǐn)慎; 既要?jiǎng)?chuàng)新，又要依法; 既要尊重群眾創(chuàng)造，又要把握前進(jìn)方向。
第一，探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，要以憲法和法律為基本規(guī)范。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，依法自治是基層群眾自治有序進(jìn)行的基本保障。依法辦事則安，違法而行則亂。離開(kāi)了明確的規(guī)范、完善的程序和穩(wěn)妥的步驟，廣泛參與、大規(guī)模進(jìn)行的基層群眾自治活動(dòng)，輕則失序脫軌，重則混亂不堪。村民自治的法律、法規(guī)和規(guī)章，是在總結(jié)群眾創(chuàng)造成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定的。尊重和維護(hù)國(guó)家法律的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，本身也是對(duì)長(zhǎng)期實(shí)踐積累的經(jīng)驗(yàn)的吸取和遵循。已被過(guò)去的實(shí)踐證明是不成功的做法，今天又拿出來(lái)搞，難免出現(xiàn)今天搞一套、明天搞一套，折騰來(lái)、折騰去，翻燒餅的情況。應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和努力，以憲法規(guī)定為根本、村委會(huì)組織法為基礎(chǔ)、省級(jí)村委會(huì)組織法實(shí)施辦法和村委會(huì)選舉辦法為主干、關(guān)于村民自治的國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為補(bǔ)充的村民自治法律體系已初步形成，這是村民自治得以有效實(shí)現(xiàn)的基本法律框架。盡管村民自治發(fā)展到今天，還不能說(shuō)法制已經(jīng)完備，而且隨著實(shí)踐的發(fā)展，出現(xiàn)了許多新情況和新問(wèn)題，現(xiàn)有的法律法規(guī)難以或無(wú)法規(guī)范，由此影響了村民自治已有成果的鞏固和向前進(jìn)一步的發(fā)展①。但是，這絕不意味著可以直接撇開(kāi)現(xiàn)有的法律規(guī)定，另搞一套。遵守法律，不是說(shuō)只遵守自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆桑约赫J(rèn)為不適當(dāng)?shù)姆删涂梢圆蛔袷?，而是無(wú)論是否適當(dāng)，只要是現(xiàn)行有效的法律都必須尊重和遵守。凡是突破現(xiàn)有法律規(guī)定的 “改革”、 “創(chuàng)新”，都應(yīng)當(dāng)立足于法律的修改和完善，只有這樣，改革才能穩(wěn)妥，創(chuàng)新才會(huì)鞏固。
第二，探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化為努力方向。作為我國(guó)基本政治制度的基層群眾自治制度帶有城鄉(xiāng)分立的色彩、二元結(jié)構(gòu)的烙印。雖然憲法對(duì)城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的組成、產(chǎn)生方式、與基層政權(quán)的關(guān)系、下設(shè)機(jī)構(gòu)、職責(zé)任務(wù)的規(guī)定完全相同，但在憲法具體化的過(guò)程中，也就是在制定村委會(huì)組織法和居委會(huì)組織法的過(guò)程中，城鄉(xiāng)基層群眾自治制度卻產(chǎn)生了很大的分野②。對(duì)農(nóng)村和城市基層群眾性自治組織分別立法的方式，既反映了我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀況或現(xiàn)狀，同時(shí)也在法律上固化了這種二元結(jié)構(gòu)的狀況③。著眼于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改變和城鄉(xiāng)一體化，無(wú)論是村民自治的法律和制度，還是居民自治的法律和制度，都應(yīng)當(dāng)相應(yīng)逐步發(fā)生改變。大的方向應(yīng)該是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民自治制度，從而在基層群眾自治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。目前，撇開(kāi)一些操作和技術(shù)的細(xì)節(jié)，村民自治與居民自治最主要的區(qū)別在于，受農(nóng)村土地集體制的影響，農(nóng)村村民資格的界定，除戶籍因素( 戶籍在本村) 外還有產(chǎn)權(quán)因素 ( 系本村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員) ，城市居民資格的界定，則只有戶籍因素; 村委會(huì)往往充當(dāng)了集體土地所有權(quán)的代表者，行使著集體土地所有者的一些權(quán)能，城市居委會(huì)則沒(méi)有這一方面的權(quán)能。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作的發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的創(chuàng)新，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建立以及農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，政經(jīng)分離的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村村民的村民資格與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格終將分離，村委會(huì)也終將不再充當(dāng)集體土地所有權(quán)的代表者，不再行使集體土地所有者的一些權(quán)能; 隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，不以傳統(tǒng)的戶籍狀況認(rèn)定居民，而以居住狀況認(rèn)定居民的制度終將建立，居住因素將是影響甚或決定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民自治的最主要因素。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這樣一個(gè)趨勢(shì)，探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，而不是回過(guò)頭去，仍然強(qiáng)調(diào)村民自治的自治單元與集體土地所有權(quán)范圍的統(tǒng)一。
第三，探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，要以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為改革目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的 《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確立為全面深化改革的總目標(biāo)。探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，不能偏離這個(gè)總目標(biāo)。我們應(yīng)立足于國(guó)家治理體系和治理能力這個(gè)大的格局，來(lái)探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，不能脫離國(guó)家治理，狹隘和片面地強(qiáng)調(diào)村民自治。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，便于群眾自治只是確定村民自治單元的一個(gè)方面的原則，有利于政府治理是確定村民自治單元需要考慮的另一方面的重要原則。村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，應(yīng)當(dāng)是政府治理和村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的形式。我們要面向推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，來(lái)探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，不能脫離現(xiàn)代化，發(fā) “思古之幽情”，總想回到過(guò)去，回歸 “傳統(tǒng)”，以 “熟人社會(huì)”框定村民自治的范圍，以家戶作為村民自治權(quán)的基本主體，以傳統(tǒng)的鄉(xiāng)風(fēng)民俗作為村民自治的基本規(guī)范。必須看到，雖然 “星星還是那個(gè)星星，月亮還是那個(gè)月亮。山呀還是那座山，梁也還是那道梁”，但農(nóng)村的社會(huì)狀況已經(jīng)發(fā)生了劇烈、巨大和深刻的變化。聚族而居的傳統(tǒng)逐漸被四處奔走的現(xiàn)實(shí)所取代，“熟人社會(huì)”已然被 “半熟人社會(huì)”乃至陌生人社會(huì)所替換。宗族觀念日漸消逝，家庭觀念也大不如前，取而代之的是不斷增強(qiáng)的個(gè)人權(quán)利意識(shí)和觀念。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)風(fēng)民俗盡管還有遺存，但對(duì)人們行為的約束力早就所剩無(wú)幾。在鄉(xiāng)間道路上騎著摩托車的村民，在田地里打手機(jī)的村民，沒(méi)事在家看電視甚至上網(wǎng)的村民，均為在現(xiàn)代化道路上迅跑的村民。必須面對(duì)和適應(yīng)這樣一個(gè)大的現(xiàn)實(shí)，創(chuàng)新村民自治，探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，著眼于農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
參考文獻(xiàn)
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[3]. 史衛(wèi)民: 《問(wèn)卷調(diào)查反映的當(dāng)前村民自治情況》，載 《探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式高端研討會(huì)論文集》
文章原載于《當(dāng)代世界社會(huì)主義問(wèn)題》2014年第2期，信息來(lái)源：中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)。
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