本決定中，作為“設(shè)立依據(jù)”的有四類(lèi)：法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件。其中，共有三部由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的“法律”是被取消的行政審批事項(xiàng)的“設(shè)立依據(jù)”：《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》、《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》、《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》。數(shù)量雖然不多，但筆者堅(jiān)持認(rèn)為：國(guó)務(wù)院不宜直接取消以法律作為設(shè)定依據(jù)的行政審批事項(xiàng)。
在我國(guó)現(xiàn)行憲法體制下，國(guó)務(wù)院行使的是行政權(quán)，本質(zhì)上屬于執(zhí)行權(quán)；法律所依賴(lài)的是人大的立法權(quán)，本質(zhì)上屬于最高權(quán)。這是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，具有嚴(yán)格的界限，其基本的倫理關(guān)系不能混亂。例如，《立法法》規(guī)定：地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門(mén)規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。由于地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章分屬于不同的立法權(quán)力，就需要適用不同的裁決規(guī)則，這是上述規(guī)定的良苦用心之處。
因此，從法理上說(shuō)，以國(guó)務(wù)院文件的方式廢止以法律作為設(shè)定依據(jù)的行政審批事項(xiàng)于理不合。
從現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，以國(guó)務(wù)院文件的方式廢止以法律作為設(shè)定依據(jù)的行政審批事項(xiàng)于法無(wú)據(jù)。
憲法規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改；撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；國(guó)務(wù)院改變或者撤銷(xiāo)各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章?！读⒎ǚā芬?guī)定，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)它的常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?，全?guó)人大會(huì)常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)。由此可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院只有權(quán)“改變或者撤銷(xiāo)”部門(mén)規(guī)章等，改變、撤銷(xiāo)、修改非基本法律權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。國(guó)務(wù)院行使這一權(quán)力是對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)和改變、撤銷(xiāo)、修改非基本法律權(quán)的侵犯。
當(dāng)然，也許有人會(huì)說(shuō)，本決定是“取消”而非“改變、撤銷(xiāo)、修改”。筆者對(duì)此不敢茍同。目前，我國(guó)使立法失效的方法可分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是法定的方法，如憲法規(guī)定的“制定和修改”、“改變或者撤銷(xiāo)”、“部分補(bǔ)充和修改”、“撤銷(xiāo)”，《立法法》規(guī)定的“裁決”等。另一類(lèi)是實(shí)踐的方法，主要有“廢止”和“取消”。前者如《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，后者如本決定。實(shí)踐中還有一種有效期制度，但目前主要適用于規(guī)范性文件。
考察其詞義，“取消”、“改變、撤銷(xiāo)、修改”在主觀認(rèn)定方面也許有所不同，但客觀上都是使原規(guī)定失去效力。本規(guī)定“取消”了以法律作為設(shè)定依據(jù)的某項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，實(shí)際上也就使該部法律的這一法條失去了效力。因此，“取消”與“改變、撤銷(xiāo)、修改”的法律后果是一樣的，依法只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使。
筆者之所以認(rèn)為國(guó)務(wù)院不宜直接取消以法律作為設(shè)定依據(jù)的行政審批事項(xiàng)，還有一個(gè)重要原因是非常擔(dān)心地方政府上行下效，導(dǎo)致整個(gè)法律體系出現(xiàn)紊亂。在現(xiàn)行體制下，這并非只是一種理論圖景。
筆者可以舉兩個(gè)親身的例子：去年，筆者去某開(kāi)發(fā)區(qū)調(diào)研，其執(zhí)法人員對(duì)權(quán)力下放議論紛紛：根據(jù)上級(jí)要求，上級(jí)政府將許多執(zhí)法權(quán)力下放到街道一級(jí)的基層，但他們并沒(méi)有必要的執(zhí)法力量，關(guān)鍵是法律沒(méi)有修改，在法律上這些被下放的權(quán)力并不由這些基層政府行使，這導(dǎo)致他們?cè)趹?yīng)訴時(shí)處于十分被動(dòng)的局面，用他們的話(huà)來(lái)說(shuō)，應(yīng)訴時(shí)只能糊；前年，筆者參加了某縣權(quán)力清單的專(zhuān)家審查會(huì)，發(fā)現(xiàn)該縣提出的權(quán)力清單草案將縣政府及其部門(mén)所擁有的全部權(quán)力分為兩類(lèi)：保留的權(quán)力和撤銷(xiāo)的權(quán)力。而撤銷(xiāo)的設(shè)定依據(jù)中許多是現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)等。筆者對(duì)此不予認(rèn)同，指出縣政府實(shí)質(zhì)上是廢止了國(guó)家大法。好在出席會(huì)議的其他專(zhuān)家也認(rèn)識(shí)到了問(wèn)題的嚴(yán)重性，經(jīng)過(guò)討論、修改，一個(gè)月后，該縣將600多項(xiàng)權(quán)力分為常用的和不常用的權(quán)力兩類(lèi)，筆者才在專(zhuān)家意見(jiàn)書(shū)上簽字，因?yàn)椤安怀Ｓ玫臋?quán)力”這一說(shuō)法至少保留了法律人的臉面?，F(xiàn)在，此類(lèi)反法治的改革甚多，這也是導(dǎo)致人們對(duì)推進(jìn)法治信心不足的一個(gè)重要原因。
解決上述問(wèn)題的方法，一是國(guó)務(wù)院自己糾錯(cuò)，從本決定中刪除三部法的名稱(chēng)；至于內(nèi)容，出于中國(guó)特色的考慮，不動(dòng)也罷。二是全國(guó)人大常委會(huì)撤銷(xiāo)本決定中涉及法律的相關(guān)內(nèi)容，并主動(dòng)將三部法律中的相關(guān)條文廢止或修改，以保持與本規(guī)定的一致性。這兩種做法都很謙卑，工作量也不大，但估計(jì)其可能性微乎其微。最有可能的是第三種做法：就這樣了，怎么的！
我想說(shuō)的是：好事情要好好做，以后遇到此類(lèi)事情最好先由國(guó)務(wù)院提出修法建議，全國(guó)人大及其常委會(huì)深入討論后進(jìn)行法律的廢改立釋?zhuān)儆蓢?guó)務(wù)院發(fā)布決定或制定行政法規(guī)執(zhí)行，于理不合、于法無(wú)據(jù)、后果嚴(yán)重的做法應(yīng)當(dāng)止于全面依法治國(guó)的今天。否則，再怎么做，也屬違法！
2016年2月21日星期日
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