摘要
全球化和 “流動空間”的發(fā)展使城市發(fā)展再也不是城市個體事務，而成為一個區(qū)域、城市群和城市帶的競合。長三角是中國最成熟、發(fā)展最為充分的都市帶、城市群，在推進城市合作方面取得很多有益經驗，主要為多層性的平臺的建立、具體民生合作項目有序展開。但也存在一些問題，區(qū)域一體化程度和經濟社會文化發(fā)展相比還存在明顯差距。但的確也提供了一些供其他城市群值得參考的經驗和教訓。
全球化和“流動空間”的發(fā)展使單個城市不得不適應區(qū)域經濟訴求，融入到城市群整體，才能在配置、利用生產要素方面實現(xiàn)自己的位置。過去三十年中國城市化、城市群出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)在（1）城市規(guī)模盲目擴張，城市病日益嚴重。交通擁堵、環(huán)境惡化、水資源匱乏，住房緊張等等。（2）城市定位趨同，惡性競爭、過度競爭。電子信息、新材料、新能源、生物醫(yī)藥、環(huán)保產業(yè)等國際一流技術、裝備“高水平”重復建設、比比皆是。（3）基礎設施建設缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，高鐵、城際鐵路、機場、高速公路占有大量土地資源。不同運輸方式競爭激烈卻又不相互銜接。（4）城市規(guī)劃體系缺乏有權威的實施主體，各地紛紛做大做強，城市面貌千篇一律。老建筑、老區(qū)毀于一旦。
這些問題說明某個城市積極融入城市區(qū)域必須與周邊城市進行卓有成效的合作。長三角是中國最成熟、發(fā)展最為充分的都市帶、城市群，提出打造“世界第六大城市群”。一方面人口過億、人口資源環(huán)境緊張，另一方面基礎設施建設、產品發(fā)展和就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等社會保障還很不健全，由此為了推進城市群良性發(fā)展，必須城市間合作，而合作也取得一些積極成效， 可為京津冀、珠江三角洲城市群提供有益的經驗和啟示。
城市群本質上是歷史上形成的城市的整合，然而不同城市有著不同發(fā)展機制和目標，必然存在諸多的不適應，需要多種類型、多種方式的區(qū)域協(xié)調機制，由此“利益協(xié)同化”成為世界城市群最鮮明的特點之一。實現(xiàn)利益平衡和互讓需要一系列平衡利益的體制機制，其中最重要的是合作。一般說來城市群內部的合作主要有三種形式：一種是項目合作形式，即針對跨區(qū)域的共同問題，如高速公路建設、教育產品、水資源分配與管理、能源危機、環(huán)境保護等等。二是市場機制運作合作形式，即對跨區(qū)地方政府共同關注的問題，如公用事業(yè)的建設問題、環(huán)境保護和公共衛(wèi)生問題、公共安全問題等等進行企業(yè)化運作。第三種是非政府組織合作形式，即跨區(qū)域地方政府之間，建立跨區(qū)域政府合作組織，如都市聯(lián)盟、城市聯(lián)合體、地區(qū)協(xié)調委員會。無論都市聯(lián)盟、城市聯(lián)合體還是地區(qū)協(xié)調委員會屬于非政府組織，都需要在自治基礎上構造共識，盡管形式和活動可以靈活多樣。譬如倫敦城市群早在1964年創(chuàng)建了大倫敦議會，專門負責大倫敦城市群的管理與發(fā)展問題；1990年以來，大倫敦地區(qū)又先后引入了戰(zhàn)略規(guī)劃指引，以維持整個城市群戰(zhàn)略規(guī)劃的一致和協(xié)調。巴黎城市群也在政府推動下發(fā)展起來，1958年巴黎制定地區(qū)規(guī)劃、1961年建立地區(qū)整頓委員會，1965年制定“巴黎地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃”，法國的巴黎—魯昂—勒阿弗爾逐漸發(fā)展起來。
和西方國家的自治傳統(tǒng)不同，現(xiàn)行體制下中國政府強大，掌握大量直接控制經濟運行的資源和權力，市場經濟和公民社會尚難以促進有效的制度創(chuàng)新，除非政府達成共識，依靠一致性的政策資源和法律制度。否則政府之外主體不可能有足夠力量和制度渠道實現(xiàn)城市自主發(fā)展向區(qū)域經濟一體化的制度變遷。這方面長三角有著較為強烈的前瞻意識，上個世紀90年代初長三角就意識到在利益協(xié)同、區(qū)域一體化基礎上進行城市合作的重要性， 成立經濟協(xié)作聯(lián)席會議，后升格為市長級協(xié)調組織，并在1997年更名為長江三角洲城市經濟協(xié)調會，常設聯(lián)絡處設在上海市人民政府合作交流辦公室。隨著時間推移，長三角經濟協(xié)調會成員從最初15個擴容至22個。運行二十年間取得大量成果，其中最重要標志是2010年22個成員簽署的《長江三角洲地區(qū)城市合作（嘉興）協(xié)議》。該協(xié)議決定加強長三角各城市城鎮(zhèn)體系、產業(yè)布局、重大基礎設施的規(guī)劃、政策和項目的對接，二十多個合作專題，加快長三角地區(qū)一體化發(fā)展，水平合作機制也日趨成熟。 2013年經濟協(xié)調會又經投票決定，新增蕪湖市、淮南市、滁州市等8個成員城市，這樣協(xié)調會成員達到 30個城市。并表示要在相互合作中簽訂“行政契約”，明確成員城市議事規(guī)則，并提出建立行政契約履約的激勵與約束機制，進而保持區(qū)域組織的凝聚力和行動力。如今，長三角已構建了穩(wěn)定的每兩年一次的區(qū)域首長協(xié)商和每年一次的各市市長協(xié)商會的制度架構。目前作為長三角經濟協(xié)調會常設工作平臺的辦公室的日常協(xié)調能力也在逐步加強，正積極以具體合作項目推進城市合作，以研究專題（課題）為抓手推進年度工作。
除了長三角城市層面自我的積極努力，中央政府也給予了很多支持，主要表現(xiàn)在宏觀政策與規(guī)劃綜合協(xié)調，出臺了《進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經濟社會發(fā)展的指導意見》和《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》等文件，明確要求“長江三角洲地區(qū)主要領導座談會”機制，相關部門負責人定期召開座談會，商議經濟合作事宜，把共同構筑區(qū)域大交通、區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、區(qū)域旅游客運網絡、區(qū)域信息資源共享、區(qū)域天然氣管道網絡5大專題列為主要任務。
除此之外，長三角還構建了幾乎所有領域的專門性的、職能性的交流協(xié)調機制、技術平臺，涵蓋了交通、醫(yī)保、金融、會展、農業(yè)、旅游等諸多方面。譬如交通方面有“兩省一市交通主管部門聯(lián)席會議制度”、“長江三角洲地區(qū)都市圈交通論壇”。區(qū)域環(huán)境保護方面圍繞太湖治理建立了三省市生態(tài)建設和環(huán)境保護的合作框架，簽訂《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護合作協(xié)議》《長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制》，建立了專門性的環(huán)境保護協(xié)調機制、信息（包括重大環(huán)境事件）通報機制、污染整治工作協(xié)作機制，共享環(huán)境監(jiān)測信息，環(huán)評交流會等等；金融方面，江浙滬16個城市人民銀行官員還就長三角金融合作框架、金融監(jiān)管跨地區(qū)合作、貨幣市場和資本市場基礎設施建設聯(lián)動合作一體化進行磋商。在2007年還簽署《推進長江三角洲地區(qū)金融協(xié)調發(fā)展支持區(qū)域金融一體化框架協(xié)議》，央行上?？偛拷⒑螅e極推動長三角金融市場一體化。科技創(chuàng)新和技術交易方面，自2003年開始，蘇浙滬三地科技主管部門在推動區(qū)域合作方面就有所動作，建立長三角技術轉移系統(tǒng)，上海已向江蘇、浙江、安徽輸出技術達到數(shù)萬項，成交金額數(shù)百億。甚至農業(yè)方面都建成了 “長三角蔬菜產銷信息平臺”。南京市、杭州市、上海浦東新區(qū)等十市一區(qū)科協(xié)組織組建長三角高端智力人才戰(zhàn)略聯(lián)盟，就建立區(qū)域人才共同市場、共融共同新制度框架、職業(yè)資格證書相互認定等問題進行探討。江浙滬兩省一市特種設備施工企業(yè)還憑本地許可證走遍長三角，在區(qū)域內任何地方從事特種設備安裝、改造、維修都不必重新審批。此外，長三角城市群還研究建立公共突發(fā)事件應急處理協(xié)調機制，落實行動部門與人員，確定應急處理的方案，協(xié)力預防與應對。
長三角城市合作機制多層次、專門化還深入到基層，位于不同省、市相鄰縣鎮(zhèn)因地制宜、因時制宜的進行聯(lián)席會議，處理地方性、區(qū)域性議題。譬如浙江嘉善縣與相鄰上海金山區(qū)之間，通過“滬浙鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作聯(lián)席會議制度”，讓嘉善姚莊鎮(zhèn)通往金山楓涇鎮(zhèn)的“友誼大道”對接上了朱楓公路。
地理學家Peter Taylor指出，城市只能存在于與其他城市的交互作用所形成的各種網絡中，城市并不孤立存在，而在與人進行密集的物質、技術、人才、人員、商品、貨幣和信息等方面的流動。西方社會學者甚至提煉出“流動空間”這一概念，并明確指出社會必然由各種流動組成的，而城市積累、財富、權力不是城市中所擁有的東西，而是通過城市的各種流獲得的。然而流動的實現(xiàn)需要基礎設施，也需對流動進行高效管理的制度創(chuàng)新?；A設施便是交通，而制度創(chuàng)新包含了管理、醫(yī)療、社會保障等諸多方面。
長三角的交通主要是高鐵、高速公路和城際列車。高鐵網和高速公路網相互交通構成的高效運輸體系，必然降低人流、物流成本，中心城市的服務半徑進一步擴大，商品、要素流動成本變化，總部經濟效應得到進一步提升，促進垂直分工和產業(yè)轉移，優(yōu)化資源配置和產業(yè)布局，區(qū)域經濟比較優(yōu)勢隨之改變。當然高鐵、高速公路和城際列車還使得城鎮(zhèn)體系得以重構，“都市圈”、“同城效應”進一步顯現(xiàn)，與大城市相鄰的同城化發(fā)展成為許多城市制定發(fā)展戰(zhàn)略的重大戰(zhàn)略選擇，“N小時經濟圈”概念興起。遺憾的是高鐵設站點是大中、中小城市以及人口的鎮(zhèn)并未顧及，由此除了高鐵之外的共同交通體系，必須刻不容緩地把中小城市的各種各樣公共公交工具連接到高鐵“設站城市”，并選用多種方式，讓小城市“融入”到長三角公共交通網。2013年滬蘇浙皖三省一市經信委共同簽署了《長三角區(qū)域信息化合作“十二五”規(guī)劃》。根據(jù)規(guī)劃內容，長三角城際“一卡通(公交)”和電子交通收費系統(tǒng)(ETC)實現(xiàn)無縫銜接，率先形成統(tǒng)一的電動汽車充換電設施布點規(guī)范和標準，以方便游客在長三角地區(qū)進行自主旅游。此外江浙滬還加快區(qū)域旅游業(yè)合作，推進中心城市旅游集散中心建設，共同編制環(huán)太湖旅游規(guī)劃和三省市旅游手冊，最終形成“中國長江三角洲旅游城市圈”品牌。
高鐵和高速公路不僅宣告了新高速交通網絡的到來，還開辟了從空間格局研究區(qū)域合作的新格局，基礎信息收集、整理、分析工作也就愈發(fā)重要。國家發(fā)改委出臺《促進國家空間信息基礎設施發(fā)展的幾點建議》要求長三角協(xié)調會成員建立城市間的地理空間信息共享協(xié)調機制，編制長三角城市群地理空間信息研究報告。此外，長三角還制定三省市電子地圖的建設方案，統(tǒng)一協(xié)調海底光纜的維護工作。相關核心城市共同實施了高性能寬帶信息網區(qū)域示范應用工程，推動長三角跨省市用工信息網絡共享平臺建設。
交通便捷化帶來的除了生產要素的流動還有人的流動，也帶來很多意外后果。譬如上海退休老人去上海周邊城市養(yǎng)老、周邊城市居民到上海治理疑難雜癥越來越常見，醫(yī)保報銷聯(lián)通的重要性日益突出。這一工作牽涉到方方面面，利益復雜、千頭萬緒，上海和江蘇省、上海和杭州市卻進行卓有成效的試驗。江蘇省開出三部曲：第一步，解決各省直轄市參保人員異地就醫(yī)的管理服務及費用結算問題；第二，省級層面出臺異地就醫(yī)省內結算有關政策；第三步，探索與上海的異地就醫(yī)結算辦法。浙江嘉興市單方面開始實施《上海市基本醫(yī)療參保人員在嘉興居住期間醫(yī)療費用代辦報銷服務方法》，明確相應工作人員接受委托代辦保險醫(yī)療費用等服務。目前，上海已先后與浙江安吉、杭州、湖州等地醫(yī)保部門簽訂協(xié)議。上海和杭州的醫(yī)保已經互通，采用經辦服務延伸方式，雙方在對方城市互設醫(yī)保服務窗口，兩地群眾報銷更為便捷。國家將逐步建立跨地區(qū)、跨省份的基本醫(yī)療轉移結算辦法，最終解決異地就醫(yī)保險問題。
在上海為核心的長江三角洲城市群一體化取得巨大成績，主要原因就在于全國范圍高鐵和高速公路為主干的交通體系的迅猛發(fā)展使得城市間的要素流動更為便捷，這樣一體化需求涌動而出，而城市間合作順應這些行為，構筑穩(wěn)定平臺，進而以具體項目為抓手，取得顯著成效。此外，上海城市協(xié)調會的形式多樣，譬如對話協(xié)商,最高省市領導坐下來談對達成共識的領域政策盡快落實，一旦落實就不可逆轉；行政協(xié)議，譬如“宣言”、“意向書”或者“協(xié)議”，分為兩級，有個城市政府之間的行政契約和江浙滬兩省一市及各城市有關職能部門之間的行政契約；立法協(xié)調，既要對區(qū)域各方的法制環(huán)境統(tǒng)一清理，也要對區(qū)域協(xié)調的重要事項及成果通過地方立法和制定規(guī)章為其提供保障；最重要的是經濟協(xié)作，通過產業(yè)規(guī)劃與引導，促進產業(yè)鏈、價值鏈的最佳配置進而取得最大價值。
但也必須注意的是，長三角城市協(xié)調也不僅是成績，也有著諸多不足，首先：長三角社會發(fā)育缺乏自治基礎，政府過于強大致使沒有政府推動就很難取得實質性進展；其次，壓力型政府績效評估指標體系致使政府過度注重短期利益、自身利益，城市政府真正合作動力仍是形勢所逼而非主動。如何應對，這就需要長期努力，經濟社會逐步成長，當然長三角訂立的“行政契約”也有一定成效。協(xié)調的網絡化也很重要，如果“經濟協(xié)調會”廣泛吸納企業(yè)、中介組織、行業(yè)協(xié)會、社會團體等利益相關者，推動著區(qū)域決策模式由原來的政府單中心模式逐漸向以政府、企業(yè)、第三方組織、居民等共同參與的多中心體制模式轉變可能會有意想不到的收獲。當然也可以考慮條件成熟的領域或行業(yè)組建社會中介組織，包括專家學者咨詢委員會等等，必然的時候提供智力支持。需特別指出，上海短期內無法建立一個具有跨界功能和操作手段的權威機構和實施主體，這主要是過分注重行政區(qū)劃使然，但如何創(chuàng)造出“共同的經濟管理局”還需要更多智慧。
對中國的其他城市區(qū)域尤其珠三角、京津冀來說最重要的就是在中央政府支持下構建多層次的制度化的工作平臺使省市領導人、城市領導人、職能部門甚至相鄰的縣鎮(zhèn)進行工作對話、協(xié)調各自的利益訴求，最終達成共識。當然也需要在盡快開展具體項目合作，以項目為抓手推進城市間協(xié)調，譬如全區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的制定、交通卡的通行、醫(yī)?？ǖ慕Y算、環(huán)境標準的統(tǒng)一、地理信息共享和一體化等等。相信經過5-10年的努力，城市間協(xié)調努力一定上大的臺階，然后在城市群逐步走向成熟的時候建立合適的有著權威操作手段權威機構。
