成都是我們這個系列樣本中選取的西部省會城市。我們選取它的原因很簡單：在這里，我們看到了土地改革的未來。我們看到了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的未來。
歷史悠久的城市大都有精彩紛呈的傳說。沒有到過成都的人，也都知道那里天府之國的美譽。杜甫曾有詩云：“曉看紅濕處，花重錦官城?！蔽宕笫窈笾髅详圃诔啥急橹曹饺?，成都別稱“蓉城”。蜀錦芙蓉，美不勝收。
進入新千年當(dāng)改革從一個動詞漸漸變成一個名詞時，成都進行的土地改革實驗意義逐漸凸顯。2008年城鄉(xiāng)居民的收入差距比2003年還在擴大，絕對差距達到了人均12000元。而這五年，成都作為我們國家少有的幾個有千萬人口以上的大都會城市，城鄉(xiāng)人均收入差距卻在縮小。
北京大學(xué)周其仁教授說：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌雖然只有四個字，卻代表了國民經(jīng)濟的全局。成都的吸引力來自城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全局意義。總結(jié)成都經(jīng)驗，對探索我國下一步土地制度改革意義重大。
土地流轉(zhuǎn)：成都四步走
第一步:提出三個集中
我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展形成了嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)分割，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，治本之策需統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。四川省成都市從2003年開始，就把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為地方施政綱領(lǐng)。幾年來，該地區(qū)創(chuàng)造了豐富的綜合改革實踐經(jīng)驗。利用西部大開發(fā)的機會，先期規(guī)劃工業(yè)項目開始往那里移動，投資往那里移動。在2003年成都借鑒江浙經(jīng)驗提出“三個集中”：將空間資源仔細(xì)分配，工業(yè)項目向工業(yè)區(qū)集中，農(nóng)民要向中心村、集鎮(zhèn)和城市集中，耕地要向種田能手集中。
第二階段：城鄉(xiāng)之間搞掛鉤交易
從2004年到2007年，成都的城市化矛盾加重，國土部提出如果農(nóng)村的建設(shè)用地收縮一畝，城市的建設(shè)用地就擴大一畝相掛鉤的辦法。掛鉤政策在城市化加速的背景下發(fā)生。成都用這個政策在城鄉(xiāng)之間，以國土交易中心為平臺一批一批地搞掛鉤交易。首先它當(dāng)中間人先借錢給農(nóng)村集體，讓集體騰出地來把指標(biāo)給它，然后用指標(biāo)跟高價地去換，獲得差價，然后拿出錢來給農(nóng)村建設(shè)用地投資。
第三階段，2008年以后開始研究土地權(quán)利的設(shè)計
“三個集中”最后集中的主要是農(nóng)民，2008年1月成都就計劃啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其中最重要的工作是確權(quán)。先把已有的資源劃清楚，誰家的房子多大，宅基地多大，院盤多大，給一個法律表達，確定了資源的主體，然后開始議價。確權(quán)推動了土地市場化的流轉(zhuǎn)，搭建了農(nóng)村集體土地交易的平臺。成都最成功的做法就是在確權(quán)方面進行了地方統(tǒng)籌。這種地方統(tǒng)籌不是證券化，而是通過用增減掛鉤政策加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。
第四階段，土地流轉(zhuǎn)交易
有效的保護體系建立了起來，更重要的是清楚的產(chǎn)權(quán)建立以后，推進了土地的市場化流轉(zhuǎn)。因為現(xiàn)在人口已經(jīng)流動了起來，農(nóng)民進城可能永遠(yuǎn)不回農(nóng)村了，那他原來擁有的土地和房屋權(quán)利就得有一套相應(yīng)的權(quán)利體系來保證它的流轉(zhuǎn)。這是中國幾十年沒有完成的任務(wù)，現(xiàn)在成都完成了。于是就有了第四步，2010年以來，成都在確權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，推動了全面土地流轉(zhuǎn)交易的進行。
成都地改三啟示
啟示一：“級差土地收入”
自上世紀(jì)90年代以后，中國城鎮(zhèn)建成面積的擴大速度快于人口的城鎮(zhèn)化率。雖然資源與人口的積聚程度都在提高，但空間資源的集約與積聚程度，還是趕不上人口和勞力的積聚程度。城市擴大，農(nóng)村也擴大，兩頭擠占，使得中國本來就不算富余的那點耕地，成為需要政府特別保護的對象。這些說明，在利用資源的積聚與集中、釋放更多級差土地收入這個方面，還有很大的差距和余地。
在成都已大范圍開展的“國土整治(包括農(nóng)地整治和村莊整治)的經(jīng)驗中，我們看到推進農(nóng)村國土整治所需要的龐大資本，基本上不可能來自農(nóng)村和農(nóng)民的自我積累，而只能來自于城市化推高了的土地收益。通過農(nóng)村國土整治所增加的農(nóng)地和農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，又經(jīng)由“占補平衡”和“增減掛鉤”，進一步推動土地資源的集 約利用，從而釋放出更多的級差土地收益。唯有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才可能形成城市資本與農(nóng)村閑散土地資源的良性互動，才能在城市化進程中更集約利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級差土地收益提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。
啟示二：“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)
成都的實踐提醒大家注意我國有比土地流轉(zhuǎn)更根本、更基礎(chǔ)的工作有待完成，即對農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)資源普遍的確權(quán)、登記和頒證。成都市2003年提出通過“三個集中”來推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，到2008年提出全面推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其首要內(nèi)容就是確權(quán)。確權(quán)，不僅限于明確界定土地的集體所有權(quán)，而且要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地和宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。
如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，貿(mào)然以行政手段發(fā)動大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民，卻很可能是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的又一輪機會。那樣的話，就背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷。
啟示三：探索改革現(xiàn)行國家征地
成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的小調(diào)整，而且涉及現(xiàn)行國家征地制度的根本變革。從戰(zhàn)略目標(biāo)上看，十七屆三中全會已經(jīng)提出要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，并“逐步縮小征地范圍”的戰(zhàn)略目標(biāo)。從未來看，唯有公益性用地才可以動用國家強制性的征地手段。這是因為，唯有為了公益而行使國家的強制征地權(quán)，才在公理上講得通。目前盛行的為經(jīng)營性項目而隨意動用國家強制力，早就是說不通的事情了。
界定農(nóng)民權(quán)利
改革參照系
權(quán)利界定產(chǎn)生的重大影響
不依賴政策的改革
農(nóng)民不需要“被保護”
第一個參照系，是上世紀(jì)80年代早期的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包，把農(nóng)地的耕作權(quán)還給了農(nóng)民，基本解決農(nóng)村常年解決不了的溫飽問題。第二個參照系，是從上世紀(jì)80年代中后期到90年代，把農(nóng)產(chǎn)品的銷售權(quán)、賣糧權(quán)還給了農(nóng)民，恢復(fù)了市場，根本廢除了統(tǒng)購統(tǒng)銷制，結(jié)束農(nóng)副產(chǎn)品多少年供不應(yīng)求的歷史。第三個參照系，上世紀(jì)90年代中后期在城市居民中改革了住房制度，結(jié)束了單位福利分房體制，搞了房改房，也是還權(quán)于民，結(jié)果就創(chuàng)造出一個城市房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，史無前例地改善了我國城鎮(zhèn)居民的住房條件，也為保障性住房的建設(shè)提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。
成都經(jīng)驗不單是將地方財政性資源向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，而且啟動了土地制度和其他制度方面的改革，通過重新界定財產(chǎn)權(quán)利，使經(jīng)濟資源在城市化加速積聚和集中所帶來的土地級差收入，在分配上更好地兼顧城鄉(xiāng)人民的利益。要保護農(nóng)民利益，最重要的就是確立農(nóng)民的權(quán)利，其中特別包含財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)。我們再不能把農(nóng)民看作是被監(jiān)護對象，要承認(rèn)農(nóng)民和城里人一樣，同樣關(guān)注自己的利益，同樣能對環(huán)境的機會和風(fēng)險做出理性反應(yīng)。問題是他們要有權(quán)這么做。
成都模式：伸張個人權(quán)利
約翰·奈斯比特是個未來學(xué)家，因1982年創(chuàng)作《大趨勢》一書聞名于世。這本預(yù)言世界發(fā)展趨勢的書曾高居《紐約時報》暢銷書排行榜兩年之久。從2000年開始，約翰·奈斯比特將目光投向中國，他與妻子在天津創(chuàng)立“奈斯比特中國研究所”。2011年他們出了一本新書，名字叫“中國大趨勢：成都模式”。在奈斯比特眼中的“成都模式”指得是中國實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新模式。奈斯比特主要從產(chǎn)權(quán)改革、基本公共服務(wù)均等化和基層民主建設(shè)三個方面來闡述成都模式。
奈斯比特認(rèn)為消除城鄉(xiāng)差別，從根本上要建立“尊重個人權(quán)利”的價值觀。成都模式的核心，就是基于對個人權(quán)利的尊重——成都改革的三大支柱“產(chǎn)權(quán)改革、公共服務(wù)均等化、基層民主”，無非都是以尊重個人權(quán)利特別是農(nóng)民與農(nóng)民工的權(quán)利為標(biāo)志。
