穩(wěn)步發(fā)展勢(shì)頭好改革轉(zhuǎn)型呼聲高
——2013上半年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題綜述
《 農(nóng)民日?qǐng)?bào) 》（ 2013年08月24日 03 版）
張紅宇 賀軍偉 楊春華 劉建水
日前，農(nóng)業(yè)部政法司與農(nóng)民日?qǐng)?bào)社、吉林省農(nóng)委聯(lián)合召開(kāi)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題座談會(huì)，中農(nóng)辦、國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)家發(fā)改委和有關(guān)院校的專家學(xué)者，以及農(nóng)業(yè)大縣代表、部分省市農(nóng)業(yè)廳研究室主任、政法處處長(zhǎng)參加了會(huì)議。與會(huì)代表對(duì)今年上半年我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及下一步走勢(shì)進(jìn)行了研判，并重點(diǎn)圍繞糧食安全、農(nóng)民增收、農(nóng)村改革、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育等問(wèn)題，進(jìn)行了廣泛而深入的研討，提出了不少新觀點(diǎn)、新思路，為謀劃當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作提供了有益啟示和重要參考。
糧食問(wèn)題的核心在于保護(hù)主產(chǎn)區(qū)積極性
（一）與會(huì)代表認(rèn)為，今年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)延續(xù)了過(guò)去多年的好形勢(shì)，在“九連增”的基礎(chǔ)上保持了穩(wěn)步發(fā)展的好勢(shì)頭。
夏糧再獲豐收，小麥實(shí)現(xiàn)“十連增”。從遼寧、吉林、湖南、安徽、江蘇等地與會(huì)代表反映的情況看，南方主產(chǎn)區(qū)早稻面積增加、增產(chǎn)趨勢(shì)明顯，中稻長(zhǎng)勢(shì)正常；東北地區(qū)目前大部分作物長(zhǎng)勢(shì)好于去年；黃淮海夏玉米主產(chǎn)區(qū)玉米面積增加，長(zhǎng)勢(shì)普遍較好。可以說(shuō)，全年糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)豐收具備較好基礎(chǔ)，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、控通脹、防風(fēng)險(xiǎn)將提供有力支撐。
（二）與會(huì)專家也指出，當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)中有憂，下半年仍存在一些不確定性，影響糧食生產(chǎn)的一些深層次矛盾和問(wèn)題日漸凸現(xiàn)。
從國(guó)內(nèi)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在不確定性，如應(yīng)對(duì)得力，全年豐收仍有希望。今年部分地區(qū)秋糧播種期推遲，生長(zhǎng)期縮短，要過(guò)好東北洪澇和早霜、南方臺(tái)風(fēng)、洪澇、干旱、寒露風(fēng)等多個(gè)關(guān)口，近期部分地區(qū)的農(nóng)作物病蟲害防控形勢(shì)較為嚴(yán)峻。
宏觀經(jīng)濟(jì)影響存在不確定性。經(jīng)濟(jì)增速放緩意味著農(nóng)產(chǎn)品需求特別是工業(yè)用農(nóng)產(chǎn)品需求與價(jià)格會(huì)得到抑制；中央財(cái)政收入增速下降，有可能對(duì)增加“三農(nóng)”投入產(chǎn)生影響。
農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)運(yùn)行存在不確定性。如近期鎘大米事件持續(xù)發(fā)酵，南方大米價(jià)格大幅下跌。從國(guó)際看，世界經(jīng)濟(jì)仍處于深度調(diào)整之中，復(fù)蘇比較緩慢，農(nóng)產(chǎn)品出口的外部環(huán)境不寬松。目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)依存度已經(jīng)超過(guò)20%，受人民幣持續(xù)升值和自貿(mào)區(qū)談判影響，未來(lái)大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口可能持續(xù)增加。國(guó)內(nèi)外諸多不確定因素，對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品需求與價(jià)格有可能產(chǎn)生不利影響，從而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者心理預(yù)期。
（三）與會(huì)專家認(rèn)為，從人口、消費(fèi)和資源因素看，糧食緊平衡將是長(zhǎng)期趨勢(shì)，供需總量平衡、品種品質(zhì)結(jié)構(gòu)平衡、糧食作物與非糧食作物結(jié)構(gòu)平衡、產(chǎn)銷區(qū)域結(jié)構(gòu)平衡、自給與進(jìn)出口平衡這“五個(gè)平衡”的矛盾日益突出，農(nóng)產(chǎn)品供給宏觀調(diào)控的難度越來(lái)越大。在這個(gè)大的背景下，有以下四個(gè)問(wèn)題需要高度關(guān)注。
一是如何看待糧食緊平衡。有專家認(rèn)為，糧食緊平衡是一種理想狀態(tài)，也是調(diào)控追求的目標(biāo)，這種狀態(tài)不容易出現(xiàn)谷賤傷農(nóng)，有利于保護(hù)和調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民積極性。有鑒于此，應(yīng)在全球化的背景下看待糧食安全問(wèn)題，我國(guó)95%以上的糧食自給率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有一系列目標(biāo)需要研究。
二是如何看待糧食主產(chǎn)區(qū)地位。有專家指出，浙江農(nóng)民糧食種的多一點(diǎn)、少一點(diǎn)沒(méi)關(guān)系，如果吉林、黑龍江這些地方的農(nóng)民沒(méi)有種糧積極性，國(guó)家的糧食安全就很危險(xiǎn)。從某種意義上說(shuō)，浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)是錢庫(kù)，吉林、黑龍江等糧食主產(chǎn)區(qū)就是糧庫(kù)，要發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)。糧食安全是國(guó)家的責(zé)任，保障國(guó)家糧食安全既要發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，也要強(qiáng)調(diào)利益補(bǔ)償。讓糧食主產(chǎn)區(qū)為了國(guó)家糧食安全犧牲地方和農(nóng)民的利益，產(chǎn)糧大縣、財(cái)政窮縣的狀況保障不了國(guó)家的糧食安全。
三是如何看待農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。隨著人們生活水平的提高，社會(huì)上對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的關(guān)注度越來(lái)越高，而且越來(lái)越敏感，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題比數(shù)量安全更嚴(yán)峻。在信息完全開(kāi)放的背景下，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入的影響越來(lái)越大，有時(shí)甚至是毀滅性的。近期湖南、江西出現(xiàn)的鎘大米事件，導(dǎo)致湖南、江西大米滯銷，影響遠(yuǎn)未結(jié)束。
四是如何看待農(nóng)業(yè)資源安全。農(nóng)業(yè)資源安全既包括數(shù)量安全也包括質(zhì)量安全，目前這兩方面的問(wèn)題都很突出。在數(shù)量方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，耕地減少不可逆轉(zhuǎn)。特別像東北地區(qū)，黑土地下完雨都油汪汪的，真是肥沃。但這些年由于國(guó)家主體功能區(qū)的配套扶持政策沒(méi)有跟上，這些限制開(kāi)發(fā)區(qū)也在上工業(yè)項(xiàng)目，占的都是好地，這些黑土地用一寸少一寸，絕對(duì)是不可再生資源，占了可惜。在質(zhì)量方面，一些地方農(nóng)地退化、沙化，耕地面源污染加劇，水資源污染情況更加嚴(yán)重，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式迫在眉睫。
（四）與會(huì)專家建議，保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給必須創(chuàng)新發(fā)展思路，出臺(tái)相關(guān)戰(zhàn)略措施。
一是下決心加大對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)補(bǔ)力度。實(shí)施用“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付換取糧食安全”的戰(zhàn)略，國(guó)家應(yīng)根據(jù)對(duì)糧食安全貢獻(xiàn)的大小，對(duì)農(nóng)業(yè)大縣合理增加資金獎(jiǎng)勵(lì)，在保證一般性轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，根據(jù)糧食播種面積和單產(chǎn)情況，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)系數(shù)，建立與糧食產(chǎn)量、商品量和利益相掛鉤的糧食獎(jiǎng)補(bǔ)穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。改革產(chǎn)糧大縣考核機(jī)制，徹底摒棄GDP指揮棒。讓產(chǎn)糧大縣發(fā)展糧食生產(chǎn)不吃虧，充分調(diào)動(dòng)產(chǎn)糧大縣積極性，專心發(fā)展糧食生產(chǎn)。
二是充分發(fā)揮價(jià)格信號(hào)穩(wěn)定農(nóng)民種糧預(yù)期的重要作用。不斷完善重點(diǎn)糧食品種最低收購(gòu)價(jià)政策，合理確定并不斷提高糧食最低收購(gòu)價(jià)，保持糧價(jià)合理水平，引導(dǎo)農(nóng)民多種糧、種好糧。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，積極探索重點(diǎn)糧食品種的目標(biāo)價(jià)格政策，穩(wěn)定糧農(nóng)收入預(yù)期，提高種糧比較效益，使農(nóng)民種糧有利可圖。
三是加大核心產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。把糧食生產(chǎn)核心功能區(qū)作為重點(diǎn)區(qū)域，把種糧大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體作為重點(diǎn)受益對(duì)象，著力加強(qiáng)灌溉排水、土壤改良、道路整治、機(jī)耕道、電力配套等工程建設(shè)，盡快出臺(tái)解決種糧大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體曬糧場(chǎng)、機(jī)庫(kù)棚建設(shè)用地的辦法，創(chuàng)造規(guī)模生產(chǎn)條件，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。
四是高度重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，大力培育新型經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和品牌化建設(shè)，大力推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，從源頭上保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。
農(nóng)民收入能否持續(xù)較快增長(zhǎng)值得高度關(guān)注
今年上半年全國(guó)農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入4817元，同比實(shí)際增長(zhǎng)9.2%，繼續(xù)保持較快增長(zhǎng)勢(shì)頭。但與去年同期相比，增幅回落了3.2個(gè)百分點(diǎn)。無(wú)論是東部、中部還是西部地區(qū)，無(wú)論是糧食主產(chǎn)區(qū)還是非主產(chǎn)區(qū)，都呈現(xiàn)出農(nóng)民增收步伐放緩的態(tài)勢(shì)。
（一）與會(huì)代表認(rèn)為，縱觀當(dāng)前價(jià)格、就業(yè)、補(bǔ)貼等幾方面增收因素，農(nóng)民收入能否實(shí)現(xiàn)全年較快增長(zhǎng)還存在不確定性，連續(xù)三年城鄉(xiāng)居民收入之比縮小的勢(shì)頭能否延續(xù)值得關(guān)注。
從農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入看，存在一定不確定性。家庭經(jīng)營(yíng)收入歷來(lái)是農(nóng)民收入的一個(gè)大頭，但也是今年波動(dòng)最大和最不確定的因素。上半年農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入達(dá)到2434元，同比增長(zhǎng)7.6%，增幅同比回落6.8個(gè)百分點(diǎn)，超過(guò)總體降幅，成為上半年農(nóng)民增收放緩的最大下拉力量。
影響上半年家庭經(jīng)營(yíng)收入的因素，除養(yǎng)豬業(yè)低迷外，H7N9禽流感也對(duì)禽業(yè)生產(chǎn)消費(fèi)造成重大沖擊。江蘇農(nóng)委同志講，H7N9禽流感已使江蘇家禽產(chǎn)業(yè)直接損失近50億元，很多是把種雞當(dāng)成商品雞殺，把種蛋當(dāng)成商品蛋賣。原來(lái)判斷6、7月份應(yīng)該從H7N9禽流感陰影中走出來(lái)，現(xiàn)在還沒(méi)有見(jiàn)好轉(zhuǎn)，許多家禽企業(yè)瀕臨倒閉。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件影響緊隨其后。湖南桃源縣的大米原來(lái)暢銷浙江、廣東等地，鎘大米事件以來(lái)，已經(jīng)賣不到縣外了。更重要的是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，重挫了消費(fèi)者信心，負(fù)面影響短期難以消除，進(jìn)而對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求與價(jià)格造成長(zhǎng)期不利影響。此外，農(nóng)業(yè)災(zāi)害影響不可忽視。今年以來(lái)，農(nóng)業(yè)干旱、洪澇、病蟲害等災(zāi)害交替出現(xiàn)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的不確定性影響明顯增大。重慶市僅近期的強(qiáng)降雨就造成農(nóng)業(yè)直接損失4.3億元。
家庭經(jīng)營(yíng)性收入是農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和價(jià)格兩個(gè)因素作用的結(jié)果。從數(shù)量上看，只有增產(chǎn)才能保證賣力的增長(zhǎng)。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有周期性規(guī)律，“十連增”后是否還繼續(xù)增產(chǎn)？這有較大的不確定性。更重要的是影響生產(chǎn)增長(zhǎng)的土地、水等資源，從數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面對(duì)支撐持續(xù)增產(chǎn)已顯得力不從心。因此，增加農(nóng)民家庭收入，主要依靠農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量的不斷增長(zhǎng)是有難度的。從價(jià)格上看，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲也有很多約束。價(jià)格是波動(dòng)的，有漲有落，更重要的是它有兩個(gè)直接限制因素，一是CPI中農(nóng)產(chǎn)品權(quán)重過(guò)大，國(guó)家控通脹、管物價(jià)，必然首先要調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格；二是目前很多國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格都高于國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。由于消費(fèi)者容忍度和國(guó)際價(jià)格天花板兩個(gè)因素制約，主要依靠農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲增加家庭經(jīng)營(yíng)收入也是不太現(xiàn)實(shí)的。
從工資性收入趨勢(shì)看，將由快速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向平穩(wěn)增長(zhǎng)。近年來(lái)，農(nóng)民工資性收入保持持續(xù)高速增長(zhǎng)，成為農(nóng)民收入增長(zhǎng)的一大動(dòng)力來(lái)源。但是在宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩趨勢(shì)的背景下，農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)能否持續(xù)下去，形勢(shì)也不容樂(lè)觀。工資性收入是農(nóng)民轉(zhuǎn)移的數(shù)量和務(wù)工人員工資水平兩個(gè)因素作用的結(jié)果。一些專家認(rèn)為，目前，對(duì)農(nóng)民工數(shù)量轉(zhuǎn)移起主要作用的是機(jī)會(huì)和能力兩個(gè)因素。機(jī)會(huì)就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增幅已連續(xù)六個(gè)季度回落，經(jīng)濟(jì)放緩就業(yè)機(jī)會(huì)自然就會(huì)減少，特別是目前吸納農(nóng)民工就業(yè)最多的小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難加大，長(zhǎng)此以往對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)更為不利。從能力上看，大部分農(nóng)民工素質(zhì)不高，較多地是在低端產(chǎn)業(yè)就業(yè)。經(jīng)濟(jì)放緩會(huì)促使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的步伐加快，雖然帶來(lái)相關(guān)就業(yè)機(jī)會(huì)，但目前農(nóng)民工整體素質(zhì)還與此不匹配，有機(jī)會(huì)無(wú)能力，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移數(shù)量自然上不去。目前農(nóng)民工工資比2008年翻了一倍多，希望今后保持如此較快的增長(zhǎng)率是不現(xiàn)實(shí)的。因此，從農(nóng)民轉(zhuǎn)移數(shù)量的速度和農(nóng)民工工資的增長(zhǎng)率兩個(gè)方面分析，未來(lái)農(nóng)民工資性收入的增長(zhǎng)速度會(huì)減慢下來(lái)。
從轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入的變動(dòng)看，對(duì)農(nóng)民收入的影響依然偏小。轉(zhuǎn)移性收入的增長(zhǎng)主要依靠國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增速下降，財(cái)政收入增幅減緩，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加就有了難度。近兩年農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)是比較快的，但在農(nóng)民收入中的比重比較低，未來(lái)一個(gè)時(shí)期的變動(dòng)對(duì)農(nóng)民收入總體水平影響較小。
綜合以上分析，可以得出三個(gè)結(jié)論：一是農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)難度很大；二是結(jié)構(gòu)性變化有很多不確定性因素；三是實(shí)現(xiàn)十八大提出的翻番目標(biāo)相對(duì)容易，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距比較困難。
（二）與會(huì)專家指出，確保農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)不出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，需要綜合施策、標(biāo)本兼治。
一是要加大農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持力度。要特別注重利用價(jià)格手段穩(wěn)定增加農(nóng)民收入，近期要特別關(guān)注夏糧的收購(gòu)和價(jià)格，一旦價(jià)格下跌要及時(shí)啟動(dòng)最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案；下一步還應(yīng)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持水平，豐富價(jià)格支持的形式。
二是要確保農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和收入水平穩(wěn)步提高。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)我國(guó)的重要意義都不會(huì)改變，在產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向上，應(yīng)始終堅(jiān)持把發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)放在優(yōu)先位序。要特別鼓勵(lì)支持微小企業(yè)的發(fā)展。同時(shí)要建立農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。
三是因地制宜促進(jìn)農(nóng)民增收。黨的十八大提出農(nóng)民收入倍增目標(biāo)后，各地黨委政府高度重視，從發(fā)達(dá)的江蘇、浙江到不發(fā)達(dá)的甘肅等許多地區(qū)，都出臺(tái)了農(nóng)民收入倍增計(jì)劃，并且提出農(nóng)民收入增幅要高于城鎮(zhèn)居民，這個(gè)方向應(yīng)堅(jiān)持不變。各地促進(jìn)農(nóng)民增收要注意發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)，比如，東北尤其是黑龍江和吉林農(nóng)民增收主要依靠糧食與價(jià)格，上海、浙江、江蘇等發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民增收要靠現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，貴州等資源缺乏、經(jīng)濟(jì)又不發(fā)達(dá)地區(qū)主要依靠勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工工資水平提高。
四是要加大國(guó)民收入分配格局調(diào)整力度。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)走勢(shì)趨緩的大背景下，更應(yīng)堅(jiān)定促進(jìn)農(nóng)民增收的信心和決心，保持增加“三農(nóng)”投入的決心不動(dòng)搖，使農(nóng)民收入中來(lái)自政府支持部分的比重有明顯提升。
土地制度改革是深化農(nóng)村改革的重要突破口
補(bǔ)上農(nóng)業(yè)短板、實(shí)現(xiàn)“四化”同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)要素平等交換、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，維護(hù)廣大農(nóng)民根本利益、縮小城鄉(xiāng)收入差距，都迫切需要深化農(nóng)村改革，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新釋放改革紅利。當(dāng)前，農(nóng)村改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，到了闖關(guān)的關(guān)鍵階段。
（一）與會(huì)同志對(duì)深化農(nóng)村改革呼聲很高，關(guān)注的焦點(diǎn)大多涉及農(nóng)村土地制度，可以說(shuō)農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)成為深化農(nóng)村改革繞不過(guò)的一個(gè)關(guān)口。大家對(duì)農(nóng)村土地制度的關(guān)注點(diǎn)主要集中在以下三個(gè)方面：
一是城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)益如何得到切實(shí)保護(hù)？長(zhǎng)期以來(lái)，城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地的權(quán)益不平等，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地不同價(jià)。征地收益分配機(jī)制不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。一些地方借城鎮(zhèn)化名義，隨意征占農(nóng)民土地，擅自開(kāi)展或擴(kuò)大土地增減掛鉤，侵害農(nóng)民土地權(quán)益。
二是農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變?nèi)绾温涞綄?shí)處？黨的十七屆三中全會(huì)提出了現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，此后幾年的中央1號(hào)文件均就落實(shí)“長(zhǎng)久不變”提出明確要求。但目前大家對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)還不盡統(tǒng)一，有的理解就是原有承包關(guān)系的長(zhǎng)久不變，有的理解是以起點(diǎn)公平為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，長(zhǎng)久不變的年限到底是多長(zhǎng)，這些都需要盡快從政策和法律的角度給予回答。
三是土地流轉(zhuǎn)行為如何規(guī)范？當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，存在流轉(zhuǎn)服務(wù)不完善問(wèn)題，有的地方甚至還存在違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。在土地流轉(zhuǎn)后，一些經(jīng)營(yíng)主體擅自改變土地用途，出現(xiàn)“非農(nóng)化”現(xiàn)象。
（二）與會(huì)同志認(rèn)為，當(dāng)前健全完善農(nóng)村土地制度，要重點(diǎn)抓好以下四個(gè)方面。
一是做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證基礎(chǔ)工作。明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)和前提，經(jīng)過(guò)確權(quán)登記頒證后的農(nóng)村土地，用益物權(quán)的性質(zhì)體現(xiàn)更為明顯，權(quán)能更加充分和完善，農(nóng)民對(duì)投資、生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)的預(yù)期有穩(wěn)定感。今年中央1號(hào)文件明確要求，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證工作。確權(quán)登記頒證要重點(diǎn)解決農(nóng)戶承包地面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶承包地的物權(quán)保護(hù)，推進(jìn)土地承包管理信息化進(jìn)程。
二是在起點(diǎn)公平基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。應(yīng)在充分考慮現(xiàn)有土地利益格局的基礎(chǔ)上，因地制宜地探索起點(diǎn)公平的長(zhǎng)久不變形式。對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)行“生不增、死不減”模式，土地承包關(guān)系非常穩(wěn)定，農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)有土地承包關(guān)系充分認(rèn)可，可以現(xiàn)有土地承包關(guān)系作為土地確權(quán)和長(zhǎng)久不變的起點(diǎn)；對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式，可在現(xiàn)有土地承包關(guān)系基本不變的情況下，針對(duì)歷史遺留問(wèn)題和個(gè)別特殊案例作最后一次小調(diào)整，在此基礎(chǔ)上確權(quán)頒證和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久不變；對(duì)于個(gè)別土地承包關(guān)系頻繁調(diào)整，或者土地長(zhǎng)期數(shù)量不清、分配不勻的地方，要下大力氣摸清底數(shù)，在群眾充分認(rèn)可的條件上公平分配，并以此為基礎(chǔ)確權(quán)頒證并明確今后長(zhǎng)久不變。
三是引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)交易。建立認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度，明確土地流轉(zhuǎn)政策邊界，依據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管和土地用途管制，防止耕地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”。鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在土地流轉(zhuǎn)時(shí)要尊重農(nóng)民意愿，引導(dǎo)而不強(qiáng)迫，防止脫離實(shí)際人為加快流轉(zhuǎn)。
四是加強(qiáng)土地物權(quán)保護(hù)。探索建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)繼承、轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制。允許農(nóng)民帶著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)城。完善征地補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格征地程序，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
培育新型經(jīng)營(yíng)主體是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的核心與方向
（一）與會(huì)專家認(rèn)為，當(dāng)前我們強(qiáng)調(diào)培育和發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體，有著深刻的時(shí)代背景和形勢(shì)要求。
一方面，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力長(zhǎng)時(shí)間、大規(guī)模轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，怎樣確保商品農(nóng)產(chǎn)品供給面臨全新考驗(yàn)，以商品農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為目的的新型經(jīng)營(yíng)主體的構(gòu)建，自然成為一種必然選擇。
另一方面，“四化同步”，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是短腿。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化用三十多年的時(shí)間走過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家一兩百年走完的歷史，真正實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。從城鎮(zhèn)化看，珠三角、長(zhǎng)三角與發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有區(qū)別；從工業(yè)化看，更是顯而易見(jiàn)，世界上500種工業(yè)產(chǎn)品，我們220種產(chǎn)品全世界產(chǎn)量第一，典型的工業(yè)品制造大國(guó)；從信息化看，信息化進(jìn)程與發(fā)達(dá)國(guó)家也幾乎是同步發(fā)展。但從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化看，囿于生產(chǎn)特征和產(chǎn)業(yè)特征，我國(guó)農(nóng)業(yè)并沒(méi)有在三十多年的時(shí)間里走過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家一兩百年走過(guò)的路，因此相對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化是滯后的，是短腿。從產(chǎn)業(yè)效率看，也能說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。據(jù)測(cè)算，2012年我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造增加值人均2萬(wàn)元，第二產(chǎn)業(yè)是10萬(wàn)元，第三產(chǎn)業(yè)是8.3萬(wàn)元，這個(gè)數(shù)據(jù)十年間沒(méi)有什么大的變化。提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率，補(bǔ)上農(nóng)業(yè)短腿，解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后問(wèn)題，根本出路在于培育新型經(jīng)營(yíng)主體。
（二）與會(huì)專家認(rèn)為，新型經(jīng)營(yíng)主體的載體形式多樣，但從組織屬性來(lái)講，無(wú)外乎三種類型，即家庭經(jīng)營(yíng)型、互助合作型和企業(yè)經(jīng)營(yíng)型。
家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等，屬于家庭經(jīng)營(yíng)型；社區(qū)合作、股份合作、專業(yè)合作、聯(lián)合社等屬于互助合作型；大中型龍頭企業(yè)、工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)等，屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)型。這三大類主體組織屬性、產(chǎn)權(quán)屬性和分配關(guān)系不同，內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制和比較優(yōu)勢(shì)也不一樣。所謂組織屬性不同，是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過(guò)程或產(chǎn)業(yè)鏈上分工不同，產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品不同，對(duì)組織屬性的要求也不同。所謂比較優(yōu)勢(shì)不同，是指各種類型新型經(jīng)營(yíng)主體之間沒(méi)有優(yōu)劣之分，只是各自功能不同，彼此是相互補(bǔ)充關(guān)系，而非替代關(guān)系。從發(fā)展趨勢(shì)看，家庭經(jīng)營(yíng)型主體將是商品農(nóng)產(chǎn)品的主要生產(chǎn)者，互助合作型主體將是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的主要提供者，企業(yè)經(jīng)營(yíng)型主體將在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的技術(shù)服務(wù)、加工、營(yíng)銷、開(kāi)發(fā)“四荒”以及規(guī)?；B(yǎng)殖等方面發(fā)揮重要作用。
（三）與會(huì)專家認(rèn)為，培育新型經(jīng)營(yíng)主體和推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，二者緊密相聯(lián)、相輔相成。
新型經(jīng)營(yíng)主體的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展動(dòng)力源于規(guī)模效益和專業(yè)化分工帶來(lái)的效率提升。但從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模也不是越大越好，而是要講究適度。一方面，適度規(guī)模的收益與外出務(wù)工機(jī)會(huì)成本基本相當(dāng)；另一方面，適度規(guī)模的生產(chǎn)投入有限，貸款壓力較小。當(dāng)然，由于各地條件差別較大，南方和北方，中原和東北的適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。有專家測(cè)算，北方的適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)為100~120畝，南方的適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)為50~60畝。同時(shí)，與會(huì)專家也指出，雖然傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶正從商品生產(chǎn)者演變?yōu)榧鏄I(yè)型、生計(jì)型小農(nóng)，但仍將長(zhǎng)期存在，要重視普通農(nóng)戶對(duì)國(guó)家糧食安的重要影響，繼續(xù)穩(wěn)定完善相關(guān)支持政策，特別要大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)，包括土地托管和代耕等服務(wù)，提高普通農(nóng)戶的生產(chǎn)水平。
（四）與會(huì)專家指出，培育新型經(jīng)營(yíng)主體要高度關(guān)注從業(yè)人員，要使從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)達(dá)到進(jìn)入有門檻、經(jīng)營(yíng)有效益、收入有保障、職業(yè)有尊嚴(yán)的要求。在培育新型經(jīng)營(yíng)主體扶持政策方面，要重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)方面。
一是要實(shí)行差別化的扶持政策。目前，對(duì)合作社和產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)已經(jīng)出臺(tái)了一些扶持政策，關(guān)鍵是要落到實(shí)處。對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)和種糧大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體要盡快出臺(tái)相關(guān)專門扶持政策，明確新增補(bǔ)貼向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型主體傾斜。對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)要加強(qiáng)監(jiān)管，使農(nóng)民利益最大化，堅(jiān)決不允許“非農(nóng)化”，適度限制“非糧化”。
二是研究制定梯度扶持政策。針對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的不同階段，確定扶持政策重點(diǎn)。在發(fā)展初期，著力幫助家庭農(nóng)場(chǎng)解決信貸擔(dān)保、基礎(chǔ)設(shè)施、土地流轉(zhuǎn)、設(shè)施用地等問(wèn)題；在成長(zhǎng)成熟階段，著力幫助解決質(zhì)量安全、品牌建設(shè)等問(wèn)題。
三是改善新型主體外部環(huán)境。建立家庭農(nóng)場(chǎng)注冊(cè)登記制度，明確家庭農(nóng)場(chǎng)法律地位，完善稅收優(yōu)惠政策。加大信貸支持力度，探索開(kāi)展大中型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。加大保險(xiǎn)支持力度，把規(guī)?；O(shè)施農(nóng)業(yè)以及大型農(nóng)機(jī)具等納入財(cái)政保險(xiǎn)補(bǔ)貼覆蓋范圍。完善新型經(jīng)營(yíng)主體用電用地政策，加快農(nóng)田電網(wǎng)建設(shè)，落實(shí)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策。（作者單位：農(nóng)業(yè)部政法司）
