“十二五”時(shí)期我國(guó)糧食連年高位增產(chǎn)，農(nóng)村居民收入增幅連續(xù)快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮小，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的又一個(gè)黃金期。農(nóng)業(yè)發(fā)展巨大成就背后隱憂不少：資源環(huán)境約束日益趨緊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷抬升，國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛日趨嚴(yán)重，已經(jīng)到了迫切需要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的新階段。當(dāng)前這些矛盾和困難有總量平衡方面的因素，但突出表現(xiàn)是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，主要在供給側(cè)。抓住農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就抓住了提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的“牛鼻子”。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是破解農(nóng)業(yè)發(fā)展難題、推動(dòng)農(nóng)業(yè)闖關(guān)過(guò)坎的關(guān)鍵舉措，是促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供求平衡由低水平向高水平躍升，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。
一、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的突出表現(xiàn)
當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、生產(chǎn)成本過(guò)高、資源透支利用等突出問(wèn)題，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的集中顯現(xiàn)。
一是供需結(jié)構(gòu)失衡。從大宗農(nóng)產(chǎn)品看，突出的是大豆缺、玉米多。2014年和2015年我國(guó)大豆進(jìn)口分別高達(dá)7140和8169萬(wàn)噸，占到當(dāng)年糧食進(jìn)口的7成以上。與此同時(shí)，玉米庫(kù)存積壓較為嚴(yán)重。從品質(zhì)結(jié)構(gòu)看，普通品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給充裕，甚至出現(xiàn)賣(mài)不上價(jià)格、滯銷(xiāo)等問(wèn)題，優(yōu)質(zhì)高端品牌的農(nóng)產(chǎn)品較為緊缺。
二是生產(chǎn)成本過(guò)高。據(jù)測(cè)算，2006年以來(lái)，我國(guó)糧棉油生產(chǎn)成本年均增長(zhǎng)10%以上。2013年我國(guó)5種農(nóng)產(chǎn)品(水稻、小麥、玉米、大豆、棉花)生產(chǎn)成本已經(jīng)全部高于其他主產(chǎn)國(guó)，畝成本差幅在20%~30%，有些品種差幅甚至超過(guò)60%。大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本水平及增幅普遍高出國(guó)外，再加上人民幣升值、海運(yùn)費(fèi)用下降和關(guān)稅保護(hù)門(mén)檻偏低等因素疊加，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，出現(xiàn)“洋貨入市、國(guó)貨入庫(kù)”的尷尬現(xiàn)象。
三是資源透支利用。土地超墾超牧、面源污染嚴(yán)重。數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)水稻、玉米、小麥化肥和農(nóng)藥利用率，分別僅為35.2%和36.6%，平均比歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相應(yīng)品種化肥、農(nóng)藥利用率低15%~30%左右。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境代價(jià)越來(lái)越大，競(jìng)爭(zhēng)力不高和發(fā)展不可持續(xù)問(wèn)題非常突出。
二、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及重點(diǎn)任務(wù)
推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，根本上是要改變現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)供給與人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)多種功能需求不匹配的結(jié)構(gòu)性失衡局面，解決供給結(jié)構(gòu)不合理、生產(chǎn)成本高、資源透支利用的問(wèn)題，最終是要矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高全要素生產(chǎn)率，提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，核心是圍繞市場(chǎng)需求進(jìn)行生產(chǎn)，優(yōu)化資源配置，擴(kuò)大有效供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，使農(nóng)產(chǎn)品供給更加契合消費(fèi)需求，更加有利于資源優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，更加有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，真正形成更有效率、更有效益、更可持續(xù)的農(nóng)產(chǎn)品有效供給體系。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個(gè)時(shí)期以來(lái)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“升級(jí)版”，也是當(dāng)前加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的“總抓手”。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一篇涉及生產(chǎn)力調(diào)整和生產(chǎn)關(guān)系變革的大文章。既包括產(chǎn)品供給問(wèn)題，也包括服務(wù)供給問(wèn)題，不僅要滿(mǎn)足多樣化、品質(zhì)化的產(chǎn)品需求，同時(shí)還需應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)多功能性相伴生的服務(wù)性需求。既有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)本身的問(wèn)題，也廣泛涉及加工流通環(huán)節(jié)。滿(mǎn)足農(nóng)產(chǎn)品終端需求，不僅要改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還要改進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)運(yùn)和營(yíng)銷(xiāo)，只有把整個(gè)鏈條都搞好了，把其中的生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系問(wèn)題都理順了，才能充分釋放供給效能，提升供給體系質(zhì)量和效率。當(dāng)前，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要突出抓好調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合、降成本、去庫(kù)存、補(bǔ)短板這六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。
調(diào)結(jié)構(gòu)，一是要優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的品種結(jié)構(gòu)。要樹(shù)立大農(nóng)業(yè)、大食物觀念，念好“山海經(jīng)”、唱好“林草戲”，合理開(kāi)發(fā)各類(lèi)農(nóng)業(yè)資源，統(tǒng)籌糧經(jīng)飼發(fā)展，大力發(fā)展肉蛋奶魚(yú)、果菜菌茶等，增加市場(chǎng)緊缺農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，為消費(fèi)者提供品種多樣的產(chǎn)品供給。二是優(yōu)化經(jīng)營(yíng)體系結(jié)構(gòu)。在穩(wěn)定完善農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)基本格局基礎(chǔ)上，重點(diǎn)發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平，這是推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。既要發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又要發(fā)展服務(wù)引領(lǐng)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)，形成多元復(fù)合、功能互補(bǔ)、配套協(xié)作的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系發(fā)展格局。特別要重視扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體，通過(guò)土地托管、代耕代種等，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)種統(tǒng)收、統(tǒng)防統(tǒng)治，讓單個(gè)小農(nóng)戶(hù)搭上規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“快車(chē)”。
提品質(zhì)，就是著力提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。一方面要強(qiáng)化食品和農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管，健全從田頭到餐桌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管體系，保障人民群眾“舌尖上的安全”;另一方面要適應(yīng)消費(fèi)升級(jí)的需要，大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化營(yíng)銷(xiāo)，調(diào)優(yōu)品質(zhì)，培育品牌，做大讓人信得過(guò)的品牌，以品牌擔(dān)保品質(zhì)，讓優(yōu)價(jià)激勵(lì)優(yōu)質(zhì)，提高消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供給的信任度。
促融合，就是推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合。要深度挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品加工、流通和農(nóng)業(yè)休閑旅游融合起來(lái)發(fā)展，拉通全產(chǎn)業(yè)鏈條，推進(jìn)一體化經(jīng)營(yíng)，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、共享價(jià)值鏈，以工補(bǔ)農(nóng)、以商補(bǔ)農(nóng)、以游補(bǔ)農(nóng)，培育壯大農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，更好滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)的多樣化需求。當(dāng)下，一方面要借助“互聯(lián)網(wǎng)+”迅猛發(fā)展的好勢(shì)頭，讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)產(chǎn)品搭上電子商務(wù)的“無(wú)形之網(wǎng)”，連上廣闊的市場(chǎng)空間。另一方面，要抓住我國(guó)旅游消費(fèi)持續(xù)升溫的良好契機(jī)，加快發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，讓農(nóng)民參與其中分享收益。
去庫(kù)存，當(dāng)前的重點(diǎn)是要消化擠壓農(nóng)產(chǎn)品特別是玉米庫(kù)存。玉米庫(kù)存每年需付出貸款利息和保管費(fèi)用300多億元，再加上品質(zhì)陳化，損失更是驚人。必須立足當(dāng)前國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品特別是玉米市場(chǎng)價(jià)格短期無(wú)望明顯反彈的實(shí)際，權(quán)衡利弊，隨行就市消化庫(kù)存陳糧，積極支持糧食加工企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)，促進(jìn)加工轉(zhuǎn)化，把庫(kù)存潛虧變成明虧。同時(shí)，要適度調(diào)減玉米等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，控制增量，重點(diǎn)調(diào)減非優(yōu)勢(shì)區(qū)的玉米種植，切實(shí)把長(zhǎng)期來(lái)看不合理、不合算的產(chǎn)量減下來(lái)，促進(jìn)供求平衡。
降成本，就是著力降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。一方面要通過(guò)控肥減藥等措施，把過(guò)去一味追求高產(chǎn)，過(guò)多追加要素投入，超過(guò)合理邊界的一塊投入降下來(lái)，減少這部分邊際不經(jīng)濟(jì)的投入。另一方面要通過(guò)大力發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小、散、弱的格局，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大規(guī)模降成本，通過(guò)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、服務(wù)規(guī)模，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本攤薄，實(shí)現(xiàn)節(jié)本增效。
補(bǔ)短板，就是大力彌補(bǔ)制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。既要補(bǔ)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)之短，持續(xù)改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平;又要補(bǔ)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境之短，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)和高效利用，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，擴(kuò)大退耕還林還草，治理農(nóng)業(yè)面源污染，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。針對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施薄弱這個(gè)硬傷，要持續(xù)加大建設(shè)力度，提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平。生態(tài)修復(fù)和退耕還林方面，要把劃入基本農(nóng)田的陡坡耕地實(shí)事求是地調(diào)出來(lái)，該退耕的退耕。探索實(shí)行耕地休耕輪作制度試點(diǎn)，讓超墾過(guò)牧的土地休養(yǎng)生息，讓不堪重負(fù)的地下水資源壓采回補(bǔ)。
三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要注意的幾個(gè)問(wèn)題
(一)確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)只能加強(qiáng)不能削弱
推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，首先要認(rèn)清“三農(nóng)”工作在整個(gè)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的定位和作用。當(dāng)前，宏觀經(jīng)濟(jì)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是做好經(jīng)濟(jì)工作的頭等大事，是解決經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域突出問(wèn)題的根本之道。但推動(dòng)去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，許多需要做外科手術(shù)式的調(diào)整，陣痛大、風(fēng)險(xiǎn)高。農(nóng)村是打好這場(chǎng)戰(zhàn)役的后方根據(jù)地，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革一些領(lǐng)域出現(xiàn)的下崗轉(zhuǎn)崗要靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村來(lái)調(diào)蓄轉(zhuǎn)圜，市場(chǎng)物價(jià)穩(wěn)定要靠農(nóng)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展來(lái)支撐托底。如果農(nóng)業(yè)出現(xiàn)大滑坡，整個(gè)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就會(huì)陷入被動(dòng)。因此，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，決不能忽視“三農(nóng)”、削弱農(nóng)業(yè)。確?！叭r(nóng)”穩(wěn)定發(fā)展的好勢(shì)頭，給全局工作添彩不添亂，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的底線。
(二)確保糧食產(chǎn)能穩(wěn)定提高
保障國(guó)家糧食安全、穩(wěn)定提高糧食產(chǎn)能是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本前提和重要任務(wù)。決不能把推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革簡(jiǎn)單等同于壓縮糧食生產(chǎn)，決不能搞生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的運(yùn)動(dòng)式調(diào)整。糧食一時(shí)多一點(diǎn)、少一點(diǎn)是技術(shù)性問(wèn)題，但糧食安全是戰(zhàn)略性問(wèn)題，決不能讓發(fā)展中的技術(shù)性問(wèn)題影響戰(zhàn)略性決策。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中，國(guó)家糧食安全不是要不要保的問(wèn)題，關(guān)鍵是怎么保的問(wèn)題。
這方面，一是要在保產(chǎn)能、強(qiáng)保障方面做文章。要實(shí)施藏糧于地，加快劃定永久基本農(nóng)田，實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)和提升行動(dòng)，大規(guī)模開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。要推進(jìn)藏糧于技，實(shí)施現(xiàn)代種業(yè)提升工程，加快糧食作物新一輪品種更新?lián)Q代，把糧食生產(chǎn)的良種良法運(yùn)用好、儲(chǔ)備好。二是要在生產(chǎn)區(qū)域布局上做優(yōu)化。推進(jìn)糧食生產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集聚，完善扶持糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能區(qū)的政策。要切實(shí)保住糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)能，探索劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)，支持糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)糧食生產(chǎn)核心區(qū)，加大對(duì)主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，完善利益補(bǔ)償機(jī)制，真正使穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、提高糧食產(chǎn)能的責(zé)任落實(shí)、舉措落地。需要注意，這一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整與以前短缺時(shí)代的調(diào)整不同，現(xiàn)在是主要農(nóng)產(chǎn)品由過(guò)去產(chǎn)需偏緊轉(zhuǎn)向供求平衡、個(gè)別品種平衡有余下的調(diào)整，是在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)基本形成下的調(diào)整，不能在大品種結(jié)構(gòu)上搞大折騰，不能進(jìn)行大范圍調(diào)整再平衡。區(qū)域品種結(jié)構(gòu)上要穩(wěn)定基本面，重在邊際調(diào)整，對(duì)生態(tài)問(wèn)題突出地區(qū)、氣候不適宜地區(qū)有計(jì)劃的搞一些退耕、休耕、輪作，促進(jìn)供求平衡的改善。
(三)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要堅(jiān)持因地制宜
糧食主產(chǎn)區(qū)應(yīng)主要圍繞“內(nèi)涵式”供給結(jié)構(gòu)調(diào)整展開(kāi)，主要抓好基礎(chǔ)產(chǎn)能建設(shè)在提升糧食品質(zhì)上下功夫。生態(tài)治理區(qū)要圍繞保護(hù)和修復(fù)生態(tài)來(lái)調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給;丘陵山區(qū)要推進(jìn)陡坡耕地退耕還林還草，加快把不適宜耕種的耕地退下來(lái);地下水漏斗區(qū)要推進(jìn)輪作休耕，以水定種、以水定產(chǎn)，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)地下水超采透支態(tài)勢(shì)。
(四)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用
推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵是要發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整歸根結(jié)底是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的事，必須讓市場(chǎng)導(dǎo)航，讓農(nóng)民把舵，政府主要起護(hù)航作用，要營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，但決不能搞強(qiáng)迫命令和瞎指揮。政策目標(biāo)設(shè)定上，要從主要追求產(chǎn)量增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)到更加注重質(zhì)量、更加注重效益、更加注重生態(tài)上來(lái)。在產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)上，對(duì)現(xiàn)在實(shí)行的最低收購(gòu)價(jià)格、臨時(shí)收儲(chǔ)等政策，根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系，增加政策調(diào)節(jié)的彈性，讓價(jià)格更真實(shí)反映供需關(guān)系，發(fā)揮指引糧食生產(chǎn)供需平衡的基本價(jià)格信號(hào)功能。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上，要提高政策效能，擴(kuò)大“綠箱”支持政策實(shí)施規(guī)模和范圍。農(nóng)業(yè)投入上，要做好整合提效這篇大文章，一是做好資金整合，優(yōu)化存量;二是做好投入機(jī)制轉(zhuǎn)化，通過(guò)引導(dǎo)資金、貼息、擔(dān)保、設(shè)立基金等方式，吸引更多社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。
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