金磚國家新開發(fā)銀行：從物資杠桿到創(chuàng)新能力的轉(zhuǎn)變
作者：Andrew F. Cooper，滑鐵盧大學(xué)政治學(xué)教授，全球合作研究中心副高級研究員，專業(yè)領(lǐng)域為全球治理與國際機構(gòu)研究。
來源：Cooper, Andrew F. "The BRICS’ New Development Bank: Shifting from material leverage to innovative capacity." Global Policy, Vol.8, Issue3, 2017, pp.275-284.
導(dǎo)讀
與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）相比，金磚國家新開發(fā)銀行（NDB） 缺乏強大的物質(zhì)能力以及國家間的廣泛地緣戰(zhàn)略聯(lián)系，但其獨特之處體現(xiàn)在設(shè)計的創(chuàng)新性上，具體見于四個方面：其一，NDB致力于在其核心成員之間實現(xiàn)平等；其二，NDB通過推動可持續(xù)發(fā)展，專注于小眾的清潔可再生能源項目，來實現(xiàn)產(chǎn)品創(chuàng)新；其三，NDB在資金方面明確表示，計劃使用以金磚國家貨幣計價的綠色債券來籌集資金；其四，NDB強調(diào)交付速度，力求在項目實施上比傳統(tǒng)金融機構(gòu)更加高效。盡管這些創(chuàng)新元素面臨嚴(yán)峻考驗，但NDB通過靈活應(yīng)對和權(quán)衡利弊來化解內(nèi)部緊張局勢，預(yù)示著一種新型的集體決策和全球治理模式。
NDB的初期資本為500億美元，這一資本由五個成員國——中國、印度、巴西、俄羅斯和南非——平等分擔(dān)。NDB目前仍專注于金磚國家，而AIIB已經(jīng)吸納了超過100個成員國，這使得愿意參與中國倡議的國家與具有顯著抵觸情緒的國家（如美國和日本）之間的分歧更加明顯。
如果說AIIB被視為全球大國和亞洲地區(qū)崛起的象征，那么NDB被常常認為受制于金磚國家共同認同的脆弱性。AIIB設(shè)計借鑒了傳統(tǒng)多邊金融機構(gòu)的基礎(chǔ)，尤其是世界銀行和亞洲開發(fā)銀行。一項關(guān)于三家機構(gòu)創(chuàng)立宣言的語言分析表明，三者幾乎完全相同，唯一不同的是AIIB在技術(shù)援助和參考條款方面與模板有所差異。此外，AIIB也延續(xù)了與世界銀行和亞洲開發(fā)銀行共同融資的做法。
金磚國家概念（BRICS）的提出，旨在突出這些快速增長的新興市場經(jīng)濟體的共同發(fā)展趨勢。隨著2009年金磚國家峰會的舉行以及2011年南非的加入，金磚國家（BRICS）逐漸發(fā)展為一個正式的國際合作機制。然而盡管金磚國家在名義上取得了進展，但關(guān)于這一集團是否達成有效合作，依然存在不少疑慮。是否能夠找到足夠的共同點，促使這一集團轉(zhuǎn)型為一個長期有效的組織？顯然，要建立一種合作文化，必須克服各國在國家利益和身份認同上的重大差異。除了經(jīng)濟和政治體制的不同，金磚國家之間還存在著地緣政治上的競爭，例如中印領(lǐng)土爭端。在國際制度中，俄羅斯和中國在聯(lián)合國安理會中作為常任理事國擁有否決權(quán)，印度、巴西和南非則是爭取這一地位的“候選者”。
然而，盡管面臨這些挑戰(zhàn)，NDB的成立值得深入研究，因為金磚國家克服了這些困難，成功建立了這一機構(gòu)。NDB不僅擺脫了傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的模式，也不同于全球南方國家此前推動的一些類似倡議。從這一角度來看，NDB具有原創(chuàng)性，打破了“新興經(jīng)濟體延續(xù)舊有發(fā)展銀行模式”的傳統(tǒng)看法。
本文認為，NDB應(yīng)當(dāng)從多個獨特特點中重新解讀。首先，NDB采取平等原則（the principle of equality），取代了傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行不公平的代表性結(jié)構(gòu)。其次，NDB不再強調(diào)傳統(tǒng)模式下的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，而是更傾向于推動產(chǎn)品創(chuàng)新，尤其是在綠色基礎(chǔ)設(shè)施（green infrastructure）方面的可持續(xù)發(fā)展。第三，NDB計劃通過發(fā)行以金磚國家貨幣計價的債券，特別是綠色債券（green bonds）來增加資本基礎(chǔ)。最后，NDB對加速交付十分關(guān)注，它希望通過更靈活和高效的交付方式來與其他機構(gòu)區(qū)分開來。這些特征顯示出NDB在全球治理中的新思路和新方法，其注重與思想能力結(jié)合，而不僅僅是依賴傳統(tǒng)的物質(zhì)力量或資源。
平等原則
在過程創(chuàng)新中，平等原則是一個重要推動力，推動了替代性的多邊金融機構(gòu)的創(chuàng)建。這一原則在NDB的治理決策中尤為突出。金磚國家的“俱樂部文化”（the club culture）一定程度上促進了五個成員國之間的團結(jié)與合作，尤其是在面臨壓力和挑戰(zhàn)時，能促進他們保持微妙的平衡，即在主要爭論的問題上，各國需要找到一個可以接受的妥協(xié)方案，以便繼續(xù)合作。
金磚國家在最初的資本認購模型上保持了一致，即五個成員國各自平等地貢獻了50億美元（其中10億美元為已支付股份，40億美元為可調(diào)用股份）。同時，成員國也決定，隨著時間推移，NDB將逐步實現(xiàn)1000億美元的授權(quán)資本。這意味著，盡管在初始階段各國的貢獻是平等的，但未來的資本擴展將會有更大的靈活性和可能性。通過金磚國家相互權(quán)衡，中國將NDB的總部設(shè)在了上海，作為交換，印度獲得了銀行首任總統(tǒng)的五年任期。之后，巴西和俄羅斯分別獲得了接下來的五年任期，巴西擔(dān)任董事會主席，俄羅斯擔(dān)任理事會主席。
產(chǎn)品創(chuàng)新
另一個促使金磚國家團結(jié)的因素是對傳統(tǒng)金融機構(gòu)推動發(fā)展的失望。在產(chǎn)品創(chuàng)新方面，金磚國家的主要不滿集中在世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等機構(gòu)無法滿足全球南方國家的基礎(chǔ)設(shè)施融資需求。與此同時，私人投資者、養(yǎng)老金基金和主權(quán)財富基金對長期項目的興趣不足，這使得每年約有1萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口。
為了解決這些問題，AIIB嘗試通過與傳統(tǒng)金融機構(gòu)相似的制度架構(gòu)來填補這一空缺。面對巨大的資金缺口，AIIB力圖擴大其活動規(guī)模，并且有望在多個主要經(jīng)濟體的支持下，獲得AAA級債券評級。預(yù)計到2025年，AIIB的資本將超過1000億美元。AIIB的做法顯著地體現(xiàn)了正統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展理論，尤其是將重心放在交通和能源領(lǐng)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目上。交通領(lǐng)域項目初期主要集中于核心位置，包括中巴經(jīng)濟走廊、連接塔吉克斯坦首都杜尚別與烏茲別克斯坦邊界的高速公路，以及哈薩克斯坦最大城市阿拉木圖的環(huán)城公路；在能源領(lǐng)域，AIIB行長提到，類似世界銀行支持南非美杜比燃煤電廠項目，AIIB或考慮投資燃煤電廠項目。
NDB在推動產(chǎn)品創(chuàng)新方面采取了不同的模式。NDB沒有簡單地模仿傳統(tǒng)金融機構(gòu)，而是致力于推動一種可持續(xù)發(fā)展的替代模式：通過綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目實現(xiàn)發(fā)展。2016年4月，首批貸款總額為8.11億美元，其中的亮點是選擇了小規(guī)模項目，貸款期限為12至20年，涉及金磚國家的清潔可再生能源項目。巴西國家經(jīng)濟社會發(fā)展銀行獲得了最大的貸款，金額為3億美元，用于建設(shè)600兆瓦的可再生能源能力；印度卡納拉銀行獲得了2.5億美元貸款，其中7,500萬美元用于500兆瓦的可再生能源項目；南非埃斯科姆公司獲得了1.8億美元貸款，用于建設(shè)傳輸670兆瓦并轉(zhuǎn)換500兆瓦的可再生能源電力線路；中國上海臨港宏博新能源發(fā)展公司也獲得了8100萬美元貸款，用于資助100兆瓦的屋頂太陽能項目。
資源創(chuàng)新
NDB通過發(fā)行以成員國本國貨幣計價的債券來籌集資本，這一做法有實際的動機，因為它可以創(chuàng)建五個資本池（capital pools），在NDB首次發(fā)放貸款的基礎(chǔ)上，行長卡馬特（Kamath）詳細闡述了通過發(fā)行本國貨幣計價債務(wù)的計劃，其中包括在中國市場發(fā)行30億人民幣（約合4.5593億美元）債券；隨后是印度發(fā)行規(guī)模相同的債券，接下來兩個季度內(nèi)可能會發(fā)行以俄羅斯盧布為主的債券，主要針對養(yǎng)老金基金和銀行等投資者。此外，還計劃在南非發(fā)行略小于中國規(guī)模的南非蘭特計價債券，最終遠期計劃發(fā)行巴西雷亞爾計價的債券。
NDB的核心計劃是將物質(zhì)上的劣勢轉(zhuǎn)化為理念上的優(yōu)勢。像AIIB那樣通過硬通貨國際市場融資，成為NDB面臨的一大難題。盡管NDB希望在首次發(fā)放貸款前獲得三大評級機構(gòu)的評級，但這一目標(biāo)并未實現(xiàn)。這種缺失導(dǎo)致NDB面臨較高的貸款成本，而發(fā)行綠色債券成為創(chuàng)新模式的關(guān)鍵。
綠色債券的吸引力，主要體現(xiàn)在其能夠為應(yīng)對氣候變化提供新的資金流動。然而，對于NDB來說，綠色債券的吸引力更多是出于其希望通過這種方式與其他金融機構(gòu)區(qū)分開來：通過將綠色債券作為籌集資金的工具，NDB希望傳達其致力于可持續(xù)發(fā)展的使命，進而證明其新型發(fā)展模式的獨特性。正如卡馬特所言：“這一切的匯聚表明的，不僅僅是經(jīng)濟變革，更是深遠的變革”。
盡管缺乏三大評級機構(gòu)的評級，NDB在實施這一戰(zhàn)略上仍取得了一些實質(zhì)性進展。在中國，NDB獲得了國內(nèi)評級機構(gòu)（中國誠信信用評級公司和中國聯(lián)合信用評級公司）授予的AAA投資級信用評級，因此能夠迅速發(fā)行五年期人民幣債券。在印度，工業(yè)信用投資銀行基于NDB能夠促進發(fā)行印度盧比計價債券、共同融資、財政管理及人力資源等方面的優(yōu)勢，選擇成為NDB的首批合作伙伴。
交付創(chuàng)新
NDB除了在其模式中進行各類創(chuàng)新外，還希望在項目交付速度上有所突破。由于對傳統(tǒng)金融機構(gòu)實施進度緩慢的失望，NDB一再強調(diào)，確?？焖賹嵤┦瞧浜诵膬?yōu)先事項之一。正如行長卡馬特在任命時所言：“我們關(guān)注的一個重要方面是，貸款方希望借款方遵循既定時間表。我們需要探索創(chuàng)新，確保按時完成，或者盡量縮短這一時間表?！?/p>
這一目標(biāo)與AIIB的一些做法相似。NDB和AIIB在制度設(shè)計上批評了世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的運作方式，特別是駐地董事會必須批準(zhǔn)所有貸款的做法。這樣做不僅對預(yù)算資源造成很大壓力，而且對高效的項目管理產(chǎn)生一定阻礙。為了突破這一模式，NDB和AIIB選擇了非駐地董事會，認為這種方式有助于快速決策，并能節(jié)約預(yù)算。例如，NDB首批貸款就是在國際貨幣基金組織和世界銀行年度會議期間的董事會會議上宣布的。
為了加快交付速度，NDB在平衡項目速度和監(jiān)督之間的取舍上，比AIIB更加敢于冒險。與傳統(tǒng)金融機構(gòu)相比，AIIB的一個主要區(qū)別在于它打破了以往對貸款附加條件（conditional loans）的做法。雖然AIIB接受了傳統(tǒng)金融機構(gòu)在法律透明度以及社會和環(huán)境保護方面的要求，并通過其環(huán)境和社會框架（environmental and social framework）來實施這些要求，但NDB則在這方面采取了更為寬松的態(tài)度：NDB對其項目的環(huán)境影響幾乎沒有或完全沒有擔(dān)憂，這使得它在突破傳統(tǒng)監(jiān)督機制時更加果敢。然而，這種加速交付的策略也引發(fā)了民間社會的警覺。如前所述，很多人質(zhì)疑NDB是否能在加速項目交付的同時，確保符合可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。
NDB在交付創(chuàng)新方面取得顯著進展，也得益于其管理團隊作為獨立實體的發(fā)展。自成立之初，NDB就必須平衡成員國的國家利益和身份。但通過堅持“速度”這一座右銘，NDB的專業(yè)化官僚體系為成員國提供了推動快速實施的動力，從而證明了NDB在與其他金融機構(gòu)的比較中擁有重要的競爭優(yōu)勢。
詞匯積累
green infrastructure
綠色基礎(chǔ)設(shè)施
green bonds
綠色債券
conditional loans
條件性債券
capital pools
資本池
delivery innovation
交付創(chuàng)新
譯者：談詩琪，國政學(xué)人編譯員，上海外國語大學(xué)。
校對 | 孫溶鍇 潘天祥
審核 | 施 榕
排版 | 張靖微
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