上海外國租界工部局的起源：不平等條約體系的一個明顯破洞（附照片）
——葉斌在上海社會科學院的講演
左圖為包令致阿禮國（1852年6月25日），指示后者不要尋求對租界的專管權
英國人蘭寧和庫齡在1921年出版的《上海史》中斷言，成立于1854年的兩個機構(gòu)是保障上海繁榮發(fā)展的柱石，其一是外國人主導的海關，其二就是上海外國租界工部局（1870年開始稱上海公共租界工部局）。這種說法當然是戴著有色眼鏡的。工部局這個中文名稱遮掩了其作為外國租界市政當局的面目，在英文里它被不加掩飾地稱作“上海市政委員會”。典型的外國租界往往由簽訂租界條約的外國政府控制。上海外國租界工部局的獨特之處在于，它不受中外任何國家政府的管轄，儼然是一個帶有“自治”性質(zhì)的“市政府”。這個機構(gòu)對近代上海城市的歷史進程有過重要影響，它對中國主權的侵害激發(fā)了反帝愛國運動的興起，而其所謂“城市自治”的理念則是清末民初地方自治運動效仿的對象。
關于工部局的起源，一般的說法是：1853年小刀會起義后難民涌入租界，導致秩序混亂，需要成立一個市政機構(gòu)來加以約束。這種說法有一定的道理，但是卻不能解釋上海外國租界工部局的獨特性，即它為何從一開始就沒有被置于某個條約國政府的直接控制之下。通過回顧工部局成立前后的歷史，我們將會發(fā)現(xiàn)，它是在所謂“合法性”爭議中誕生的，并始終未能擺脫這種爭議。
核心觀點
工部局這個中文名稱遮掩了其作為外國租界市政當局的面目，在英文里它被不加掩飾地稱作“上海市政委員會”。
上海外國租界工部局的獨特之處在于，它不受中外任何國家政府的管轄，儼然是一個帶有“自治”性質(zhì)的“市政府”。通過回顧工部局成立前后的歷史，我們將會發(fā)現(xiàn)，它是在所謂“合法性”爭議中誕生的，并始終未能擺脫這種爭議。
租界管轄權爭議
根據(jù)《南京條約》及其附屬的《虎門條約》，英國人獲得了在上海等五個通商口岸攜眷居住的權利，其租賃或建造房屋之地由中國地方官與英國領事議定。1845年11月，上海道臺宮慕久公布了他與英國駐滬領事巴富爾商訂的有關英商“租賃基地、建蓋房屋”的23條規(guī)定，英國人在翻譯的時候把這個文件稱為《土地章程》。
根據(jù)這份章程，英租界的區(qū)域在李家廠（今蘇州河南岸）與楊涇浜（今延安東路）之間。英商租地，出租的華民應稟告上海道臺，承租的商人應報英國領事備案，道臺和領事確定地界，并由道臺在租地契約上用印為憑。其他外國商人如果要在英租界租地租房，必須得到英國領事的許可。商人如欲在界內(nèi)開設店鋪、出租房屋，須由英國領事頒發(fā)執(zhí)照。其他外國商人也同英國人一樣須遵守《土地章程》，對于違背者，由英國領事“查明如何違背、應否處辦，即照違背條約章程一體懲治”。
這就是說，上海道臺以布告形式公布的《土地章程》賦予了英國領事某些屬地管轄權，這其實是條約之外的授權。根據(jù)《南京條約》附件賦予的領事裁判權，英國領事對于所在地的英國人具有司法裁判權，但他對英租界內(nèi)其他國家的人行使任何權力都缺乏條約依據(jù)?！锻恋卣鲁獭焚x予英國領事對于英租界的管轄權因而受到了美國人的挑戰(zhàn)。
美國人通過1844年中美《望廈條約》獲得了與英國人一樣的在五口租地建房、攜眷居住的權利。吳利國是第一個來上海租地的美國商人。1845年7月，《土地章程》尚未公布，他就在后來的英租界范圍內(nèi)租到了一塊地。第二年，吳利國被任命為美國代理領事，他立即在自己的住宅上方升起了一面美國國旗。
英國領事巴富爾對此提出抗議，請求上海道臺宮慕久干預，并寫信給路過上海的美國駐華公使璧珥準將，提出交涉。璧珥認為，中美條約賦予美國人的治外法權使他們在中國免受其他任何國家的管轄，“吳利國先生有權利和責任在所有他認為合適的時候，在自己的駐地，展示自己的國旗?！睘榱苏{(diào)解矛盾，宮慕久把蘇州河北岸劃為美租界，并在那里劃出一塊地方供吳利國建造領事館。在新的領事館尚未建成時，吳利國離開上海，離開的前一天把國旗收了起來。
為了防止升旗糾紛再度發(fā)生，上海道臺于1847年又頒布一條章程，作為《土地章程》第24條，規(guī)定在英租界內(nèi)除英國國旗外，不得懸掛他國國旗。
1846年10月，阿禮國抵達上海接替巴富爾擔任英國領事。阿禮國是個能干而富有攻擊性的外交官，他在考察了升旗事件的整個過程之后，認為事件的實質(zhì)在于管轄權爭議。在他看來，英國人在英租界里應該具有絕對的、排他性的管轄權；就像在其他的英國領土上一樣，這里的外國居民應當遵守英國法律。
1847年2月，阿禮國寫信給英國駐華公使德庇時，建議修改《土地章程》，進一步明確英國政府及其領事對于英租界的專屬管轄權，特別是對于進入租界的其他外國人及其財產(chǎn)的管轄權。他認為如果租界內(nèi)的非英籍外國人不受約束，就無法保證租界的安寧。德庇時沒有采納阿禮國的建議，而是要求他避免以英國領事的身份對非英籍外國人行使管轄權。1848年10月，因為新任美國領事祁理蘊又在英租界升起了國旗，而且此前發(fā)生過美國船只不服從英國領事頒布的《上海港埠章程》的事情，阿禮國又向時任英國駐華公使文翰提出了與一年前相同的建議，也沒有得到積極回應。
盡管宮慕久曾經(jīng)表示把蘇州河以北的區(qū)域給美國人作租界，但是美國人并沒有急于劃定界址。英租界因為開發(fā)早，位置好，其土地的商業(yè)價值高，所以美國商人都在英租界租地，美國領事也因此一再挑戰(zhàn)英國領事對英租界的管轄權。
1852年3月，美國代理副領事金能亨將美國商人提交的三張地契交給上海道臺吳健彰，要求鈐印發(fā)還，準許租借。吳答復說，此事需要英國領事許可。金能亨說這違反中美條約，如果道臺24小時內(nèi)不把地契鈐印發(fā)還，他將采取極端手段。24小時后吳健彰沒有動靜，金能亨就發(fā)出最后通牒，威脅說如不照辦，美國船只將拒付進出口稅。吳健彰只得妥協(xié)，將三張地契鈐印發(fā)還。金能亨遂在《北華捷報》上刊登公告，聲稱今后美國商人可以通過美國領事館購買土地，而不需要“任何外國機構(gòu)以任何方式干預”。
對于這件違背了1845年《土地章程》核心條款的事件，阿禮國立即提出抗議，隨后又充滿激情地用了68頁信紙向英國代理駐華公使包令匯報事情的原委并闡述自己的主張。
阿禮國認為，美國領事當局主張只有中國政府才擁有對租界的管轄權，這是在挑戰(zhàn)英國人在英租界擁有專管權的“合法性”，這樣的挑戰(zhàn)不符合在滬英國人乃至所有外國人利益，也是不切實際的。中國政府既沒有“能力”也沒有“意愿”來管轄英租界，而租界必須有人管轄，因此由英國人擁有專管權是惟一“合理”的選擇。他請求包令在更高的外交層面上維護在滬英人的權利。
“崇尚自由貿(mào)易”的包令回復說，為了堅持某些極端而可疑的權利去損害英美之間的和諧關系，這是不足取的；英國政府從未在中國尋求排他性的權益，英國商人應該與其他國家的商人展開“公平競爭”。因此，包令要求阿禮國與美國鄰居搞好關系，不要尋求專管權。
在述及這段歷史的時候，《上海法租界史》的法國作者傅立德對于巴富爾和阿禮國十分同情，認為他們尋求對于英租界的專有管轄權是完全合理的，而“美國領事所開的先例，使許多其他國家的僑民（不包括英僑）都不承認英國領事企圖強加于他們的約束?！瓘?852年起，對于租界上許許多多歐洲人經(jīng)營的小酒館里可怕的狂飲胡鬧，敏體尼（法國領事）和阿禮國經(jīng)常互訴苦衷，每天晚上那些喝醉酒的水手在那里尋釁打架，他們就差沒有結(jié)幫搶劫了?！?div style="height:15px;">
1854年《土地章程》與工部局的“法律依據(jù)”
在尋求專屬管轄權的努力一再受挫，而1845年《土地章程》喪失權威的情況下，阿禮國在1852年10月起草了一份新章程。他說新章程的目的是要在原本劃給英國人的土地上建成一個“超民族”的租界，英國人將“放棄”任何專屬權利，界內(nèi)的所有外國人都將平等地受章程約束。這個草案強調(diào)了各國領事對于各自國民的司法權。條約國國民想要租地，應向自己國家的領事提出申請；條約國國民違反章程，由各自領事罰辦；非條約國的外國人違章，則由上海道臺罰辦。
新章程覆蓋的范圍不僅包括英租界，還包括1849年劃定的法租界（美國領事也抗議過法國人對法租界的專管權）。只不過那時候的法租界還不成氣候，外國僑民大多居住在英租界，所以阿禮國認為真正作出讓步“放棄”權利的是英國人。至于美租界，因為尚未劃定界址，而且除了個別傳教士以外尚無外僑居住，所以沒有被章程草案列入外國租界的范圍內(nèi)。
阿禮國的草案經(jīng)過約兩年時間的討論，只做了很少的修改，在1854年7月初得到了英美法三國公使的批準并由三國駐滬領事公布。
上海道臺吳健彰沒有提出任何異議，即在新章程的英文本上鈐印予以承認，絲毫沒有意識到由這樣一份章程來取代原本由道臺衙門以中文發(fā)布的舊章程有何不妥。
8月12日，代理上海道臺藍蔚雯貼出告示，宣布新的《土地章程》已經(jīng)由英美法三國公使批準，要求界內(nèi)的中國民眾遵守。他在貼出這個告示的時候，應該也同時公布了章程的中文版。目前留存的中文版見清末北洋洋務局編《約章成案匯覽》，與英文版相比，內(nèi)容要簡略得多，不知是否即藍蔚雯公布的版本。
1854年《土地章程》的第十條被當時的外國領事與僑民以及后來的各種外文上海史著作，包括1932年的《費唐法官研究上海公共租界情形報告書》，認定為上海外國租界工部局成立的“法律依據(jù)”。該條款的主要內(nèi)容是，租界租地人大會有權為了建設和維護道路、碼頭和排水系統(tǒng)以及建立一支巡邏或警察力量而征收土地稅和碼頭捐，大會每年任命一個由三個以上成員組成的委員會來負責稅收的征集和使用。
這個條款的本意，不在于為成立一個相當于租界市政府的“市政委員會”（工部局）提供依據(jù)。它的小標題是“為道路和碼頭而征收的土地稅和碼頭捐”，可見其重在規(guī)定征收捐稅的權限和方法。至于那個委員會，條文中直接稱之為“道路委員會”，而英租界早在1849年就成立了“道路碼頭委員會”，其職能與第十條所指的委員會相似，可見條文只是繼續(xù)肯定了類似委員會的存在必要。
原來的“道路碼頭委員會”并沒有警察權，因為租界里只有更夫，沒有警察。而新章程第十條其實也沒有把警察權明確賦予新的委員會，它只是授權新委員會把征來的捐稅用于建立一支巡邏或警察隊伍，也就是說，有責任為這支隊伍提供經(jīng)費而已。至于誰有權來指揮這支隊伍，條文中雖然沒有規(guī)定，章程起草者阿禮國則有明確的意見。他在1853年5月寫信給美國公使馬沙利說，租地人將把對于與道路、碼頭和其他市政目的相關的基金管理權掌握在自己手中，警察力量則應由領事控制。
由此可見，工部局據(jù)以成立的法律條文，在1853年9月小刀會起義以前即已定型，阿禮國在起草這些條文時并沒有在租界成立工部局的打算。工部局是在小刀會占領上?？h城的背景下，由當時的“實際需要”催生的，其不受單一國家約束的國際性固然已由《土地章程》決定，而其“市政府”的性質(zhì)則與《土地章程》的規(guī)定并不吻合。
工部局的成立以及英國政府的反對
1854年4月，為了讓圍攻上?？h城的清軍與租界保持更遠的距離，英美海軍和租界商團攻擊了清軍，英國人稱此役為“泥城之戰(zhàn)”。6月，英國遠東艦隊司令賜德齡將軍來到上海，對英國領事動用海軍保衛(wèi)租界的“合法性”表示質(zhì)疑，他認為英國政府對待小刀會起義交戰(zhàn)雙方的政策是保持“中立”，領事無權請求海軍對于交戰(zhàn)的任何一方采取行動。但是賜德齡同時又表示，如果租界成立了“自治市政府”，由這個機構(gòu)以自衛(wèi)為理由請求海軍保護，則不違反英國的“中立政策”。為了消除賜德齡的合法性疑慮，阿禮國認為上海租界迫切需要一個“市政府”。
1854年7月11日，阿禮國主持召開租地人大會并發(fā)表長篇演說，竭力論證在租界成立“市政府”的必要性。他說小刀會和清軍的軍事行動威脅著租界的安全，大量涌入的難民給租界帶來很大的治安和衛(wèi)生問題。由外國租地人組織“自治市政府”將會有兩種好處。首要的好處在于，外國領事和海軍為了保護租界而動用武力的行為將因此獲得“合法性”。次要好處在于，租界的衛(wèi)生、警察和稅收的征集使用等事務，可以被整合在“市政府”的職能之中。阿禮國還指出，1854年《土地章程》第十條為成立這樣的“市政府”提供了“法律依據(jù)”。
阿禮國演說之后，租地人大會隨即通過決議，將新章程第十條所稱的道路委員會定名為“市政委員會”（即工部局），并選舉凱威廉等七人為委員會董事。大會還決定，建立一支外國警察隊伍，由工部局單獨控制，并由上海道臺支付部分費用。顯然，租地人也注意到了在《土地章程》中對于警察的指揮權沒有明確規(guī)定，所以才用大會決議的形式把這項權力賦予工部局。
會后，阿禮國得意地把包括自己的演講在內(nèi)的會議記錄寄給英國公使包令，宣稱隨著租界“市政府”的建立，租界找到了一個穩(wěn)定而“合法”的位置，影響租界繁榮和社區(qū)安全的最大障礙已經(jīng)被消除。包令把這份記錄送到了倫敦，女王政府的法律部門對此進行了研究，最后認為在外國土地上建立這樣一個市政委員會是沒有先例的，這整件事情是非常錯誤的。英國外交大臣克拉蘭敦伯爵指示包令，要求上海租界停止采用“自治市形式”。
1855年2月，阿禮國接到了包令轉(zhuǎn)來的指示，他沮喪地辯解說，《土地章程》中本來就沒有這樣的構(gòu)想，成立工部局是為了順從賜德齡的要求。2月13日，他聯(lián)合美國領事墨菲寫信給工部局總董費龍，表示讓一個租地人的代表機構(gòu)擁有明顯的市政機關特征是一時的權宜之計，是對1854年《土地章程》第十條的“過度應用”。出于“合法性”方面的考慮，“英國領事將不參與工部局權威的任何運作，也不以女王陛下政府的名義維護工部局所制訂的任何規(guī)則。”鑒于這屆的工部局馬上就要到期了，建議即將召開的租地人大會不再任命其繼承者。
但是租地人大會并沒有完全聽從阿禮國的建議。1855年3月13日的租地人大會決定繼續(xù)保留工部局（“市政委員會”）的名稱，十天后召開的租地人大會選舉產(chǎn)生了新一屆工部局，只不過其董事由原來的七名縮減為五名。阿禮國從租地人那里爭取到的妥協(xié)，是將警察人數(shù)由原來的30名減少到18名，他們將在領事面前宣誓后就職，并且服從由領事副署的命令。由于從工部局手中收回了一部分警察權，阿禮國得以向包令報告，外交大臣的指示已經(jīng)得到貫徹。但后來的歷史表明，隨著上海租界的進一步繁榮和擴展，工部局的“市政權力”在經(jīng)歷了短暫收縮之后，又逐漸膨脹了起來。
在這段關于上海外國租界工部局起源的故事中，領事與領事之間，領事與公使之間，領事與將軍之間，乃至領事與租地人之間的博弈都是圍繞所謂“合法性”問題展開的。英國政府雖然意識到了工部局的成立缺乏“合法性”，但是上海灘上的外國冒險家們還是堅持讓它存在了下去。西方列強曾經(jīng)通過不平等條約體系來為其侵略中國的大部分成果披上“合法”外衣，但是上海外國租界工部局的存在則是這件“合法”外衣上一個明顯的破洞。
