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立法聽證會(huì)制度簡介
張?jiān)?br>    
     一、聽證程序概述
    聽證程序是西方國家,特別本是英美法系國家普遍采用的、在司法制度中廣為采用的審判型聽證的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種行政程序,一般是指在行政機(jī)關(guān)的主持下,與聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系的當(dāng)事人(包括行政機(jī)關(guān)中參與該案件調(diào)查的聽證主持人以外的其他工作人員)直接參與案件的調(diào)查及決定過程的一種體現(xiàn)行政民主性的公開程序。
    聽證程序的產(chǎn)生可以溯源到英國古老的自然公正原則。“任何權(quán)力必須公正行使,對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見,這是英美普通法的一個(gè)重要原則,稱為自然公正原則。”自然公正原則“包括兩個(gè)最基本的程序規(guī)則:⑴任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)必須聽取對(duì)方意見,每一個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利。⑵任何人或團(tuán)體不能作為自己案件的法官。”在行政法領(lǐng)域中,自然公正原則的具體表現(xiàn)是,行政機(jī)關(guān)的具體行政行為對(duì)當(dāng)事人有不利影響時(shí),必須聽取當(dāng)事人的意見,不能片面認(rèn)定事實(shí),剝奪對(duì)方辯護(hù)權(quán)利。這種聽取利害關(guān)系人意見的程序反映到法律規(guī)范中,稱為聽證程序。聽證是英美法國家公認(rèn)的公正行使權(quán)力的基本方式。
    聽證的本質(zhì)在于給行政當(dāng)事人提供一個(gè)陳述意見的機(jī)會(huì),這種機(jī)會(huì)實(shí)質(zhì)上是與當(dāng)事人享有的、與行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)的一種自衛(wèi)權(quán)利,而這一自衛(wèi)權(quán)利必須借助于公開的、為法律所承認(rèn)的程序形式才能發(fā)揮實(shí)際的效果,因此,程序權(quán)利的實(shí)質(zhì)是為維護(hù)當(dāng)事人抗衡過于強(qiáng)大的行政權(quán)力所必需的自衛(wèi)權(quán)利而存在的。
    聽證程序的本質(zhì)是程序正義,或稱程序公平,而不是實(shí)質(zhì)公正,但程序公平的存在是實(shí)質(zhì)公正確立的前提和基礎(chǔ)。因?yàn)楣慕⑷Q于公正信念的形成,這是社會(huì)成員對(duì)于其自身取得某種利益的均等機(jī)會(huì)普遍認(rèn)同的結(jié)果。法律得以在一定的社會(huì)環(huán)境中發(fā)生作用的前提是其公正性,如果法律在其法域內(nèi)被認(rèn)為是公平的,就能夠在該法域的范圍內(nèi)承擔(dān)起維護(hù)現(xiàn)有秩序、觀念和風(fēng)俗的使命,并能進(jìn)一步為社會(huì)的發(fā)展提供可能。
    隨著世界各國對(duì)立法公正性要求的不斷提高,在行政領(lǐng)域廣泛采用的聽證程序也逐漸為立法機(jī)關(guān)所采納,并根據(jù)立法程序的特殊要求加以改造,遂成為我們通常所說的立法聽證程序。
    現(xiàn)代立法制度中聽證程序的引入有大致兩個(gè)方面的原因,其一是,代議制民主制本身所固有的缺陷隨著社會(huì)的日益現(xiàn)代化而得到充分的暴露,以至到了人們無法容忍的地步,其最突出的表現(xiàn)是,代議制原則下產(chǎn)生的議員往往是以其人格的力量贏得選票、并通過其常識(shí)判斷立法活動(dòng)中遇到的重大問題的。而現(xiàn)代立法活動(dòng)的高復(fù)雜性、高專業(yè)技術(shù)性是依常識(shí)的判斷所無法勝任,而必須通過在廣泛獲取信息的基礎(chǔ)上、在專家的幫助下對(duì)有關(guān)立法問題作出抉擇。于是,聽證,作為廣泛獲取信息的便捷、有效的方式,自然而然地成為世界各國立法改革中的首選程序。
    除了技術(shù)上的原因,現(xiàn)代立法制度引入聽證還由于現(xiàn)代民主意識(shí)的空前高漲。在議會(huì)制度建立的初期,通過民主選舉產(chǎn)生的議員議決國家重大問題的體制,較之封建時(shí)代國王言出法隨的專制制度,已是一個(gè)質(zhì)的飛躍。但這一制度在發(fā)展了二三百年、在世界各國普遍施行之后,人們漸漸習(xí)慣了這種政治生活方式,并在引基礎(chǔ)上產(chǎn)生了更高的社會(huì)需要。正如我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)的,代議制民主并不是一個(gè)完善的制度,議員們?cè)谶x舉產(chǎn)生后實(shí)際上是處于選民的控制之外的,這本身就是其應(yīng)有的含義的一部分。而正是這一點(diǎn)現(xiàn)代社會(huì)中成為越來越使人難以接受的事實(shí),議員們凌駕于民眾意志之上的絕對(duì)自由成了新專制最形象的化身,也決定了這種制度必然要隨著社會(huì)的進(jìn)步而向著更民主的方式修正,這就是產(chǎn)生了以民眾參與為主要內(nèi)容的立法聽證制度。
    美國立法聽證制度的最早實(shí)踐,可以追溯到上世紀(jì)末、本世紀(jì)初開始的“委員會(huì)聽取證言”時(shí)期。當(dāng)時(shí),作為美國國會(huì)實(shí)際行使主要立法職能的兩院各專門委員會(huì)在開會(huì)審查立法草案時(shí),經(jīng)常允許有利害關(guān)系的各方面代表出席,并從各自的切身利害關(guān)系出發(fā),提出自己的立法觀點(diǎn)和理論的、事實(shí)的依據(jù)。各專門委員會(huì)由此獲得代表利害關(guān)系各方出席的專家對(duì)立法草案提出的參考意見,但也僅僅是供其參考而已。  這一制度一直延續(xù)至今,  即我們通常所說的立法“聽證會(huì)制度”(Public Hearing)。
    在美國專家立法制度確立之后,來自國會(huì)立法專家之外的行政方面的專家及作為社會(huì)各方面的代表的專門人士,依然可以通過立法聽證會(huì)的形式,對(duì)美國的國會(huì)立法、政府立法施著影響。行政方面的專家在國會(huì)組織的立法聽證會(huì)上,是以證人的身份出現(xiàn)的,而不再是以國會(huì)特別顧問的身份出現(xiàn),或直接從事參議性的工作,但其影響力仍然高于代表各利益集團(tuán)參加聽證的民間專家。而來自社會(huì)各方面的代表所扮演的角色,則始終代表著民眾呼聲,是現(xiàn)代立法制度中維護(hù)民主與公正原則的最持久的力量。
    1946年美國《行政程序法》頒布之后,將立法聽證會(huì)作為行政立法的正式程序作了具體規(guī)定,并明確要求依法需要以聽證方式制定的行政法規(guī),必須舉行聽證會(huì),并嚴(yán)格按照聽證記錄制定法規(guī)。這就為按正式聽證程序進(jìn)行的行政立法提出了更高的要求(國會(huì)立法舉行聽證會(huì)并不是必須的,也不以聽證記錄為約束),這是其行政立法聽證會(huì)與國會(huì)立法聽證會(huì)的顯著區(qū)別之一。
    新頒布的《行政處罰法》將聽證程序列為最為正式的處罰程序,開創(chuàng)了將聽證程序引入行政程序的先河。立法聽證制度是現(xiàn)代立法制度所追尋的公正性與民主的集中體現(xiàn),因此,我們有理由相信,順應(yīng)世界立法制度發(fā)展的潮流,在廣泛適用的行政聽證程序的基礎(chǔ)上,將聽證程序引入我國的立法法律領(lǐng)域,將是我國立法制度發(fā)展與完善的在勢(shì)所趨。
     二、聽證程序的具體內(nèi)容
    縱觀世界各國的立法聽證程序,以美國的立法聽證程序?yàn)樽钔晟?,這不僅表現(xiàn)在其行政程序法典對(duì)行政立法聽證的程序作了明確了規(guī)定,更重要的是立法聽證作為一項(xiàng)制已經(jīng)滲透到美國立法程序的各個(gè)方面、溶入各種立法程序之中。盡管如此,比較美國不同類型的立法程序,其中聽證程序的側(cè)重也各不相同。國會(huì)立法中的聽證程序,在形式上沒有嚴(yán)格的立法規(guī)定,基本上依慣例而行,并以聽取政府方面的行政專家及社會(huì)各方面的技術(shù)專家的意見為主,其主要內(nèi)容已經(jīng)溶入專家立法制度之中,對(duì)此我們已在專家立法制度中作了介紹。而美國的行政立法聽證制度,相對(duì)而言比較正規(guī),既有法律的嚴(yán)格限定,同時(shí)又得益于行政立法在數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)而被最經(jīng)常地采用,研究的價(jià)值也更大一些。因此,本書以美國《行政程序法》所規(guī)定的行政立法程序中的聽證制度的內(nèi)容為例,介紹一下聽證程序的具體內(nèi)容。
    有關(guān)行政立法聽證程序的法律規(guī)定,見于《美國程序法》第553和第556節(jié)的規(guī)定。但該法對(duì)行政立法聽證程序的規(guī)定,實(shí)際上包含著多種不同含義的聽證程序,并采用了一定的立法技術(shù)加以處理使之成為層次不同、適用范圍有別的兩種聽證程序,即嚴(yán)格依聽證程序的行政法規(guī)正式制定程序和非正式的行政法規(guī)制定程序。
    ?、逭降男姓ㄒ?guī)制定程序
   ?、闭匠绦虻幕緝?nèi)容
    正式的行政法規(guī)制定程序,即按嚴(yán)格意義上的聽證程序制定行政法規(guī)的程序。美國《行政程序法》第553節(jié)(c)規(guī)定,法律規(guī)定必須根據(jù)聽證的記錄而制定的法規(guī),則不適用本分節(jié)的規(guī)定,而適用本本編556節(jié)和557的規(guī)定。由此可見:⑴在美國,行政立法究竟選用什么立法程序,不是由《行政程序法》規(guī)定的,而是由國會(huì)的具體授權(quán)法規(guī)定的,這是其規(guī)定行政立法程序上的一大立法技術(shù)特色,是保證立法機(jī)關(guān)通過程序控制行政立法一項(xiàng)有效手段。⑵正式的依聽證程序進(jìn)行的行政立法,特指嚴(yán)格依照聽證記錄制定法規(guī),而不是一般意義上所說的在立法活動(dòng)中舉行聽證會(huì)。因?yàn)樵诿绹?,幾乎所有的制定法?guī)的程序者要舉行各種形式的聽證會(huì),其不拘形式的程序甚至到了書面詢問意見的方式也被視為聽證的程度。
    事實(shí)上,筆者認(rèn)為,聽證程序的實(shí)質(zhì)在于聽取利害關(guān)系人的意見,而不僅僅是聽取意見的姿態(tài)或架勢(shì)。英語中表示漢語中的“聽”的動(dòng)詞有兩個(gè):listen和hear,前者指聽的動(dòng)作,并有偷聽的含義;而后者則指聽到的結(jié)果。顯然,“偷聽”并不總是能夠聽到的,因此,英語中的聽證用的是“hearing”,其本義是指聽取, 而這種意味在漢語中用“聽證”表示有時(shí)有被誤解的可能。──只有從英語的愿義上理解,才能體會(huì)為什么美國的書面詢問也被視為聽證的一種方式的深意。
    美國制定行政法規(guī)的正式程序的主要內(nèi)容包括:
   ?、怕犠C主持人。聽證人可以是機(jī)關(guān)、機(jī)關(guān)的工作人員或行政法官,主持聽證的人員必須不偏不倚地執(zhí)行職務(wù),并實(shí)行回避制度:當(dāng)事人認(rèn)為主持人或聽證參加人存有個(gè)人集郵或其他不合格的情況的,可以通過宣誓書予以說明,主持聽證的機(jī)關(guān)應(yīng)作出是否回避的決定,并將宣誓書及決定作為本案記錄的一部分。
    ⑵聽證主持人的權(quán)力。聽證主持人享有的權(quán)力包括:主持宣誓、根據(jù)法律的授權(quán)簽發(fā)傳票、裁決一方當(dāng)事人可否拒絕回答對(duì)方提出的問題、接受有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)、在有助于案件解決的前提下進(jìn)行聽證會(huì)外的證言的記錄或命令制作證言記錄、規(guī)定聽證的過程、主持當(dāng)事人協(xié)商解決或簡化爭端的會(huì)議、處理程序上的請(qǐng)求或類似的問題、根據(jù)聽證記錄作出決定或建議性的決定以及采取符合上述規(guī)定的由行政機(jī)關(guān)的法規(guī)授權(quán)的其它行為等。
   ?、亲C據(jù)的取得。根據(jù)《行政程序法》的規(guī)定,法規(guī)或裁定的提議人應(yīng)負(fù)舉證的責(zé)任。但法律另有規(guī)定的除外。證據(jù)包括任何口頭的或書面的與案件有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)。對(duì)于制定法規(guī)、決定金錢、福利請(qǐng)求或原始許可證的請(qǐng)求等的案件,負(fù)有舉證責(zé)任的機(jī)關(guān)在無損于任何當(dāng)事人的利益的情況下,可以采用書面程序提交全部或一部分證據(jù)。
   ?、荣|(zhì)證與辯護(hù)權(quán)。當(dāng)事人有權(quán)提出口頭的或書面的證據(jù),并進(jìn)行辯護(hù),也有權(quán)提出反證;為了弄清全部事實(shí)的真象,當(dāng)事人之間也可以進(jìn)行質(zhì)證。
   ?、砂妇砼潘栽瓌t。證言的記錄、物證以及程序進(jìn)行中提出的一切文書和申請(qǐng)書等構(gòu)成依正式程序制定法規(guī)所需的唯一案卷??铺幹撇?、發(fā)布法規(guī)或作出裁定必須考慮全部案卷或其中為當(dāng)事人所引用的部分,并且符合和得到了可靠的、有證明力的、和實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持,這個(gè)原則被稱為案卷排他性原則,是法規(guī)的正式制定程序區(qū)別于非正式制定程序的最主要的方面。
    對(duì)于上述案卷,當(dāng)事人在繳納法定的費(fèi)用以后,有權(quán)得到其副本,如果機(jī)關(guān)的最終制定的法規(guī)是根據(jù)沒有出現(xiàn)在證據(jù)記錄之中的官方認(rèn)知的事實(shí)時(shí),當(dāng)事人中要及時(shí)提出要求,有權(quán)提出反證。
   ?、十?dāng)事人的提出自擬的法規(guī)草案和異議。當(dāng)事人有權(quán)得到合理的機(jī)會(huì),在為制定法規(guī)而舉行的聽證會(huì)結(jié)束之后,提出自擬的法規(guī)的草案;或者在行政機(jī)關(guān)作出下述的初步?jīng)Q定、臨時(shí)性決定或建議性決定之后,提出對(duì)這類決定的異議。當(dāng)事人在提出自擬的草案或異議供行政機(jī)關(guān)參加決定的人員參考時(shí),可以同時(shí)提供支持其結(jié)論的理由。當(dāng)事人提出的自擬的草案、異議及理由,構(gòu)成案卷的一個(gè)組成部分。
    ⑺作出初步?jīng)Q定、臨時(shí)性決定或建議性決定。通常情況下,主持聽證的人員在聽證結(jié)束后應(yīng)對(duì)案件作出初步?jīng)Q定,但聽證機(jī)關(guān)要求將全部案卷送交該機(jī)關(guān)作出決定時(shí)例外。對(duì)于聽證主持人作出的初步?jīng)Q定,如果在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)無人向該機(jī)關(guān)上訴,而且該機(jī)關(guān)亦款主動(dòng)要求復(fù)議時(shí),則該初步?jīng)Q定即可成為該機(jī)關(guān)的決定。機(jī)關(guān)在受理初步?jīng)Q定的上訴或復(fù)議初步?jīng)Q定時(shí),具有作出初步?jīng)Q定的一切權(quán)力。
    行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)時(shí),也可以作出一個(gè)臨時(shí)性的決定或由其負(fù)責(zé)人員提出一個(gè)建議性的決定。
    聽證主持人作出的初步?jīng)Q定、行政機(jī)關(guān)作出的臨時(shí)性決定或建議性決定,也構(gòu)成全部案卷的一部分。
   ?、绦纬烧降男姓ㄒ?guī)。聽證主持人作出的初步?jīng)Q定、行政機(jī)關(guān)作出的臨時(shí)性決定或建議性決定在當(dāng)事人沒有提出異議的情況下,即可成為作為行政機(jī)關(guān)最終制定的法規(guī);行政機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)對(duì)聽證作出的初步?jīng)Q定進(jìn)行復(fù)議后決定最終制定的法規(guī);而在當(dāng)事人提出異議、行政機(jī)關(guān)在對(duì)案卷中所記錄的異議的內(nèi)容和理由進(jìn)行充分考慮后,也可以進(jìn)而決定行政法規(guī)的最終內(nèi)容。至此,依正式程序制定行政法規(guī)的全部程序宣告結(jié)束。
   ?、矊?duì)正式程序的評(píng)價(jià)
    通過上述對(duì)美國制定行政法規(guī)的正式程序的介紹,可以發(fā)現(xiàn)其具有三大特點(diǎn):  首先,制定法規(guī)的正式程序中最主要的內(nèi)容,不局限于聽證會(huì)的舉行,而是嚴(yán)格按照聽證案卷制定法規(guī)的程序。也就是說,案卷排他性原則在是該程序的核心,這一點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào),因?yàn)閺V泛存在的一個(gè)誤解是,正式程序就是聽證程序;而在聽證程序已經(jīng)滲透到行政領(lǐng)域的各個(gè)方面的美國,這顯然是不符合實(shí)際的。
    案卷排他性原則是正式聽證的核心,是對(duì)當(dāng)事人在聽證過程中陳述已方意見和批駁不利于已的事實(shí)的權(quán)利的最根本的保障;同時(shí)也是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督的重要根據(jù),法院據(jù)此可以更加容易地審查行政決定是否有足夠的法律依據(jù)、是否符合法定程序、是否有足夠的證據(jù)支持。案卷排他性原則的存在還有助于行政機(jī)關(guān)在作出決定時(shí),能夠不屈服于外界的壓力和影響,因?yàn)椴徽撨@些影響來自哪個(gè)方面,都不可能記錄在案卷中,因而不能作為裁決的依據(jù)。如果行政機(jī)關(guān)的裁決不以案卷為根據(jù),聽證程序就成為一種純粹的欺騙行為,毫無實(shí)際意義可言。
    其次,美國的正式法規(guī)制定程序中,聽證會(huì)結(jié)束后由聽證主持人制定的初步?jīng)Q定以及行政機(jī)關(guān)作出的臨時(shí)性決定、建議性決定等,具有重要的作用。事實(shí)上,行政法規(guī)的主要內(nèi)容是基本上已經(jīng)反映在這類決定中,有的甚至就是直接由這類決定轉(zhuǎn)化而成的。
    聽證會(huì)結(jié)束以后,按說應(yīng)該進(jìn)入正式聽證程序的最后階段──決定程序。行政決定的特點(diǎn)是,這個(gè)決定以機(jī)關(guān)的名義作出,實(shí)際上是機(jī)關(guān)職員廣泛參加下作出的。行政決定是機(jī)關(guān)的決定,不是個(gè)人的決定。機(jī)關(guān)決定的優(yōu)點(diǎn)是可以利用職員的技術(shù)力量和經(jīng)驗(yàn),多方面的意見互相補(bǔ)充,能夠提高決定的質(zhì)量;缺點(diǎn)是對(duì)于決定無人負(fù)責(zé),名義上作決定的人實(shí)際上不作決定,真正作決定的人對(duì)外界不負(fù)責(zé)任,有時(shí),一個(gè)決定究竟由誰作出,往往無人知道。這樣不僅不能發(fā)揮機(jī)關(guān)決定的優(yōu)點(diǎn),反面降低了決定的質(zhì)量。因而有必要在正式?jīng)Q定程序之前,設(shè)立一個(gè)中介性的初步?jīng)Q定和建議性決定程序。由于這一程序步驟并不影響當(dāng)事人的權(quán)利,且對(duì)提高行政效率、保障聽證程序的操作有實(shí)際的功效,推薦行政機(jī)關(guān)在聽證程序在加以適當(dāng)運(yùn)用是有益的。
    最后,從美國《行政程序法》對(duì)行政立法的聽證程序的規(guī)范模式看,行政立法的聽證程序其實(shí)與行政程序中廣泛適用的裁決程序中所適用的聽證程序具有同樣的內(nèi)容,這又是美國《行政程序法》在立法技術(shù)上的一大特色,由此也可以看出,行政立法的聽證程序?qū)嶋H上與適用于具體案件的行政裁決的立法程序并不二致,由此也提醒我們,完全可以將一般行政程序中適用的、已有經(jīng)驗(yàn)可循的具體行政行為中的聽證程序,轉(zhuǎn)而運(yùn)用于屬于抽象行政行為的行政立法活動(dòng)中,這樣做的直接便利在于,我國的《行政處罰法》已經(jīng)規(guī)定了具體行政行為(指行政處罰)中適用的聽證程序,這對(duì)于簡化立法聽證程序在我國的確立、消除人們因不了解而產(chǎn)生的畏難、抵觸情緒,無疑將直到良好的促進(jìn)效果。
     ㈡非正式的行政法規(guī)制定程序
   ?、狈钦匠绦虻幕緝?nèi)容
    從美國《行政程序法》的條文看,非正式的行政法規(guī)制定程序并不是不包含聽證程序,而僅僅是指不必須根據(jù)聽證的記錄制定法規(guī)的程序,這一程序又被稱為“通告和評(píng)論”程序。因?yàn)樵摮绦蛑饕ㄍǜ?、評(píng)論、最終法規(guī)的公布以及生效日期幾個(gè)環(huán)節(jié),其中最主要的環(huán)節(jié)是通告和評(píng)論。
    美國《行政程序法》規(guī)定,制定法規(guī)的建議必須在聯(lián)邦登記上公告。公告的內(nèi)容包括:說明公開制定法規(guī)程序的時(shí)間、地點(diǎn)和性質(zhì);指出建議制定法規(guī)的權(quán)力的法律根據(jù);建議制定的法規(guī)的全文或主要主要或者說明法規(guī)涉及的主題和問題。②這個(gè)程序階段稱為“通告”程序,美國《行政程序法》對(duì)適用該程序的例外也作了規(guī)定,限于篇幅,我們沒有引用。
    美國《行政程序法》規(guī)定,在發(fā)布本節(jié)規(guī)定的公告以后,立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)有利害關(guān)系的人提供機(jī)會(huì),使其參加制定法規(guī)的程序;通過提供書面資料、書面意見、允許口頭的或非口頭的提出論證等方式。在考慮了提出的有關(guān)的意見以后,機(jī)關(guān)應(yīng)在其所采取的法規(guī)中,簡單說明其所制定的法規(guī)的根據(jù)和目的。③上述程序通常被稱為評(píng)論程序,即面向社會(huì)接受公眾評(píng)論意見的程序。而其中實(shí)際上包含有舉行聽證會(huì)的內(nèi)容(即以口頭的方式提出意見和論證的方式),以及其他能夠取得同樣效果的替代方式(如提供書面資料、書面意見或以非口頭的方式提出論證等)。此外的關(guān)鍵,在于行政立法機(jī)關(guān)對(duì)所提出的意見是否在實(shí)際上予以考慮(即行政機(jī)關(guān)是否真的“聽”了),而不應(yīng)拘泥于是否有口頭的聽證會(huì)的形式。從行政機(jī)關(guān)從提高行政效率的角度講,在法律沒有規(guī)定其必須采用正式的法規(guī)制定程序時(shí),當(dāng)然有理由這樣做。
   ?、矊?duì)非正式程序的評(píng)價(jià)
    可見美國制定行政法規(guī)的非正式程序?qū)嶋H上是揉合了立法公開制度、立法聽證制度以及專家立法制度三個(gè)方面的內(nèi)容。而美國聯(lián)邦絕大部分法規(guī)是根據(jù)非正式程序制定的。由此可見,立法聽證制度并不完全是一種孤立的立法形式,而在建立在現(xiàn)代立法理論基礎(chǔ)之上的諸多立法制度的集中體現(xiàn),同時(shí)這也說明,立法聽證制度的確立,也不能僅以單獨(dú)某一立法制度的起動(dòng)為已足,而必須協(xié)調(diào)其他諸項(xiàng)立法制度的發(fā)展同步進(jìn)行。這固然增加了該制度確立與實(shí)施的難度,但卻正是立法制度現(xiàn)代化過程的內(nèi)在規(guī)律。而作為一個(gè)立法制度相對(duì)落后的國家,我國在這方面恰恰具有后起之秀的優(yōu)勢(shì),即只要我們能夠通過對(duì)各國立法制度發(fā)展的歷史及其邏輯的合理性有一個(gè)完整準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí),則完全有可能在借鑒各國成熟經(jīng)驗(yàn)的前提下,結(jié)合我國的具體情況,通過富有預(yù)見性的立法決策,越過各國立法發(fā)展過程業(yè)已經(jīng)歷的摸索階段,直接建立適合我國國情的先進(jìn)的行政立法制度,并以此為契機(jī)全面提升我國立法制度的發(fā)展水平和立法活動(dòng)及其成果──各種規(guī)范性文件的──的立法質(zhì)量。這正是我們研究并倡議在我國建立立法聽證制度的初衷。
     三、我國建立立法聽證制度的可行性
    在我國聽證程序業(yè)已走過初期的學(xué)術(shù)研究階段,成為正式適用的法定行政程序。1996年3月17 日通過的《中華人民共和國行政處罰法》標(biāo)著聽證程序在我國的正式確立,聽證程序成為最正式的行政處罰的調(diào)查程序,是在聽證主持人的主持下、在行政調(diào)查人員和案件當(dāng)事人均在場的情況下,最充分地聽取當(dāng)事人的陳述與申辯的調(diào)查程序。
    我國《行政處罰法》所規(guī)定的聽證程序的內(nèi)容還比較簡單。該法規(guī)定的聽證程序主要由以下步驟構(gòu)成:⑴當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知其要求聽證的權(quán)利后三日內(nèi)提出要求聽證的的請(qǐng)示;⑵行政機(jī)關(guān)決定聽證后,應(yīng)當(dāng)在聽證舉行七日前將舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)通知當(dāng)事人;⑶聽證一般應(yīng)公開舉行,涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的案件外可以不公開舉行,當(dāng)事人可以要求就自己的案件舉行不公開的聽證或公開的聽證,是否允許,由行政機(jī)關(guān)裁決;⑷聽證應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持;當(dāng)事人認(rèn)為聽證的主持人與本案有直接利害關(guān)系的,有權(quán)申請(qǐng)聽證主持人回避,是否允許,由行政機(jī)關(guān)裁決;⑸當(dāng)事人可以親自參加聽證,也可以委托一至二人作為代理人,代表其參加聽證;當(dāng)事人委托代理人的,應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)出具委托權(quán)證;⑹舉行聽證時(shí),先由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查本案的調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議;然后由當(dāng)事人進(jìn)行申辯并對(duì)調(diào)查人員提出的事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證;⑺聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄;筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章;聽證筆錄是聽證結(jié)束后行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及其指定的人員對(duì)案件作出處罰決定的依據(jù)。此外,《行政程序法》特別規(guī)定,當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用。顯然,舉行聽證會(huì)的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)從國家財(cái)政中列支。
    既然我國業(yè)已在具體行政裁決程序中建立了聽證程序,并已開始適用,則我國完全可以根據(jù)美國《行政程序法》的立法經(jīng)驗(yàn),通過規(guī)定一個(gè)與具體行政行為中的聽證程序基本相同的抽象行政行為的聽證程序,而在我國行政立法領(lǐng)域建立立法聽證制度,進(jìn)而將行政立法聽證制度推廣到其他規(guī)范性文件的立法程序中,從而建立我國完整的立法聽證制度。
    建立我國的立法聽證制度應(yīng)注意的幾個(gè)問題是:首先,從聽證制度確立的角度看,聽證制度的確立可以分兩步進(jìn)行,即先確立行政立法聽證制度,這一步只需移植行政處罰中業(yè)已適用的聽證程序并稍加改動(dòng)即可;在此基礎(chǔ)上將立法聽證制度推廣及于國家立法和地方法規(guī)的立法程序中。兩步走的方案比較符合國人一貫的做法,但實(shí)際上未必能夠顯現(xiàn)其所要表現(xiàn)的穩(wěn)妥,因?yàn)?,各國立法聽證制度實(shí)踐的事實(shí)證明,該制定已經(jīng)具備了完整的形態(tài),完全可以直接通過類似《立法法》,實(shí)施全面的法典化的移植,而徑行在我國建立全面的立法聽證制度。從我們自身研究的角度出發(fā),對(duì)此似乎沒有什么太大的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榱⒎ǔ绦虍吘箖H僅是程序而已,程序設(shè)計(jì)得好,可以提高立法的公正性和質(zhì)量;程序設(shè)計(jì)的不好,對(duì)立法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容的影響并不大,何況象聽證程序這樣的程序中,最終的決定權(quán)還是由立法機(jī)關(guān)牢牢控制的,更不會(huì)出現(xiàn)會(huì)么“閃失”。
    其次,聽證程序的設(shè)計(jì)中應(yīng)保障聽證主持人的權(quán)力。這不僅表現(xiàn)在其對(duì)聽證會(huì)程序的控制權(quán)力、采納證據(jù)的權(quán)力等,最主要的是提出初步?jīng)Q定的權(quán)力。行政聽證是行政決定的基礎(chǔ),但聽證會(huì)結(jié)束以后,如果聽證人員不寫出一個(gè)中間性的報(bào)告,決定裁決人員可能完全不考慮聽證案卷,聽證可能流于形式,不發(fā)生真正的作用。因此,在設(shè)計(jì)得比較完善的聽證程序中,一般賦予聽證主持人一定的決定權(quán)力,并將聽證主持人制作初步?jīng)Q定或建議性決定作為必要的程序階段。
    第三,應(yīng)將聽證程序的建立與專家立法制度、立法公開制度的建立結(jié)合起來。聽證會(huì)所要求的聽取當(dāng)事人的意見,不是隨便地去聽取任何一個(gè)人的意見,而是聽取代表當(dāng)事人利害關(guān)系的專家的意見。如何最廣泛地吸納專家作為當(dāng)事人的代表是立法聽證程序?qū)嵤┬Ч淖铌P(guān)鍵性的決定因素。
    最后,在聽證制度建立的過程中應(yīng)當(dāng)區(qū)別正式程序與非正式程序的區(qū)別。正式的、包含聽證當(dāng)事人全部聽證權(quán)利的聽證程序,是一種類似法院審判活動(dòng)的司法化的行政程序,需要花費(fèi)大量的時(shí)間和金錢。對(duì)于聽證程序的適用范圍不算太廣,僅以涉及當(dāng)事人重大的財(cái)產(chǎn)利益為限的時(shí)期,這種程序尚可應(yīng)付。但聽證程序的適用范圍擴(kuò)張以后,要求聽證的事項(xiàng)繁多,數(shù)量巨大,行政機(jī)關(guān)就會(huì)不勝其煩,無為招架。要求行政聽證程序全部采取正式的聽證實(shí)際上不可能。在這各情況下,正式的聽證不僅影響行政效率,而且加重財(cái)政開支,不一定符合公共利益。雖然當(dāng)事人的利益在正式聽證時(shí)得到充分的保護(hù),但問題的迅速?zèng)Q定符合行政利益,也符合當(dāng)事人的利益。而且行政機(jī)關(guān)在非正式聽證中所節(jié)省下來的經(jīng)費(fèi),可以用來擴(kuò)大對(duì)當(dāng)事人的服務(wù)和福利,符合當(dāng)事人本身利益。
    基于上述原因的通行的作法是,采取靈活的、適合案件具體情況的聽證形式。根據(jù)具體案件的性質(zhì),聽證會(huì)可以是介于正式的聽證到非正式的會(huì)談之間的各種形式。然而任何一種聽證形式,必須包含正當(dāng)法律程序的核心內(nèi)容:當(dāng)事人有得到通知及提出辯護(hù)的權(quán)利。是否具備這兩種權(quán)利是區(qū)別公開程序和非公正程序的分水嶺,雖然正式聽證中的某些環(huán)節(jié),在非正式聽證中可以省略,這兩個(gè)環(huán)節(jié)在一切聽證中必須具備。
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