一、風(fēng)險管理內(nèi)涵
稅收風(fēng)險管理：稅收風(fēng)險管理理念是近年來各地都在研究探討的新的稅收管理模式，其含義是：將現(xiàn)代風(fēng)險管理理念引入稅收征管工作，旨在應(yīng)對當(dāng)前日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，最大限度地防范稅收流失；規(guī)避稅收執(zhí)法風(fēng)險；實施積極主動管理，最大限度地降低征收成本，創(chuàng)造穩(wěn)定有序的征管環(huán)境，是提升稅收征收管理質(zhì)量和效率的有益探索。
二、稅收風(fēng)險管理的主要內(nèi)容
?。ㄒ唬┒愒幢O(jiān)管風(fēng)險。近年來，稅務(wù)違法違章案件越來越多，金額越查越大，究其原因，與很多因素有關(guān)。如：國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)所帶來的信息不暢和差異、稅制結(jié)構(gòu)是否合理、稅種設(shè)置是否科學(xué)、征管環(huán)節(jié)的多少、納稅手續(xù)的繁簡以及稅率是否適當(dāng)、是否超出了納稅人的心理及經(jīng)濟(jì)承受能力、逃避稅收得到的利益與被處罰應(yīng)付出的預(yù)期代價之間的權(quán)衡等等。這些因素都影響著納稅人決定是否采取逃避稅收的行為，是稅收征管中產(chǎn)生漏洞的潛在危機(jī)。為彌補(bǔ)這些漏洞，就需要稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員花費(fèi)較多的時間和精力，進(jìn)行研究并尋找對策，強(qiáng)化稅源管理，遏制偷稅行為的發(fā)生。這種對稅款實現(xiàn)潛在的影響實際上就是一種稅源監(jiān)管風(fēng)險。
（二）稅收執(zhí)法風(fēng)險。是指稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，違反稅收法律法規(guī)的行為所引起的不利的法律后果。包括對稅法及相關(guān)法律法規(guī)理解偏差產(chǎn)生執(zhí)法過錯，帶來的執(zhí)法風(fēng)險。以及執(zhí)法程序不嚴(yán)謹(jǐn)、執(zhí)法隨意性大帶來的執(zhí)法風(fēng)險和濫用職權(quán)、玩忽職守，徇私舞弊造成執(zhí)法風(fēng)險。同時隨著整個社會法制建設(shè)不斷完善，納稅人法制觀念不斷增強(qiáng)，對于稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法手段、征管方式等要求越來越高，如果執(zhí)法方式簡單，容易誘使征納雙方矛盾激化，也會相應(yīng)使執(zhí)法人員執(zhí)法風(fēng)險加大。
三、稅收風(fēng)險管理的核心
在當(dāng)前稅務(wù)系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)既要強(qiáng)化管理、又要優(yōu)化服務(wù)的大背景下，通過實施風(fēng)險管理，一是實現(xiàn)依法征收，應(yīng)收盡收；二是規(guī)避稅收執(zhí)法風(fēng)險，有效提高稅收征管的針對性和有效性，對當(dāng)前的稅收工作具有重要的促進(jìn)作用。實施稅收風(fēng)險管理的首要步驟要以查找風(fēng)險點為切入點，嚴(yán)密內(nèi)部管理機(jī)制，以創(chuàng)新完善制度為著力點，健全紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作配合機(jī)制，二者結(jié)合共同預(yù)防稅收風(fēng)險的發(fā)生。
（一）稅源管理風(fēng)險點。把潛在的稅源轉(zhuǎn)化為稅收，要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須與時俱進(jìn)，不斷更新征管手段，適應(yīng)新形勢的變化、解決新問題。就要充分發(fā)揮稅收管理員的職業(yè)敏感，綜合知識和分析能力，對所分管企業(yè)進(jìn)行稅源風(fēng)險識別。結(jié)合社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、經(jīng)營者素質(zhì)、企業(yè)效益等因素綜合評價確定高風(fēng)險稅源點片區(qū)、行業(yè)、企業(yè)。即哪些地方最容易出現(xiàn)稅款流失問題及不依法納稅、跑冒滴漏稅款現(xiàn)象。綜合采用行業(yè)稅負(fù)比較法、各稅收與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對比等方法，分行業(yè)分稅種進(jìn)行橫向縱向比較，重點鎖定高利潤行業(yè)、經(jīng)營流動性大行業(yè)、新型行業(yè)及難以監(jiān)管行業(yè)。把這些稅源管理難點，確認(rèn)為稅源管理風(fēng)險點。
（二）稅收執(zhí)法風(fēng)險點。當(dāng)前稅收征管工作涵蓋了稅務(wù)登記、發(fā)票管理、賬簿憑證管理、納稅申報、稅款征收、稅源監(jiān)控管理、納稅評估、違章處罰、減稅免稅等工作環(huán)節(jié)，各崗位職責(zé)相對明確。目前在稅收征管工作過程中容易產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險的環(huán)節(jié)主要存在于管理、稽查、審批減免緩抵退稅和違章處罰方面，其發(fā)生的原因主要是稅收執(zhí)法人員綜合能力存在問題，如：由政治素質(zhì)產(chǎn)生的濫用職權(quán)、玩忽職守，徇私舞弊、以權(quán)謀私問題；由業(yè)務(wù)能力產(chǎn)生的不作為、違規(guī)執(zhí)法、政策理解偏差以及自由裁量權(quán)的運(yùn)用帶來的問題。其他環(huán)節(jié)如稅務(wù)登記、發(fā)票管理、賬簿憑證管理、納稅申報、稅收保全、強(qiáng)制執(zhí)行措施目前來說產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險的情況相對較少：一是由于目前納稅人維權(quán)意識還不是太強(qiáng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收保全、強(qiáng)制執(zhí)行措施采用的較少，稅務(wù)行政復(fù)議、稅務(wù)行政訴訟、行政賠償?shù)人痉ň葷?jì)手段還沒有得到廣泛采用；二是由于當(dāng)前稅收征管工作信息化水平不斷提高，很多工作通過網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行操作，操作規(guī)程明確，有比較完備的監(jiān)督制約機(jī)制，也消除了部分征管隱患。但隨著整個社會法制化進(jìn)程的加快以及納稅人法制意識的不斷增強(qiáng)，對于稅收征管整個流程的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)保持風(fēng)險意識。
四、稅收風(fēng)險管理成果轉(zhuǎn)化建議
實際工作中，稅收風(fēng)險管理滲透到稅源管理和稅收執(zhí)法工作的每一個環(huán)節(jié)。實際上管理員日常管理工作中的各種評估驗證分析工作都是一種簡單的風(fēng)險管理。在此情況下，建立一種適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險管理機(jī)制，使之系統(tǒng)化和規(guī)范化，可以更好地發(fā)揮指導(dǎo)作用，把理論成果應(yīng)用到實際工作中去。設(shè)想完善的稅收風(fēng)險管理模式主要應(yīng)包括以下五項內(nèi)容：
（一）強(qiáng)化稅收分析。稅收風(fēng)險管理中，風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行成為風(fēng)險管理體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。而加強(qiáng)對稅收風(fēng)險點的識別和定位，對稅收風(fēng)險點進(jìn)行詳細(xì)分析則是有效識別和定位稅收風(fēng)險，構(gòu)建合理稅收風(fēng)險管理系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)工作。高質(zhì)量的分析工作可以不斷提高各級稅收管理層的稅收風(fēng)險預(yù)警能力。提高稅收風(fēng)險管理的針對性和指向性。按照國家稅務(wù)總局的要求，稅收分析可以細(xì)分為經(jīng)濟(jì)稅源分析、政策效應(yīng)分析、管理風(fēng)險分析和預(yù)測預(yù)警分析。其核心內(nèi)容是依托信息平臺，根據(jù)內(nèi)外部數(shù)據(jù)來源，對稅源企業(yè)進(jìn)行分類分級，明確各級稅源監(jiān)控的。標(biāo)準(zhǔn)、范圍及要求，按照風(fēng)險級別排序，采取有針對性的稅源監(jiān)控措施，合理地配置稅收管理資源，提高稅源管理的針對性和有效性。其中外部數(shù)據(jù)主要采集納稅人申報數(shù)據(jù)、重點是監(jiān)控數(shù)據(jù)的真實性和及時性。內(nèi)部數(shù)據(jù)主要指綜合治稅等由稅務(wù)機(jī)關(guān)通過特殊途徑取得的納稅人有關(guān)涉稅信息，設(shè)置預(yù)警指標(biāo)，落實分析制度，為征管工作提供指導(dǎo)依據(jù)和技術(shù)支持。
（二）風(fēng)險管理控制。對于通過稅收分析確認(rèn)的稅收管理風(fēng)險點，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該對不同風(fēng)險級別的企業(yè)，結(jié)合納稅信譽(yù)等級管理，通過制定企業(yè)管理辦法、建立行業(yè)管理模型進(jìn)行監(jiān)控。做到層層落實管理責(zé)任、監(jiān)控目標(biāo)和監(jiān)控措施，實施動態(tài)跟蹤、重點核查、行業(yè)評估。實行面線點結(jié)合管理方法。面上，以登記率為考核標(biāo)準(zhǔn)的無漏征漏管戶；線上，確定風(fēng)險行業(yè)，重點行業(yè)重點管理；點上對高風(fēng)險企業(yè)有計劃實施評估及檢查手段，強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)控。同時不斷完善稅收分析、納稅評估、稅源監(jiān)控和稅務(wù)稽查互動機(jī)制，實現(xiàn)由排除風(fēng)險點到治理風(fēng)險面、控制風(fēng)險源的轉(zhuǎn)化，發(fā)揮稅收風(fēng)險管理的最大作用，實現(xiàn)對稅源的長效管理。
?。ㄈ┯行ПO(jiān)督保障。在實施強(qiáng)化稅收分析、風(fēng)險管理控制的過程中，對稅收征管工作全過程進(jìn)行有效監(jiān)督是風(fēng)險管理機(jī)制正常運(yùn)行的有效保障。其中既包括對納稅人涉稅違法行為的監(jiān)督，又包括對稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督。一是對納稅人涉稅違法行為的監(jiān)督。最有效途徑是暢通偷稅舉報查處渠道。包括建立健全受理、查處、獎勵舉報偷稅案件的各種制度，鼓勵公民協(xié)稅護(hù)稅，打擊偷稅違法犯罪行為，維護(hù)正常稅收秩序。鼓勵拓寬舉報途徑，采取直接、書信、電子等多種形式受理舉報。落實舉報獎勵制度，嚴(yán)格履行為舉報人保密義務(wù)，保證舉報人有效信息不被泄漏。對于工作人員違反規(guī)定泄露舉報人有關(guān)情況致使舉報人受到打擊報復(fù)的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。二是對稅收機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督。可以具體為稅務(wù)系統(tǒng)外部監(jiān)督和稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督。在稅收執(zhí)法的外部監(jiān)督上，主要指有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民對稅務(wù)機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)的情況進(jìn)行檢查、調(diào)查或評議，督促稅務(wù)機(jī)關(guān)全面貫徹落實國家法律法規(guī)。同時深入稅收征管一線，對各級稅務(wù)機(jī)關(guān)及稅務(wù)人員執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策的情況，以及違法違紀(jì)行為所進(jìn)行監(jiān)察。保障政令暢通，防止行政執(zhí)法權(quán)及稅收管理權(quán)的濫用，杜絕職務(wù)違法行為；同時應(yīng)進(jìn)行立法控制。這不僅是要求立法機(jī)關(guān)以法律形式，而且要求行政機(jī)關(guān)（如國務(wù)院、國家稅務(wù)總局）以行政法規(guī)、規(guī)章等形式對稅務(wù)機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)等應(yīng)遵守的程序進(jìn)行規(guī)范。第一，提高立法質(zhì)量，加強(qiáng)稅法的可操作性，盡可能減少稅收自由裁量的廣度和幅度。第二，加強(qiáng)稅收行政程序立法。我國還沒有稅收領(lǐng)域統(tǒng)一的《稅務(wù)行政程序法》，程序方面的執(zhí)法只能按照稅法中的個別規(guī)定或參照《行政訴訟法》等相關(guān)法律進(jìn)行。第三，加強(qiáng)稅收行政責(zé)任立法。在稅收執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督上，主要指上級稅務(wù)機(jī)關(guān)對下級稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收執(zhí)法活動所進(jìn)行監(jiān)控、檢查監(jiān)督。內(nèi)容主要是監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的合法性和恰當(dāng)性。合法性主要從執(zhí)法主體資格、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法目的、執(zhí)法證據(jù)、執(zhí)法程序、適用法律法規(guī)六個方面審核。執(zhí)法行為的恰當(dāng)性，主要是針對稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行審查，及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題。由稅收自由裁量權(quán)引起的不當(dāng)行政行為暫游離于司法審查范圍之外，這就需要加強(qiáng)行政體制對稅收自由裁量權(quán)的控制。體制控制主要是稅務(wù)行政監(jiān)察，專門監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)及其人員的行政行為，具體包括：（1）遵守法定的職權(quán)范圍；（2）遵守法定的告知程序；（3）實行法定的公開制度；（4）實行聽取納稅人意見的制度；（5）依據(jù)法定的檢查限度；（6）依據(jù)法定的工作順序；（7）遵循法定的時限。
?。ㄋ模┘訌?qiáng)征管與稽查有效銜接。一是明確稽查與征管部門職權(quán)和工作界限。征管部門主要抓好稅務(wù)登記、納稅輔導(dǎo)、稅法宣傳、督促受理納稅申報，組織稅款、滯納金等征收入庫工作。稽查的工作重點應(yīng)當(dāng)始終放在以查促管和促進(jìn)依法治稅上，把稽查從組織收入為主的地位轉(zhuǎn)到以嚴(yán)格執(zhí)法促進(jìn)組織收入的地位。二是稽查要以高質(zhì)量的征管為前提。加強(qiáng)征管基礎(chǔ)工作要從對納稅人的稅源監(jiān)管人手，有效地對稅源實施監(jiān)督與控管的稽查應(yīng)該建立在高度信息化的基礎(chǔ)上，與現(xiàn)行的新征管模式相適應(yīng)。
綜上，強(qiáng)化稅收分析、風(fēng)險管理控制、有效監(jiān)督保障、加強(qiáng)制度建設(shè)及稽查和征管的銜接五者相輔相成，共同促進(jìn)稅收風(fēng)險管理理念在稅收征管領(lǐng)域的運(yùn)用，進(jìn)一步提高稅務(wù)機(jī)關(guān)依法治稅水平和依法行政能力。
