2007-10-09 10:01:41 | 來源：河南省洛寧縣國家稅務(wù)局 | 作者：戴紅杰
納稅評估作為一種稅收中期監(jiān)控的有效管理手段，在現(xiàn)代稅收征管過程中，發(fā)揮的作用越來越大，在提高征管質(zhì)量，優(yōu)化新征管模式方面展現(xiàn)出了獨特的優(yōu)勢。在當(dāng)今各級稅務(wù)機(jī)關(guān)特別是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都在強(qiáng)調(diào)納稅評估的重要性與作用力量，各級基層機(jī)關(guān)為了提高征管質(zhì)量，優(yōu)化納稅服務(wù)，也在大張旗鼓地進(jìn)行著納稅評估工作，作為一線稅務(wù)工作人員，應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，納稅評估工作存在著極大的執(zhí)法風(fēng)險，如何正確認(rèn)識、積極規(guī)避這些風(fēng)險，已成為當(dāng)今稅務(wù)評估人員的心頭之患。
一、當(dāng)前納稅評估工作的現(xiàn)狀
1、偏面追求收入，工作流于形式，使納稅評估未起到應(yīng)有的作用。
納稅評估是指稅務(wù)機(jī)關(guān)運用數(shù)據(jù)信息對比分析的方法，對納稅人和扣繳義務(wù)人納稅申報情況的真實性和準(zhǔn)確性作出定性和定量的判斷，并采取進(jìn)一步征管措施的管理行為。在當(dāng)前大力提倡優(yōu)化納稅服務(wù)的背景下，提高稅收收入的壓力下，為了追求稅收收入的絕對數(shù)量，從而達(dá)到“一胖遮百丑”的目的，有些稅務(wù)機(jī)關(guān)提出了向納稅評估要收入，并下達(dá)評估任務(wù)、建立納稅評估考核機(jī)制、制定考核指標(biāo)，這樣使得評估人員只追求收入而忽視評估工作中的分析、方法、定性等問題，從而失去了以納稅評估實現(xiàn)稅源有效監(jiān)控的作用，導(dǎo)致納稅人存在的問題重復(fù)發(fā)生、“屢評不止”的現(xiàn)象。
2、單純追求高指標(biāo)、高質(zhì)量的征管質(zhì)量，忽視嚴(yán)格的執(zhí)法程序。
當(dāng)前，在各級稅務(wù)機(jī)關(guān)，特別是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)及稅務(wù)人員，稅負(fù)決定了許多人工作的思路與措施，為了完成上級的考核指標(biāo)，偏面追求高稅負(fù)，甚至完全曲解上級下達(dá)稅負(fù)監(jiān)控指標(biāo)的原意，我們不能否認(rèn)考核稅負(fù)對提高征管質(zhì)量所帶來的積極推動作用，但以稅負(fù)高低來決定征管是否到位，并能說明問題。但有些稅務(wù)機(jī)關(guān)為了提高宏觀稅負(fù)，不講究任何方法，不論采取何種方式，只要提高稅負(fù)，就說明征管質(zhì)量就提上去了。這樣就影響有些一線稅務(wù)人員不按照嚴(yán)格的稅收執(zhí)法程序工作，發(fā)現(xiàn)某納稅人一定時期內(nèi)稅負(fù)較低，不去評估或者粗略評估，甚至不問青紅皂白，就讓補(bǔ)稅，而納稅人懾于稅收管理員手中的權(quán)力，不得不忍氣吞聲地按照稅收管理員的要求補(bǔ)繳了稅款。我曾經(jīng)問過某稅收管理員，他所管轄的成品油零售業(yè)，稅負(fù)是如何提上去的，他理直氣壯地說：“那還不是咱說了算嗎，讓他繳多少，他就繳多少唄！”我無語了。以上就會造成管理不到位，未征或少征應(yīng)征稅款，為以后的行政復(fù)議、行政訴訟埋下了敗訴的危險。
3、簡單、粗暴執(zhí)法，極大損害稅務(wù)人員的良好社會形象。
為了完成上級下達(dá)的評估戶數(shù)任務(wù)，一些稅務(wù)人員對納稅評估對象，利用威脅、引誘等方式，讓納稅人主動進(jìn)行二次申報為作為自己的評估成果；如評估對象稍有疑問，則隨意收繳其發(fā)票或停供其發(fā)票，大大損害了稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員在社會中的良好形象，孰不知這樣做的危險。
4、無分析，直接查帳，以稽查代評估，混淆評估與稽查的關(guān)系。
當(dāng)前納稅評估工作，不去進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致地分析納稅人提供的各種申報資料和有關(guān)數(shù)據(jù)信息，而以查帳的方式來代替評估程序，甚至隨意調(diào)查納稅人的帳簿資料而未出具任何手續(xù)。
納稅評估是稽查的補(bǔ)充，是稽查的案源之一，是對納稅人申報的準(zhǔn)確性、真實性進(jìn)行定性與定量的判斷；而稽查是專司打擊偷、逃、騙、抗等違法行為的一種手段，有嚴(yán)格的執(zhí)法程序與法律文書，兩者不能混為一談，更不能以查代評。
5、應(yīng)移交稽查而未移交。
有人曾問，在近幾年的納稅評估案例中，有多少移交稽查處理的？大家心知肚明，移交的比例非常低，為什么會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)狀呢？有些稅務(wù)人員為了擴(kuò)大評估成果，即使納稅人少繳稅款的手段已達(dá)到偷稅的條件，而以評估程序作以處理，甚至稅務(wù)人員唆使納稅人進(jìn)行二次申報或補(bǔ)充申報，從而彰顯自己的評估成果。還有以評代罰現(xiàn)象，《征管法》第六十四條明文規(guī)定，編造虛假計稅依據(jù)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，并處以五萬元以下的罰款，而我們的評估人員卻視之不見，出現(xiàn)了只補(bǔ)稅不罰款，“周瑜打黃蓋，一個愿打一個愿挨”、“雙方協(xié)商不上法院”的現(xiàn)象。
6、評估文書混亂，甚至未任何評估文書，更談不上評估案卷。
在當(dāng)前納稅評估工作中，如何準(zhǔn)確使用評估文書，如何正確將評估文書歸檔，應(yīng)該將哪些評估文書歸檔等一系列問題，帶來了許多人的困惑。總局《納稅評估管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）第二十二條規(guī)定：對納稅評估工作中發(fā)現(xiàn)的問題要作出評估分析報告，提出進(jìn)一步加強(qiáng)征管工作的建議，并將評估工作內(nèi)容、過程、證據(jù)、依據(jù)和結(jié)論等記入納稅評估工作底稿。納稅評估分析報告和納稅評估工作底稿是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部資料，不發(fā)納稅人，不作為行政復(fù)議和訴訟依據(jù)。規(guī)定提出納稅評估分析報告和納稅評估工作底稿是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部資料，相對來說，納稅評估工作的外部資料又是什么呢？《辦法》提到的外部資料應(yīng)該有《稅務(wù)約談通知書》、《實地調(diào)查通知書》，相應(yīng)就應(yīng)該有約談記錄與調(diào)查記錄，而兩項文書應(yīng)否歸檔，理解不一，說法不一。筆者了解到有兩種說法：一是應(yīng)該歸檔，這樣將來如果出現(xiàn)稅務(wù)行政復(fù)議或行政訴訟，有據(jù)可查；一是不應(yīng)該歸檔，以免為以后的稅務(wù)行政復(fù)議或行政訴訟，甚至執(zhí)法檢查帶來管理不到位的隱患。
二、當(dāng)前納稅評估工作現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因分析
當(dāng)前納稅評估工作出現(xiàn)上述諸多現(xiàn)象，是由許多原因造成的，但不論是客觀的，還是主觀的，都會給我們正常的稅務(wù)管理活動帶來許多風(fēng)險。究其原因，筆者認(rèn)為有以下幾種：
1、評估人員素質(zhì)參差不齊，造成納稅評估流于形式。
納稅評估工作是一項業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的綜合性工作，要求稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人的涉稅信息全方位、大容量、多角度地搜索和掌握，要求評估人員依據(jù)國家的稅收政策及自身綜合知識和素質(zhì)，定性與定量分析相結(jié)合，從多層面對稅源狀況、納稅行為進(jìn)行細(xì)致的案頭分析，逐步審定申報數(shù)據(jù)的真實性、合法性。這就要求評估人員應(yīng)具備較高的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。但是，目前評估人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，不善于從掌握涉稅信息中找出蛛絲馬跡，挖掘深層次的問題，使很多評估工作流于形式，停留在看看表、翻翻賬、對對數(shù)的淺層次上，評估工作的中期監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮，為稅收工作帶來了許多執(zhí)法風(fēng)險。
2、稅務(wù)人員的思想觀念滯后，造成納稅評估工作偏離正常軌道，引發(fā)不愿評估或簡單、粗暴執(zhí)法。
在當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)、較快、健康發(fā)展的今天，稅收收入逐年快速增長，但謝旭人局長在我省調(diào)研中，提出我省宏觀稅負(fù)位居全國倒數(shù)第二，提出在加強(qiáng)稅源管理，重點稽查的同時，強(qiáng)化納稅評估工作。通過納稅評估，解決稅務(wù)人員在管理稅源過程中，出現(xiàn)的執(zhí)法盲區(qū)、盲點問題。但有大部分稅務(wù)人員理解為：以納稅評估為手段，提高稅收收入，甚至出現(xiàn)將納稅評估作為日常工作考核重點，向評估要收入的“怪”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象誘導(dǎo)一些評估人員不講執(zhí)法程序，只要稅負(fù)低，就要求納稅人補(bǔ)稅。
3、法律意識淡薄，感覺不到執(zhí)法風(fēng)險的潛在威脅。
翻閱當(dāng)前諸多優(yōu)秀評估案例，90%以上的案例均以納稅自行補(bǔ)繳稅款，并加收滯納金結(jié)案，而移交稽查的案例非常少，移送司法機(jī)關(guān)的更是鳳毛麟角。
《辦法》中規(guī)定，納稅評估是對納稅人、扣繳義務(wù)人當(dāng)期申報的真實性、準(zhǔn)確性作出判斷，而有多少評估案例是只評估當(dāng)期未涉及前期的，對納稅人少繳稅款的行為是否構(gòu)成了偷稅而無意識，更沒意識到納稅人是否構(gòu)成了偷稅罪?！掇k法》第二十一條規(guī)定，對納稅人涉嫌偷稅的，應(yīng)移交稽查部門處理。對應(yīng)移交司法部門處理而未移交，是否構(gòu)成了徇私舞弊不移交罪，在我們廣大納稅評估人員來說，又有多少能夠意識潛在的風(fēng)險。
4、實用操作性不強(qiáng)，使評估人員對評估工作無從著手，導(dǎo)致胡亂評估、盲目評估，從而帶來一定的執(zhí)法風(fēng)險。
一是在評估過程中，發(fā)現(xiàn)有稅收違法行為嫌疑需要立案查處的，移交稽查部門處理時，稽查部門可以據(jù)此立案查處，但對不需要移交的，通常評估的結(jié)論并不被稽查部門承認(rèn)，并可以繼續(xù)對已經(jīng)評估的納稅人進(jìn)行稽查。二是對評估的戶數(shù)、每戶年評估次數(shù)、評估戶數(shù)的比例、預(yù)警值區(qū)域協(xié)調(diào)性、評估延期的期限、評估結(jié)論的反饋形式與內(nèi)容等都未作出明確規(guī)定。三是評估時使用的文書名稱、種類、具體內(nèi)容不統(tǒng)一，比如國家稅務(wù)總局、省局、市縣都制定了評估管理辦法，但是文書的式樣卻不統(tǒng)一，使稅管員在實際操作中較難把握。
5、法律地位依據(jù)不足，對納稅評估無法定性，評估工作的剛性無從體現(xiàn)，出現(xiàn)在訴訟案件非常尷尬的局面。
盡管目前國家稅務(wù)總局、省、市、縣局都制定了《納稅評估管理辦法》，但《稅收征管法》及其實施細(xì)則，均無有關(guān)納稅評估具體問題的處理規(guī)定，沒有直接賦予納稅評估的法律地位，使得納稅評估的整個工作過程始終處于執(zhí)法的法律邊緣，使其相應(yīng)職責(zé)、手段、方法等也都徘徊于管理與稽查之間，具體操作很難有個準(zhǔn)確尺度。對納稅人自行查補(bǔ)申報稅款，納稅評估對此可以不予處罰，但《稅收征管法》規(guī)定申報不實屬偷稅行為，納稅評估中關(guān)于補(bǔ)稅的法律法規(guī)依據(jù)不足，評估結(jié)果處理缺少法律依據(jù)，剛性不足。
從《辦法》中可以看出，納稅評估是對納稅人申報的真實性、準(zhǔn)確性作出審核、分析、評定，對我們稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，要判斷掌握納稅人真實和準(zhǔn)確的納稅情況，用目前的納稅評估方式不足以發(fā)現(xiàn)和說明問題，因為納稅人存在著可能的做假賬和隱蔽性極強(qiáng)的帳外帳情況，即使評估后發(fā)現(xiàn)了問題，也不能完全說明納稅人最終導(dǎo)致虛假申報的全部問題。從這個意義上說，稅務(wù)機(jī)關(guān)是很難掌握納稅評估所必需的評判標(biāo)準(zhǔn)的，而稅務(wù)機(jī)關(guān)又必須作出“企業(yè)的納稅情況是真實、準(zhǔn)確的，要么是不真實、不準(zhǔn)確的”的評估結(jié)論，由于實際上稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒有十足把握證明納稅人的申報是真實準(zhǔn)確的，這樣的結(jié)論可能會給今后的工作帶來隱患和風(fēng)險。
三、何為執(zhí)法風(fēng)險
上述說了很多評估工作的狀況與產(chǎn)生的原因，并且為我們稅務(wù)一線人員帶來許多執(zhí)法風(fēng)險，那么何為執(zhí)法風(fēng)險，筆者在此作一簡單說明。
執(zhí)法風(fēng)險分刑事責(zé)任風(fēng)險和行政責(zé)任風(fēng)險兩個方面。
（一）刑事責(zé)任風(fēng)險
所謂刑事責(zé)任風(fēng)險，就是指執(zhí)法人員的執(zhí)法過錯較為嚴(yán)重，應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任的風(fēng)險。對稅收執(zhí)法人員而言，可能承擔(dān)刑事責(zé)任的執(zhí)法行為主要有濫用職權(quán)、玩忽職守、索賄受賄、徇私舞弊不移交刑事案件、幫助犯罪分子逃避處罰、徇私舞弊不征少征稅款、徇私舞弊發(fā)售發(fā)票抵扣稅款出口退稅等7個方面。
（二）行政責(zé)任風(fēng)險
所謂行政責(zé)任風(fēng)險，就是指執(zhí)法人員的執(zhí)法過錯較輕，尚未觸及刑罰，但應(yīng)受到系統(tǒng)內(nèi)部黨、政紀(jì)處分或經(jīng)濟(jì)處罰的風(fēng)險。因此，行政責(zé)任風(fēng)險主要包括黨、政紀(jì)處分和經(jīng)濟(jì)處罰兩種類型。
五、如何應(yīng)對納稅評估工作中的執(zhí)法風(fēng)險
（一）確立評估法律依據(jù)和位置。一是建議將納稅評估寫入《稅收征管法》，將納稅評估以法的形式加以規(guī)范，完善評估內(nèi)容，規(guī)范評估程序，明確評估時限，統(tǒng)一評估文書，讓評估工作有法可依、有章可循，增強(qiáng)納稅評估的法律效力和可操作性。二是擺正納稅評估的位置。建立健全一套完整的納稅評估機(jī)構(gòu)，配置業(yè)務(wù)精湛的人員，確保納稅評估長期有效地正常開展。三是統(tǒng)一各地納稅評估工作業(yè)務(wù)規(guī)程，制定納稅評估工作實施條例，將納稅評估的重點放在評估納稅人是否按規(guī)定履行納稅義務(wù)上，消除純粹的向評估要稅收超進(jìn)度的理念，使納稅評估真正成為基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管利器。
（二）注重評估實際操作方法。將納稅評估工作作為稅務(wù)日常管理的基本方法和有效途徑，提高納稅評估的科學(xué)性、規(guī)范性和針對性，主要做法是：1、全面掌握各種涉稅評估信息，從納稅人的申報資料入手，對納稅人的經(jīng)營行為和納稅行為進(jìn)行數(shù)據(jù)測算和分析，進(jìn)行稅負(fù)對比。2、對不同的評估對象采取不同的評估方法，即采取案頭評估和人機(jī)結(jié)合或者稅務(wù)約談和實地調(diào)查相結(jié)合的方式。3、有計劃的分稅種、分行業(yè)、分規(guī)模、分地域選擇納稅人進(jìn)行評估，確立評估的各個崗位，及時作出評估結(jié)論，加強(qiáng)與稽查部門的銜接，及時提供案源，提高威懾力。4、加強(qiáng)納稅申報的監(jiān)控力度，通過開展納稅評估不僅要堵塞漏洞，還要有效地防止零申報、負(fù)申報，保證申報數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。5、確定納稅評估工作任務(wù)，一是要求稅管員對使用十萬元版增值稅發(fā)票的商貿(mào)企業(yè)每月必須評估一次，二是對利用農(nóng)副產(chǎn)品和廢舊物資為主要原料的生產(chǎn)企業(yè)每月必須評估一次，其余的每月要完成所轄納稅戶的20%，而對連續(xù)三個月零申報、負(fù)申報的納稅人次月必須進(jìn)行評估。6、進(jìn)行評估成果匯總和反饋，稅管員將評估工作報告交主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審理，查找分析問題，從中提取一定比例的戶數(shù)轉(zhuǎn)入日常檢查，對有偷、逃、騙、抗稅行為的轉(zhuǎn)入稽查環(huán)節(jié)。
（三）增強(qiáng)干部評估綜合素質(zhì)。一是開展經(jīng)常性的稅務(wù)綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期對評估人員通過以訓(xùn)代會、以老帶新等多種形式開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有效地帶動稅收管理員業(yè)務(wù)水平和工作技能的提高。二是定期開展“以案說法”案例分析會，可以把各地開展納稅評估以來的成功案例進(jìn)行講評，以達(dá)到交流和指導(dǎo)的作用，提高評估人員分析問題的能力。三是選派評估人員下企業(yè)“跟班”學(xué)習(xí)，讓其熟悉企業(yè)經(jīng)營情況和操作流程，提高其財務(wù)會計管理水平，培養(yǎng)和造就一批精通財務(wù)知識和稅收理論，熟練掌握法律法規(guī)、信息技術(shù)與應(yīng)用技術(shù)，以及了解與約談相關(guān)學(xué)科知識的復(fù)合型人才。
（四）、建立評估監(jiān)督機(jī)制。一是健全納稅評估的反饋機(jī)制。對評估的有關(guān)結(jié)論應(yīng)當(dāng)以詳實的說明告知納稅人，真正實現(xiàn)“強(qiáng)化管理、優(yōu)化服務(wù)”的宗旨。評估結(jié)論不能過于簡單，否則納稅人無法據(jù)此“自行補(bǔ)正申報、補(bǔ)繳稅款、調(diào)整賬目”。同時理順征收、管理與稽查的關(guān)系，涉及到有關(guān)部門的，要及時進(jìn)行反饋。二是健全納稅評估移送機(jī)制。對有偷稅嫌疑、虛開增值稅專用發(fā)票嫌疑、拒絕約談，或雖約談交待問題，但不及時進(jìn)行改正的，或以前納稅評估時被發(fā)現(xiàn)并糾正的問題再次發(fā)生的，以及少繳稅額達(dá)應(yīng)納稅額的一定比例或達(dá)到一定數(shù)額，應(yīng)及時移送稽查，不得以評代查。三是建立納稅評估考核獎懲制度，強(qiáng)化日常檢查，加強(qiáng)對納稅評估業(yè)績的考核，促進(jìn)納稅評估工作的規(guī)范運作，同時與稅收執(zhí)法責(zé)任制考核融為一體，嚴(yán)格過錯責(zé)任追究制，充分有效發(fā)揮納稅評估的效能。
（五）、拓寬評估信息來源渠道。依托計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，把好信息采集關(guān)，確保采集數(shù)據(jù)的真實、全面、準(zhǔn)確，提高納稅評估信息的收集能力和應(yīng)用質(zhì)量。建立和完善評估信息提供機(jī)制，有選擇地補(bǔ)充對納稅評估有用并能反映企業(yè)真實生產(chǎn)經(jīng)營情況的其他輔助資料，如電表數(shù)、出勤表、存貨盤點表等，使評估的原始資料更具廣泛性和針對性。同時將納稅人分散于征管系統(tǒng)、金稅工程、生產(chǎn)企業(yè)免抵退稅系統(tǒng)以及從地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督、銀行等反饋的涉稅信息進(jìn)行整合，通過多方位的對比分析實現(xiàn)對納稅人的經(jīng)營情況、納稅情況、資金運用等涉稅信息的全面掌握，提升納稅評估質(zhì)量。通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等科技手段，減少人工評估的工作量，進(jìn)一步提高納稅評估的科學(xué)性和工作效率。
（六）、增強(qiáng)稅務(wù)人員法律意識，完善風(fēng)險控制機(jī)制，增強(qiáng)自我保護(hù)。稅務(wù)機(jī)關(guān)要強(qiáng)化對稅務(wù)人員的“法治”教育和“執(zhí)法風(fēng)險”的警示教育，不斷強(qiáng)化稅收執(zhí)法人員的“法治”觀念，提高依法行政意識，自覺地學(xué)法、遵法、守法，讓“法”深入人心，克服執(zhí)法上的僥幸和麻痹心理。一是稅務(wù)機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件的時候要注意文件的合法性，避免與相關(guān)法律、法規(guī)發(fā)生沖突而引起的風(fēng)險。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)在制定內(nèi)部規(guī)章制度的時候，不能拍腦瓜、想當(dāng)然，而要經(jīng)過認(rèn)真的研究、充分的論證，切實注意對稅務(wù)干部的法律保護(hù)。三是稅務(wù)人員要盡力做好本職工作，避免因自身工作失誤而引起的風(fēng)險。四是稅務(wù)人員要嚴(yán)格遵守各項法律、法規(guī)，避免因違法行政而引起的風(fēng)險。
