■本文作者：王小明 北京在明律師事務所
申請宅基地建房，是農(nóng)民朋友實現(xiàn)“一戶一宅，戶有所居”的重要一步，也是保障農(nóng)村村民住房需求的法定途徑。這申請的第一關，自然是由村民委員會把持，只有它審查通過了，申請才能繼續(xù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級報，審查獲批才算是有戲。但在咨詢中，很多農(nóng)民朋友都會詢問在明律師一個問題：我的申請早就提交了，可村委會就是不予理睬怎么辦？我的申請?zhí)峤缓蟠逦瘯故谴饛土?，可卻以各種理由告訴我審批沒通過，但我卻覺得它的所謂理由根本不成立，我還有希望獲批宅基地建房嗎？農(nóng)民申請宅基地建房的權利受到侵害，究竟該怎樣依法尋求救濟呢？
在明律師一上來先給大家吃上一顆定心丸：村委會不批準我們的宅基地建房申請，農(nóng)民一定是有渠道尋求救濟的！《土地管理法》明文規(guī)定的“戶有所居”，不可能因為村委會這樣一個“基層群眾性自治組織”不同意、不批準就成了一紙空文，農(nóng)民的住宅用地權益是一定要依法予以保障的。
那么農(nóng)民申請審批遇阻時究竟該怎樣尋求法律救濟呢？在明律師從以下層面為大家解析一番：
1.審批宅基地是否屬于“村民自治”事項？
《村民委員會組織法》第24條規(guī)定，涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理：（六）宅基地的使用方案；
實踐中，很多地方會用這一條規(guī)定來告訴農(nóng)民朋友，宅基地申請的審批與否屬于“村民自治”范疇，而“村民自治”事項是不可訴的，行政機關也是不能過分干涉的。村民們認為你“不合格”，你就是不合格的，這宅基地就是不能批給你。
顯然，這完全就是不講理，因為村民們的意見雖然重要，但卻不是天然正確、合法的。莫非不正確的意見也不能依法予以糾正了嗎？
大家要注意，“宅基地的使用方案”和是否批給某戶宅基地可是兩個概念。
2.村委會根據(jù)村民的申請審批宅基地的行為究竟是何性質(zhì)？
事實上，這一批準、同意、通過行為的性質(zhì)近似于行政許可。
《土地管理法實施條例》第34條規(guī)定，農(nóng)村村民申請宅基地的，應當以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出申請；沒有設立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，應當向所在的村民小組或者村民委員會提出申請。宅基地申請依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過并在本集體范圍內(nèi)公示后，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準。
目前，各省市均有基于此條款所制定的地方性規(guī)定，明確將宅基地申請的“第一關”設定在村級組織的審核通過上。
這樣一來，結(jié)論就呼之欲出了：村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)戶的宅基地申請進行審查通過的行為是其根據(jù)法律、法規(guī)授權履行行政管理職責的行為！
而最高人民法院《關于適用<行政訴訟法>的解釋》第24條中規(guī)定，當事人對村民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會為被告。
也就是說，在此類糾紛中，村委會是完全可以作為行政訴訟的被告的。申請審批未果的村民有權向法院提起行政訴訟，要求村委會履行審批宅基地的法定職責。
我們來看浙江省高級人民法院2019年12月作出的（2019）浙行再47號《行政裁定書》中是怎么說的：
村民委員會雖不是行政機關，但其依照有關規(guī)定在農(nóng)村村民住宅用地審批過程中作出的是否受理申請、出具是否通過意見等行為，可以認定系依據(jù)地方性法規(guī)授權履行行政管理職責的行為，故依法可以成為行政訴訟的被告。
具體到本案中，被申請人遂昌縣x鄉(xiāng)x村村民委員會針對再審申請人周xx的建房用地申請，于2018年4月18日作出“按村規(guī)民約之規(guī)定，村委會研究決定不同意申請”的意見，周xx對上述意見不服，以涉案村民委員會為被告提起訴訟，具有法律依據(jù)。
另，根據(jù)已查明的事實，再審申請人周xx曾就村委會不同意其建房申請的行為提起民事訴訟，法院以不屬于民事訴訟受案范圍為由裁定不予受理，故從權利救濟的角度，對再審申請人周xx提起的涉案行政訴訟，亦應予以審理。
這份省高院的終審裁定完全支持了我們的前述觀點，支持了農(nóng)戶“民告官”起訴村委會要求其審批宅基地的權利。
而同時，上述裁判觀點中還提及了農(nóng)戶的另一種可能的救濟途徑：提起民事訴訟。那就是大家都比較熟悉的“直接以村委會為被告提起民事訴訟”，或者“要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對村委會不批準宅基地申請的行為進行監(jiān)督糾正，再提起針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不作為的行政訴訟”。
在這兩條不同的路徑選擇之中，將村委會作為行政訴訟被告來起訴或許更有利于涉案農(nóng)戶更快更早的實現(xiàn)獲批宅基地的目的。
畢竟，宅基地審批必須經(jīng)過村委會的同意才能上報到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，程序上不能跳步。村委會不批或者將申請擱置往往有其一番“理由”，譬如上述裁定中周女士所遇到的“未滿35周歲的未婚女性村民不予審批宅基地建房”這樣的完全不符合婦女權益保障原則的村規(guī)民約。
在這種情況下，將涉案村委會當作“官”來告，促使其在庭審中自行舉證證明其不予審核通過的合法性與合理性，從根本上糾正其無法律依據(jù)的錯誤觀念，對農(nóng)戶宅基地審批問題的實質(zhì)性解決或許更有益處。
但無論怎樣，有一點是明確的：上述兩條救濟路徑，農(nóng)戶必得其一，不能把兩條路都堵死了，告訴村民只能去祈求其他村民或者村委會成員“開恩”才能獲批宅基地。這也是浙江高院這份裁定中提出的又一個重要觀點。
在明律師最后想指出的是，《行政訴訟法解釋》中關于村民委員會能夠作為行政訴訟被告的規(guī)定一定要能夠落地操作，而不能變成“中看不中用”的擺設。究竟哪些糾紛屬于“村民自治”范疇，哪些糾紛屬于村委會履行行政管理職責所致，在法律適用和救濟渠道上一定要拎得清，不能含含糊糊，這樣農(nóng)民朋友的合法權益才能得到完整的保護。如果大家遇到了宅基地申請始終無法審核通過、建房許可長期辦不下來等問題，也可以及時咨詢專業(yè)律師，獲取專業(yè)的法律幫助。
