信息來源：中國改革論壇 作者：曹紅輝 發(fā)布日期：2006年07月25日
金融監(jiān)管模式的選擇，主要取決于一國經(jīng)濟發(fā)展階段、金融發(fā)展狀況及政府管理體制特點。從中國的實際情況看，分業(yè)監(jiān)管體制仍存在著一些缺陷性，需要我們及時和有效地加以改善。
中國金融監(jiān)管體制現(xiàn)狀：分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管
目前，中國金融監(jiān)管采取了“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的體制模式。中國銀監(jiān)會的成立標志著這一金融分業(yè)監(jiān)管體制的最終形成。由此，形成了人民銀行同銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會的“一行三會”的平行配置。隨著《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》修正案的生效，“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的中國金融管理體制正式確立。
2003年9月18日，銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會為加強各自協(xié)調(diào)，召開了監(jiān)管聯(lián)系大會第一次會議，通過了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》?！秱渫洝钒ㄖ笇г瓌t、職責分工、信息收集和工作機制等方面內(nèi)容。2004年3月18日又召開第二次監(jiān)管聯(lián)席會議，對如何落實國務院的《關(guān)于推進資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》等進行溝通、討論和協(xié)商。
此外，人民銀行、財政部、國家發(fā)展與改革委員會等部門也分別根據(jù)不同的職責分工，從不同角度對金融政策、金融機構(gòu)、金融運行等加以干預。設立上述分業(yè)監(jiān)管體制的初衷在于集中專門金融監(jiān)管人才，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管水平，有利于金融業(yè)內(nèi)部的平衡發(fā)展，培育金融市場、金融機構(gòu)之間的競爭。
但近幾年，金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新發(fā)展迅猛，中國金融機構(gòu)混業(yè)(綜合)經(jīng)營趨勢日益明顯，金融業(yè)開放加快，金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，分業(yè)監(jiān)管體制已表現(xiàn)出了明顯的不適應現(xiàn)象。金融改革與發(fā)展的多頭決策、多頭監(jiān)管模式加劇了各部門之間在涉及宏觀經(jīng)濟調(diào)控的貨幣政策制定、銀行業(yè)改革、股權(quán)分置改革、人民幣匯率改革、金融機構(gòu)的審批和管理、以及資產(chǎn)證券化、短期融資券、國際開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)行人民幣計值的債券等金融品種的開發(fā)等大大小小問題上的分歧和爭議，增加了政策協(xié)調(diào)的復雜性，加大了斜體成本,降低了政策的決策效率和執(zhí)行效果，損害了政府部門的公信力。
有必要建立功能型金融監(jiān)管體制
中國金融體制改革的整體目標是建立統(tǒng)一開放、有序競爭、嚴格管理的金融市場。但是，對于國內(nèi)銀行、證券和保險公司而言，隨著2007年金融服務市場的全面開放，由于其資本單薄、互相調(diào)度資金的空間有限、專業(yè)人才缺乏及知識面較窄等缺陷，它們所面臨的競爭形勢相當嚴峻。如何及時調(diào)整它們以往“分業(yè)經(jīng)營”的發(fā)展戰(zhàn)略，采用金融功能型監(jiān)管理念，建立統(tǒng)一的監(jiān)管模式已勢成必然，并為前者提供制度支持。因為，功能型監(jiān)管具有如下優(yōu)勢：
首先，針對混業(yè)經(jīng)營下金融業(yè)務交叉的趨勢，實施跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場的監(jiān)管，監(jiān)管部門不必局限于某一金融行業(yè)或金融機構(gòu)內(nèi)部的金融風險，就可以化解金融轉(zhuǎn)軌時期的風險，維護金融業(yè)的整體安全。
第二，由于功能型監(jiān)管體制具有功能穩(wěn)定的特點，可以較好地實施對各種金融創(chuàng)新的監(jiān)管，而不必通過限制金融創(chuàng)新來維護金融業(yè)安全，反而可以將精力放在完善功能監(jiān)管體制以對金融創(chuàng)新產(chǎn)品實行有效監(jiān)管上。
第三，根據(jù)金融機構(gòu)的各項功能如支付方式、資金集聚機制、資源轉(zhuǎn)移便利、風險控制方法等特點，來重組監(jiān)管機構(gòu)及修訂監(jiān)管規(guī)則，由此可以突破貨幣政策與金融監(jiān)管的傳統(tǒng)模式，使中央銀行擺脫兩難困境。因此，應根據(jù)金融市場化進程，擯棄強制性的人為抑制市場機制發(fā)揮作用的行政監(jiān)管方式，強化市場機制的作用強度，逐步、適度放松金融機構(gòu)的準入，提高國內(nèi)金融機構(gòu)的競爭力。
第四，功能型金融監(jiān)管體制的廣度可以抑制商業(yè)銀行的“套利”動機，減少銀行的“監(jiān)管套利”行為，避免抵消貨幣政策的效果，有效防范金融風險，避免對貨幣政策形成對沖。
第五，可減少各監(jiān)管機構(gòu)之間的摩擦成本，降低信息成本，改善信息質(zhì)量，獲得規(guī)模效益。
這種金融功能型監(jiān)管體制缺乏競爭性，容易導致官僚主義，因而不適應不同金融行業(yè)的差異，也不利于各行業(yè)的平衡發(fā)展。但是，實行功能型監(jiān)管將有助于推進中國建立統(tǒng)一、綜合的金融監(jiān)管體制。
完善金融監(jiān)管體制的六點政策性建議
目前，中國金融監(jiān)管體制主要以模仿美國為主，設立多個金融監(jiān)管部門，對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)分別監(jiān)管。這固然可以發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢，但監(jiān)管機構(gòu)之間協(xié)調(diào)難度太大，成本過高，且與金融自由化、國際化產(chǎn)生沖突。而各主要市場經(jīng)濟國家紛紛設立專門的金融監(jiān)管機構(gòu)，獨立行使金融監(jiān)管職能，對金融業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)管，如英國、日本、德國等國都是如此。由于混業(yè)經(jīng)營將成為中國金融業(yè)未來發(fā)展的必然趨勢，統(tǒng)一、綜合的監(jiān)管模式必將成為最終的選擇。為此，我們提出一些完善中國金融監(jiān)管體制的政策建議。
首先，解決問題的關(guān)鍵在于以何種方式統(tǒng)一金融監(jiān)管部門及何時采取行動等策略性選擇。目前，存在著兩種選擇；一是在現(xiàn)有的監(jiān)管體制基礎上，健全金融監(jiān)管機構(gòu)，完善金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)和合作機制，并對相關(guān)法律法規(guī)進行修改，然后逐步統(tǒng)一監(jiān)管部門；二是直接組建統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，實行功能型監(jiān)管。
基于行政權(quán)力在中國的正當性與有效性，可考慮在國務院下組建常設性機構(gòu)國家金融監(jiān)督管理委員會(金監(jiān)委)。由它來管轄人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，并全面負責金融監(jiān)管、金融改革與發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃制定、金融監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)、金融創(chuàng)新的監(jiān)管、交叉業(yè)務及金融控股公司的監(jiān)管、金融風險控制等。此外，在金監(jiān)委內(nèi)部各監(jiān)管機構(gòu)間建立協(xié)調(diào)合作機制，建立信息交流制度。在此基礎上，設立全國統(tǒng)一的金融信息中心，推進支付清算系統(tǒng)的統(tǒng)一互聯(lián)。各監(jiān)管機構(gòu)負責向其監(jiān)管對象收集信息和數(shù)據(jù)，統(tǒng)一匯總、編制各類金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)和報表，按規(guī)定定期公布，定期召開工作機制討論、協(xié)商具體的專業(yè)監(jiān)管，制定監(jiān)管指標和監(jiān)管人員的行為規(guī)范，鼓勵金融發(fā)展和創(chuàng)新，控制相關(guān)風險，將金融監(jiān)管的重心放在構(gòu)建各金融機構(gòu)規(guī)范經(jīng)營、公平競爭、穩(wěn)健發(fā)展的外部環(huán)境上來，運用最新的信息技術(shù)進行非現(xiàn)場的監(jiān)管，建立跨市場的、連續(xù)性的、統(tǒng)一的功能型監(jiān)管體系。
另外，至于中國人民銀行是納入金監(jiān)委還是與之并列，如果并列又如何與金監(jiān)委協(xié)調(diào)等問題仍需要進一步討論。因為，從目前看，貨幣政策和金融監(jiān)管獨立于國務院領(lǐng)導的理由并不現(xiàn)實。同時，基于目前支付體系的分割及相應的金融監(jiān)管部門過于分散、效率低下的狀況，可考慮由人民銀行牽頭成立與貨幣政策委員會并列的支付結(jié)算委員會。在未來相當長時期內(nèi)，還需完善制度建設，為提高貨幣政策獨立性創(chuàng)造條件。
為此，可借鑒德國的改革經(jīng)驗，在金監(jiān)委下設各個專業(yè)咨詢委員會或工作小組，吸收金融市場各領(lǐng)域的專業(yè)人士、借款人代表、消費者代表和學者及監(jiān)管機構(gòu)代表組成，及時反饋市場意見，為金監(jiān)委提供決策咨詢，并對各監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行決策的狀況進行評估。
其次，要建立金監(jiān)委、財政部、國家發(fā)改委與人民銀行之間的定期會商機制。將國家發(fā)改委原負責的企業(yè)債券、創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資基金等業(yè)務移交給金監(jiān)委，財政部仍然負責國債發(fā)行、金融不良資產(chǎn)處置、國有金融機構(gòu)的資本金管理、國際金融合作等。
第三，要加強金融業(yè)的自律作用。建立、健全以金融機構(gòu)內(nèi)部控制為基礎的內(nèi)部自律機制，維護金融企業(yè)資產(chǎn)的安全性和流動性，防范經(jīng)營風險，建立完善的內(nèi)部風險預警控制機制，提高對金融機構(gòu)的公司治理水準。同時，加強金融業(yè)行業(yè)自律性組織的建設，建立、健全銀行業(yè)協(xié)會等行業(yè)性組織工作，在政府監(jiān)管范圍之外，通過自律行業(yè)的道德規(guī)范加以補充。在此基礎上，建立全國同業(yè)協(xié)會的聯(lián)系機制。
第四，完善金融監(jiān)管法規(guī)體系。通過立法，確立統(tǒng)一、綜合的金融監(jiān)管體制，加強對金融控股公司的監(jiān)管，將金融監(jiān)管納入到法律框架內(nèi)，嚴格禁止政府對金融經(jīng)營的不當干預，防止因監(jiān)管體制改革引起權(quán)力過于集中導致腐敗問題的出現(xiàn)，以保證監(jiān)管依法有序進行。同時，根據(jù)金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢，對已不適應金融發(fā)展的監(jiān)管法律法規(guī)進行系統(tǒng)清理，制定可行的實施細則，增強可操作性，解決當前金融監(jiān)管中有法難依的問題，并制定一些新的法律法規(guī)以填補空白，建立以風險為核心的監(jiān)管業(yè)務標準和操作規(guī)范。由此，為內(nèi)、外資金融機構(gòu)提供公平競爭的環(huán)境, 并為其提供平等的法律地位和市場機會。
第五，為適應金融全球化條件下金融風險傳遞越來越快的特點，要積極主動地加強與各國金融監(jiān)管當局、國際金融組織之間的交流與合作，如簽訂雙邊諒解備忘錄，建立定期磋商和交流制度等，杜絕跨國金融機構(gòu)的監(jiān)管真空。同時，制定統(tǒng)一的風險監(jiān)測和控制體系，共同跟蹤和關(guān)注跨國金融活動和資金流動。
第六，建立金融機構(gòu)的信息披露機制，加強社會公眾的監(jiān)督，深入開展有關(guān)市場規(guī)則、金融意識和知識的教育，增強人們的金融風險意識、社會信用觀念，遏制非法金融活動的社會基礎。同時，建立科學的風險識別、報警和評估方法體系，全面系統(tǒng)地收集各地的經(jīng)濟金融數(shù)據(jù)，對金融風險進行動態(tài)分析和綜合評估，及早向金融機構(gòu)發(fā)出風險預警信號，使金融監(jiān)管成為向金融機構(gòu)提供的風險管理服務，而不是管制，成為向社會公眾提供的公共服務。
此外，基于監(jiān)管活動不僅關(guān)系到監(jiān)管資源的配置和利用效率以及金融業(yè)安危，而且還關(guān)系到監(jiān)管當局的權(quán)威和信譽。因此，對監(jiān)管人員從業(yè)資格和素質(zhì)的要求及對業(yè)務培訓直接關(guān)系到金融監(jiān)管的效率。從技術(shù)能力和行為能力建立監(jiān)管人員具體的測評標準和衡量方法，加強監(jiān)管人員的在職培訓，鼓勵監(jiān)管人員加強自我學習，也是完善金融監(jiān)管不可或缺的。
現(xiàn)行中國金融監(jiān)管存在八大體制性缺陷
1、金融監(jiān)管法律體系不健全。對金融機構(gòu)經(jīng)營管理行為的金融監(jiān)管必須獲得法律法規(guī)的明確界定，以保證金融監(jiān)管本身能夠嚴格按照法律法規(guī)的程序執(zhí)行，以杜絕隨意性，維護客觀性和公正性。目前，中國金融監(jiān)管法律體系很不健全，無法保證金融監(jiān)管合理、有效、規(guī)范地實施。雖然各種相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章達四千多部，但主要還是依《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《信托法》等，大多是關(guān)于監(jiān)管主體功能劃分、以按業(yè)務性質(zhì)監(jiān)督某一方面市場的法律，實施細則和其他規(guī)章制度不配套，這些法律法規(guī)不能替代對整個金融體系監(jiān)督的法律。隨著2006年底全面開放金融業(yè)服務市場的到來，勢必引起各監(jiān)管部門因職責不清，權(quán)利不明而爭奪監(jiān)管規(guī)則的制定權(quán)和金融業(yè)務的管理權(quán)，從而會影響分業(yè)監(jiān)管的有效實施。
2、重復監(jiān)管與監(jiān)管真空并存。從監(jiān)督管理部門看，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)三大金融業(yè)進行監(jiān)管。但從整個金融市場看，一方面，不同機構(gòu)需向不同監(jiān)管部門申請業(yè)務許可，執(zhí)行不同的監(jiān)管標準，即使是同一業(yè)務，也需獲得不同部門的許可。另一方面，金融混業(yè)經(jīng)營態(tài)勢日趨明顯，銀行、信托、證券和保險業(yè)務的趨同性和替代性削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務基礎。由此，不可避免地會造成監(jiān)管職能的缺位，并導致監(jiān)管的真空與沖突。不同部門既按金融機構(gòu)進行監(jiān)管，又按金融業(yè)務進行監(jiān)管，交叉監(jiān)管的現(xiàn)象突出，也嚴重制約了金融業(yè)務的創(chuàng)新活動。
3、非體制因素影響金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性與監(jiān)管效率。各金融監(jiān)管機構(gòu)彼此間的不協(xié)調(diào)與監(jiān)管效率低下現(xiàn)象日益突出，在很大程度上也與部門利益、地方政府、乃至各種利益集團、監(jiān)管者的個人利益及素質(zhì)等非體制因素的干擾存在著直接關(guān)系。其中，既有政治體制的原因，也有個人道德的因素，還有經(jīng)濟利益驅(qū)動的原因。在多種因素的綜合作用下，各機構(gòu)之間往往給市場發(fā)出互不協(xié)調(diào)、相互矛盾的信號，如在房地產(chǎn)市場調(diào)控中，此類沖突特別突出，已極大地影響金融監(jiān)管的成效與金融改革的進程。
4、貨幣政策管理與金融監(jiān)管之間存在內(nèi)在沖突。1990年代中期后，穩(wěn)定物價和促進經(jīng)濟發(fā)展成為貨幣政策的最終目標，這是多重主體和多次集體性選擇的結(jié)果。但經(jīng)過金融體系的過濾，它與現(xiàn)行監(jiān)管體制和監(jiān)管規(guī)則之間產(chǎn)生了沖突，這種沖突影響了貨幣政策的有效傳導。一方面，中央銀行并不具備獨立的決策能力，需服從于政府的各種利益調(diào)整，貨幣政策傳導的有效性也有賴于市場化程度較高的金融環(huán)境，通過金融市場作用于政策客體，來影響金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變動、信用供應等。另一方面，中央銀行仍保留了《中國人民銀行法》賦予的金融監(jiān)管職能，金融監(jiān)管與貨幣政策共存于一體，它本身在金融監(jiān)管與貨幣政策傳導之間就存在內(nèi)生性沖突，而且與《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》賦予銀監(jiān)會的金融監(jiān)管職能之間也形成沖突。
5、缺乏對金融風險的監(jiān)管措施，監(jiān)管成本較高。在現(xiàn)行金融監(jiān)管中，“重審批、輕管理”、“重國有銀行、輕其它銀行和非銀行金融機構(gòu)”及“重外資、輕中資”的傾向十分突出。金融監(jiān)管仍將機構(gòu)審批和經(jīng)營的合規(guī)性作為監(jiān)管重點，對金融機構(gòu)日常經(jīng)營的風險監(jiān)管尚未全面展開，對退出市場前的監(jiān)管還基本上是空白。目前，監(jiān)管機構(gòu)龐大，人員眾多，而監(jiān)管手段落后，開展大規(guī)?？绲貐^(qū)的現(xiàn)場檢查，已不適應金融國際化、電子化和網(wǎng)絡化日益增強的趨勢，成本高，效果差。
6、各部門監(jiān)管目標模糊，政策自相矛盾。由于貨幣政策傳導集中于信貸市場，所以監(jiān)管重點也集中在對信貸政策的監(jiān)管。為此，中央銀行出臺了諸多管制政策，卻與貨幣政策發(fā)生了矛盾。另一方面，基于鼓勵更多資金進入A股市場及支持股市復蘇的考慮，國家外匯管理局不斷增加QFII的數(shù)量和審批規(guī)模，而且對于外資進入房地產(chǎn)卻不加限制。這些自相矛盾的政策使宏觀經(jīng)濟調(diào)控遭遇困境，加大了中央銀行的宏觀調(diào)控成本。
7、缺乏良好的金融生態(tài)環(huán)境，形成金融業(yè)內(nèi)外部有效的制衡機制。各級政府對金融機構(gòu)經(jīng)營行為的行政干預一直是直接影響金融監(jiān)管效力的重要因素，造成商業(yè)銀行大量的不良貸款，滋生地方保護主義和金融腐敗，給金融監(jiān)管帶來極大困難，降低金融配置效率，損害司法和行政部門的公信力。一旦金融機構(gòu)出現(xiàn)風險，又以行政方式出面干預，或?qū)⒇熑瓮平o中央政府。這種事后的被動處理而非超前預警方式影響了金融穩(wěn)定，造成金融監(jiān)管能力和金融效率低下。
此外，過度依賴政府監(jiān)管，忽視了行業(yè)自律、市場和社會多種利益制衡機制和外部監(jiān)管的作用，缺乏金融業(yè)自我管理、自我規(guī)范、自我約束，形成了金融機構(gòu)的自我約束能力不足。同時，市場約束機制和信息披露機制不健全及中介機構(gòu)建設也不健全，也成為金融監(jiān)管難以發(fā)揮作用的影響因素。
8、金融業(yè)開放缺乏整體戰(zhàn)略，分業(yè)監(jiān)管無法對外資金融機構(gòu)實施有效監(jiān)管。根據(jù)2001年底加入世界貿(mào)易組織所做的承諾，2007年起將全面開放中國金融市場。盡管進入中國的外資金融機構(gòu)也要根據(jù)中國法律限制接受分業(yè)監(jiān)管，但多數(shù)外資金融機構(gòu)的母體在其母國接受的都是混業(yè)監(jiān)管。與分業(yè)經(jīng)營條件下只能從事銀行、證券、保險領(lǐng)域中某一業(yè)務的中國金融機構(gòu)相比，它們具有先天的競爭優(yōu)勢，而金融開放使中國金融機構(gòu)直接面對跨國金融集團的激烈競爭，從而也使得中國金融監(jiān)管體制陷入兩難境地，分業(yè)監(jiān)管的體制顯然無法有效對這些外資金融機構(gòu)實行有效監(jiān)管，對金融風險完全呈現(xiàn)敞口狀態(tài)。
隨著外資銀行、保險公司、證券公司、基金管理公司等加快進入中國金融市場，而內(nèi)資進入金融業(yè)仍然受到抑制的狀況已經(jīng)引起國內(nèi)各地政府和投資者的反映，近期關(guān)于銀行海外上市的爭議從某些方面來說就與之相關(guān)。另一方面，金融業(yè)開放將面臨跨國金融集團混業(yè)經(jīng)營帶來的越來越大的壓力，也將引發(fā)境內(nèi)金融機構(gòu)加強開放混業(yè)經(jīng)營的要求，仿效當今國際金融界混業(yè)經(jīng)營的潮流，從而使得現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制陷入更大的被動
