| 進一步完善我國財政監(jiān)督體系的建議（一）
[摘要] 財政監(jiān)督是國家財政管理的重要內容，也是整個國家經濟監(jiān)督體系的重要組成部分。改革開放以來，我國的財政監(jiān)督在總體上得到了加強，隨著財政、審計、稅務、社會審計日常監(jiān)督機制的不斷完善，財政監(jiān)督正在逐步從全國性的專項重點治理向經常、規(guī)范、綜合性的監(jiān)督檢查轉變，突出了財政監(jiān)督檢查的及時性和規(guī)范性，提高了財政監(jiān)督的整體監(jiān)管成效，為規(guī)范市場經濟秩序、糾正公共收入和公共資產流失、強化財政管理作出了積極貢獻。然而，必須看到，盡管財政監(jiān)督工作取得了一定成績，但當前我國的財稅秩序仍較混亂，規(guī)范的財政自主監(jiān)督體系沒有真正建立起來，特別是長期以來，人們往往習慣于主要依靠專項檢查的手段，而對地方、部門和單位盲目擴張的沖動缺乏有效的執(zhí)法監(jiān)督機制，使現(xiàn)行財政監(jiān)督的法制建設、工作方式和監(jiān)督手段等還不能很好地適應市場經濟條件下加強財政管理的需要，財政監(jiān)督的權威性、及時性、有效性手段未能充分發(fā)揮。 （中經評論·北京）財政監(jiān)督是國家財政管理的重要內容，也是整個國家經濟監(jiān)督體系的重要組成部分。我國政府歷來重視財政監(jiān)督工作，把嚴肅財經紀律、整頓財經秩序作為經濟工作的一項長期方針。改革開放以來，我國的財政監(jiān)督在總體上得到了加強，隨著財政、審計、稅務、社會審計日常監(jiān)督機制的不斷完善，財政監(jiān)督正在逐步從全國性的專項重點治理向經常、規(guī)范、綜合性的監(jiān)督檢查轉變，突出了財政監(jiān)督檢查的及時性和規(guī)范性，提高了財政監(jiān)督的整體監(jiān)管成效，為規(guī)范市場經濟秩序、糾正公共收入和公共資產流失、強化財政管理作出了積極貢獻。 然而，必須看到，盡管財政監(jiān)督工作取得了一定成績，但當前我國的財稅秩序仍較混亂，規(guī)范的財政自主監(jiān)督體系沒有真正建立起來，特別是長期以來，人們往往習慣于主要依靠專項檢查的手段，而對地方、部門和單位盲目擴張的沖動缺乏有效的執(zhí)法監(jiān)督機制，使現(xiàn)行財政監(jiān)督的法制建設、工作方式和監(jiān)督手段等還不能很好地適應市場經濟條件下加強財政管理的需要，財政監(jiān)督的權威性、及時性、有效性手段未能充分發(fā)揮。 一、當前我國財政監(jiān)督面臨的主要問題 ?。ㄒ唬┴斦O(jiān)督的覆蓋范圍仍不能適應形勢發(fā)展的需要 近年來，我國的財政監(jiān)督力度有所增強，在預算執(zhí)行情況檢查、小金庫清理、預算外資金收支清查、收支兩條線檢查等方面做了大量的工作，但財政監(jiān)督的廣度和深度仍不夠，其覆蓋范圍仍不能適應財政經濟發(fā)展形勢的要求，財政的宏觀監(jiān)督力度仍有待加強。我國市場經濟運行的一個顯著特征是國有資產占有較大的比重，目前，我國的國有資產總量已達10萬億元以上。因此，如何確保國有資產的保值增值，防止國有資產的流失，是國家宏觀調控和財政監(jiān)督管理面臨的重大任務。但目前，有關部門仍缺乏履行好這一職責所需要的嚴密完善的財政監(jiān)管手段，特別是面對企業(yè)改制、資產重組等這些改革中出現(xiàn)的新的經濟行為，如何確保國有經濟的合理權益，仍是需要研究解決的新課題。與此相關的問題是，隨著改革的推進，國有經濟的企業(yè)財務已不再由財政直接管理，改為由社會審計機構進行決算審計，這是市場化發(fā)展的必然選擇。問題是，目前企業(yè)會計信息普遍失真，社會審計機構執(zhí)業(yè)質量較差，甚至幫忙造假，財政監(jiān)督又未能到位，由此造成的后果使當前國有經濟財務日益成為國家監(jiān)管的空白，從而進一步誘發(fā)了企業(yè)財務管理的失控。 （二）財政監(jiān)督方式尚不規(guī)范 長期以來，由于受財政監(jiān)督職責權限等因素的影響，財政監(jiān)督工作主要是針對財經領域的某些突出問題進行專項檢查治理，財政監(jiān)督的方式方法仍比較單一，也不盡規(guī)范。從監(jiān)督方式上看，專項性和突擊性檢查多，日常性監(jiān)督少；從監(jiān)督環(huán)節(jié)上看，集中性和非連續(xù)性的事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；從監(jiān)督內容上看，對公共收入的檢查多，對公共支出監(jiān)督少；對某一事項檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少。由于財政監(jiān)督往往偏重于事后監(jiān)督，使很多違法違紀問題都在既成事實后才被發(fā)現(xiàn)，從而造成財政、稅收等經濟領域的違法違紀現(xiàn)象屢禁不止，給國家?guī)砹溯^大的損失。 ?。ㄈ┴斦膬炔勘O(jiān)督較為薄弱 財政監(jiān)督可分為外部監(jiān)督和內部監(jiān)督。比較而言，財政的內部監(jiān)督，也就是財政對自身的監(jiān)督顯得極為薄弱，力度遠遠不夠，給國家財政資金的分配和預算的執(zhí)行留下了漏洞和隱患。近年來，一些地方財政部門內部管理松懈，加上社會不良風氣的影響，財政系統(tǒng)違紀問題時有發(fā)生，有的還相當嚴重。財政部門腐敗現(xiàn)象的蔓延與財政監(jiān)督尤其是內部監(jiān)督不健全、不完善，缺乏約束機制有很大關系。 ?。ㄋ模┴斦O(jiān)督和其他經濟監(jiān)督的關系有待進一步理順 在我國，財政監(jiān)督、稅務監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會審計機構監(jiān)督，共同構成了完整的經濟監(jiān)督體系，負責對經濟運行秩序實施監(jiān)督。幾大監(jiān)督主體職責分工應該明確，監(jiān)督內容各有側重，并允許適當交叉，逐步形成相互監(jiān)督、相互制約、相互促進的工作格局。目前存在的問題是財政監(jiān)督與其他經濟監(jiān)督的關系尚未理順，各個經濟監(jiān)督主體之間的職責分工不甚明確，多頭檢查、重復檢查的現(xiàn)象還時有發(fā)生。在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，造成不必要的人力、財力和時間上的浪費，使得監(jiān)督成本提高，監(jiān)督效率降低。因此，應采取必要的措施理順職能監(jiān)督部門之間的關系，提高監(jiān)督檢查的整體效果。 ?。ㄎ澹┴斦O(jiān)督的法制建設滯后 市場經濟是法制經濟，經濟活動及其經濟監(jiān)督要有相應法律法規(guī)來保障。由于財政監(jiān)督的法制建設滯后，與其他有關的經濟主體形成鮮明的反差。如稅務部門可名正言順地依據《稅收征管法》及其實施細則開展稅收征管和稅務監(jiān)督工作，審計部門可依據《審計法》開展審計監(jiān)督工作，但迄今為止，我國還沒有一部系統(tǒng)地規(guī)定財政部門實施財政監(jiān)督的法律法規(guī)，財政監(jiān)督缺乏獨立完整的法律保障。盡管我國已相繼出臺了《預算法》、《預算法實施細則》、《會計法》、《注冊會計師法》等財政法律，但由于這些法律有其自身獨特的規(guī)范對象，對財政監(jiān)督僅限于原則性規(guī)定，并不完整和系統(tǒng)，對財政監(jiān)督的職責權限、監(jiān)督范圍和內容、監(jiān)督程序和步驟等并無詳細規(guī)定。財政監(jiān)督立法滯后帶來的明顯后果是財政監(jiān)督手段弱化。現(xiàn)行的財政法律法規(guī)中對財政資金實施保全措施無明確規(guī)定，這就使得國家財政資金的安全與完整在受到嚴重威脅、有可能流失的情況下，財政部門因無法規(guī)依據不能采取有效措施，從而損害了財政監(jiān)督的權威性與嚴肅性，給財政監(jiān)督工作帶來困難，有時導致不必要的行政復議或行政訴訟，使得財政監(jiān)督工作不易深入，監(jiān)督檢查的成果難于鞏固，影響財政監(jiān)督效能的發(fā)揮。 二、完善我國財政監(jiān)督體系的政策建議 我國正處于市場化轉型時期，建立規(guī)范的公共財政框架及其有效的財政監(jiān)督機制是市場經濟有序運行和健康發(fā)展的必要前提。針對當前問題，并借鑒國際經驗，現(xiàn)提出今后一個時期完善我國財政監(jiān)督體系的相關對策建議： ?。ㄒ唬┙⒑徒∪斦O(jiān)督法規(guī)體系 財政監(jiān)督是經濟監(jiān)督體系的重要組成部分，也是財政部門為維護財經法紀的嚴肅性而開展的行政執(zhí)法工作。執(zhí)法的前提是有法可依，財政監(jiān)督必須盡快納入法制化的管理軌道，這是強化財政監(jiān)督的根本保障。目前，市場經濟發(fā)達的國家，無一不把法制建設放在十分重要的地位，并有明確詳盡的法律條文作為保證。我國在這方面有明顯的差距，因此，加強財政監(jiān)督面臨的最重要的任務是，盡快建立和健全財政監(jiān)督法規(guī)體系。首先，要規(guī)范和完善財稅、財務、會計活動的法規(guī)制度。一方面，要對現(xiàn)有法規(guī)中的不合理部分進行修正和完善，消除法規(guī)中存在的內涵外延界定不清和可操作性不強而帶來的執(zhí)行困難；另一方面，要加快財政法規(guī)的立法進程，特別是要加快《財政法》等法規(guī)的立法步伐。其次，要建立和健全財政監(jiān)督自身法律體系，要加快《財政監(jiān)督法》的出臺步伐，從法律的角度明確財政監(jiān)督的地位、作用、職責、任務，強化財政監(jiān)督檢查手段，規(guī)范財政監(jiān)督工作方法、工作程序，做到有法可依、依法監(jiān)督。第三，今后隨著國家有關財政監(jiān)督法規(guī)的出臺，各地要抓緊制訂地方性財政監(jiān)督法規(guī)，以此確立監(jiān)督檢查專門機構的執(zhí)法主體資格，界定財政監(jiān)督的管理體制和對象范圍，規(guī)范監(jiān)督檢查的程序和方式，規(guī)定財政監(jiān)督檢查的權限和職責，為財政監(jiān)督執(zhí)法工作提供一個準確、客觀的執(zhí)法尺度和強制化、規(guī)范化的法律保障。 ?。ǘ┙⒑屯晟曝斦O(jiān)督管理的新機制 這里講的新機制，其核心是適應財政管理改革的需要，針對現(xiàn)有不足，切實有效地加大財政監(jiān)督的力度，使財政監(jiān)督納入科學、規(guī)范、有序的運行軌道，促使公共財政框架的建立。具體講，建立和完善財政監(jiān)督管理新機制的要點包括： ----由微觀監(jiān)督轉變?yōu)楹暧^監(jiān)督。隨著市場經濟體制的建立和政府職能的轉變，國家對經濟的管理主要以加強宏觀調控為主，因而客觀上要求財政監(jiān)督從過去的重微觀監(jiān)督為主轉變到以宏觀監(jiān)督為主上來，充分發(fā)揮財政作為國民收入分配總樞紐的作用。通過對整個財政經濟運行狀況的監(jiān)控和分析，及時發(fā)現(xiàn)經濟和財政運行中的突出問題，并提出改進建議和措施，以促進國民經濟持續(xù)、快速、協(xié)調、健康發(fā)展。 ----由重事后監(jiān)督為主轉變?yōu)樨斦峙淙^程的監(jiān)督。財政監(jiān)督要適應部門預算管理改革，通過對預算編制和執(zhí)行的監(jiān)督，對預算內、預算外資金的監(jiān)督，對國庫撥付資金的監(jiān)督等，及時發(fā)現(xiàn)財政分配過程中存在的問題。這樣既符合新形勢的需要，也有利于財政監(jiān)督轉入經?；鸵?guī)范化的軌道中運行。 ----由重收入監(jiān)督轉變到收支監(jiān)督并重上來。由于受各方面因素的影響，過去一些人把監(jiān)督檢查作為增加財政收入的一項措施。誠然，通過加強收入監(jiān)督，可達到增加收入、防止公共收入流失的目的，但公共支出資金使用效率如何，有無擠占挪用等，更是公共財政監(jiān)督的重要內容，關系到財政職能作用的充分發(fā)揮，關系到社會各項事業(yè)的健康發(fā)展。因此，財政監(jiān)督工作要盡快實現(xiàn)由重收入、輕支出向收支監(jiān)督并重轉變，從而逐步建立公共預算收入解繳、征管、入庫、退庫全過程的監(jiān)督機制，同時，建立從公共預算支出的申報、撥付到使用全過程的跟蹤監(jiān)督機制。 ----由突擊性監(jiān)督檢查轉變到規(guī)范化的經常性監(jiān)督。在市場經濟體制下，財政工作的中心是以加強管理為主。因此，財政監(jiān)督工作也要轉變監(jiān)督方式，逐步由突擊性監(jiān)督檢查轉變到經常監(jiān)督上來，要立足財政管理，著眼于財政活動的全過程，通過日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財政管理過程中存在的問題，及時提出整改意見，完善制度，堵塞漏洞，不斷提高財政管理水平，真正形成財政監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督管理與專項監(jiān)督檢查相結合的財政監(jiān)督工作新格局。 ----由對外監(jiān)督為主轉變到內外并重的監(jiān)督。過去，由于重視外部監(jiān)督而對財政內部忽略監(jiān)督，財政部門內部也出現(xiàn)了一些違法違紀的現(xiàn)象。開展財政內部監(jiān)督是財政部門內部對權力的一種制約。因此，必須把對外監(jiān)督轉變到內外并重的監(jiān)督。為此，今后要采取有效措施，切實加強財政部門的內部監(jiān)督，要對財政部門內部機構預算資金、專項資金以及財務收支活動進行定期的監(jiān)督檢查，加強自我約束，規(guī)范行政行為。 |
| （宏觀經濟管理, 財政部財政科學研究所, 蘇明） |
| 周涵 摘編 |
