近年來，住房公積金被挪用案頻頻發(fā)生。湖南衡陽２．５３億元住房公積金被違 規(guī)挪用，湖南郴州市公積金管理中心原主任李樹彪挪用１．２億元公積金，陜西省住 房公積金管理中心原副主任王道生、王長生等挪用貪污公積金２８００多萬元……當 前主流觀點認為，住房公積金屢遭挪用，主要原因在于監(jiān)管缺位。我認為，此說法有 些道理，但沒有揭示根本。監(jiān)管缺位，確實導(dǎo)致住房公積金很容易被挪用，但這只是 充分條件。制度設(shè)計上的缺陷，則是住房公積金被挪用的必要條件。要從根本上杜絕 住房公積金挪用問題，需要徹底重構(gòu)現(xiàn)行的住房公積金制度與監(jiān)管體系。 一、住房公積金屢遭挪用的原因分析 一件事情或者某個問題的出現(xiàn)，必須具備兩個條件：充分條件與必要條件。 ?。ㄒ唬┏浞謼l件：監(jiān)管缺位 這里以“全國住房積金第一案”為例進行探討。該案的情況是這樣的，原郴州市 的住房公積金管理中心主任李樹彪，從１９９９年９月８日到２００４年１月１５日 總共４年零５個月的時間里，騙取公積金貸款和銀行貸款共計４４筆，平均每年作案 １０多筆。 李樹彪是如何得逞的？ 據(jù)國務(wù)院１９９６年８月發(fā)布的“國辦發(fā)［１９９６］３５號”文件規(guī)定，承辦 住房公積金金融業(yè)務(wù)的受托銀行，原則上一座城市托一家辦理。但湖南檢察機關(guān)調(diào)查 顯示，在郴州的各大商業(yè)銀行和城市信用社，李樹彪開設(shè)了數(shù)十個公積金賬戶。工行 郴州市信貸部一位人士說，“誰能給他更大好處，他就把公積金存在那家銀行” ?。保梗梗鼓陮嵤┑摹蹲》抗e金管理條例》明確規(guī)定，“公積金管理中心不得提 供擔保”。但李樹彪一旦向關(guān)聯(lián)銀行提出抵押擔保，銀行辦理貸款均一路綠燈，甚至 不問對方是什么單位、具體做什么項目。郴州賓館一位負責人說，該賓館就依托李樹 彪，用公積金作為擔保從銀行貸出１０００多萬元用于賓館資金周轉(zhuǎn)。辦案組一位人 士則透露，２００２年郴州曾啟動一個城建項目，因資周轉(zhuǎn)不過來，也由政府出面以 住房公積金抵押從銀行調(diào)用數(shù)筆資金。 從上述情況看，李樹彪之所以得逞，源于住房公積金管理中心內(nèi)部、外部監(jiān)管的 形同虛設(shè)。先看內(nèi)部監(jiān)管，以住房公積金給郴州賓館作擔保，為某城建項目作抵押， 按規(guī)定是絕對禁止的，也不是一個人就能辦成的，需要多道程序。但是，公積金管理 中心卻毫無制約機制，李樹彪一人說了算。而且，據(jù)報道，李樹彪是否上班，公積金 管理中心沒有人知道，也沒有人關(guān)心。 至于外部監(jiān)管，同樣缺失，從而導(dǎo)致國家規(guī)定形同虛設(shè)。當然，這也是目前各個 住房公積金管理中心的通病。據(jù)《住房公積金管理條例》，住房公積金的管理實行住 房公積金管理委員決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的運作 機制，然而，對住房公積金管理中心的監(jiān)管，屬于同級監(jiān)管，由建設(shè)部門牽頭，會同 財政、審計、銀行進行。 然而，住房公積金管理委員會是一個松散的、協(xié)調(diào)性的機構(gòu)。管理委員會主任一 般都是由常務(wù)副市長或市政府秘書長兼職，管理委員會委員則包括該級政府幾乎所有 的組成部門的負責人，包括財政、建設(shè)、婦聯(lián)等等。這種模式在決策上難以集中，監(jiān) 管上難以統(tǒng)一。正所謂人人監(jiān)管，就等于無人監(jiān)管。 所以，在實際操作過程中，公積金運行往往由管理中心說了算。住房公積金使用 過程中的重大事項如不報告，住房公積金管理委員會只能成為“聾子”、“瞎子”很 難行使其管理、監(jiān)督職能。 ?。ǘ┍匾獥l件：制度設(shè)計存在缺憾 住房公積金機構(gòu)的定位問題，是制度設(shè)計缺陷的最直接體現(xiàn)。據(jù)《住房公積金管 理條例》，公積金管理中心被定位于“不以贏利為目的的事業(yè)單位”，隸屬于地方政 府部門。但是，這個定位只是名義上的，在實踐中，住房公積金管理中心盡管是事業(yè) 單位，但屬于自收自支單位，他們必須自己養(yǎng)活自己。而且，他們需要保證資金的增 值。而當前住房公積金可以增值的途徑，除了存貸差，最主要的就是購買國債。于是， 住房公積金這個公共資金，進行了商業(yè)化的管理。而商業(yè)化運作，必然造成管理者追 求利益和其福利的最大化。 當然，住房公積金制度設(shè)計上最根本的缺陷在于，與制度創(chuàng)建的初衷相違背。從 制度創(chuàng)建的目的看，住房公積金是用來解決低收入人群住房基本需要的。但是，一方 面，用人單位為職工提供補助，實際上原來福利分房制度單位責任的轉(zhuǎn)化形式。房改 明確了單位不再提供福利房的原則，因此轉(zhuǎn)而提供住房公積金補助，對單位來說沒有 增加額外的責任，只是采取一種新形式而已。另一方面，從當前的情況看，住房公積 金并沒有起到解決低收入人群住房基本需要的目的，反而加大了收入差距。例如筆者 所在的單位，住房公積金是按照職位（級別）、職稱、工作年齡等分配的，譬如，司 局級干部的住房公積金比普通職員高２０００元以上，真正缺少住房的人每個月只有 幾百元錢的住房公積金。即使對中等收入家庭來說，１年的積累約為４０００多元， 對比房價只是杯水車薪。然而住房需要是不能等的，如果沒有父母提供的住房，年輕 人就必須在公積金之外，另外拿出一部分收入用以租房，出現(xiàn)雙重住房負擔；或者從 公積金貸款買房，這實質(zhì)上也是預(yù)支未來的收入，與積累制是相悖的。于是，有房的 人，可以購買第二套乃至第三套住宅，沒有錢的人，只好租房住。 由于制度設(shè)計上的根本缺陷，很多繳存住房公積金的人依然買不起房子，而相當 一部分住房公積金閑置，據(jù)中國人民銀行《２００４年房地戶金融報告》，截至２０ ０４年末，除去個人住房貸款和購買國債，全國仍有沉淀資金２０８６．３億元，占 繳存余額的比例為４２．６％。這么一大筆住房公積金沉淀，無疑為某些人的挪用創(chuàng) 造了必要條件。 試想，如果資金處于充分流動的狀態(tài)下，一旦被挪用的話，被發(fā)現(xiàn)的概率要高很 多。 二、從根本上杜絕公積金挪用，要從制度設(shè)計與監(jiān)管上雙管齊下 ?。ㄒ唬┲贫仍O(shè)計上：住房公積金制度需要徹底重構(gòu) 如果一項制度與其設(shè)立的初始目標相背離，那么，我們只有兩種選擇：要么廢除， 要么徹底變革，即重構(gòu)。 對于住房公積金制度而言，如果廢除，那么，可以將職工已經(jīng)繳存的資金轉(zhuǎn)入養(yǎng) 老金賬戶或者支付給職工。這樣一來，這項住房福利制度的改革就回到了起點。如果 不廢除，就需要從根本上進行住房公積金制度的重構(gòu)，采取措施讓制度的運行向初始 設(shè)定的目標進行。 ?。?、嚴格限定住房公積金享受群體 住房公積金制度必須針對低收入階層。這項制度要名副其實，就必須體現(xiàn)福利的 本質(zhì)，應(yīng)該針對低收入階層，中高收入階層不得享有。國家可以出臺低收入階層的劃 分標準，各個城市可以根據(jù)具體情況在國家標準的范圍之內(nèi)浮動。低收入階層的劃分 標準確定之后，政府強制各個單位對這些低收入階層提供住房公積金，具體可以采取 從職工工資中提取一定比例、單位和政府補助一定比例，或者純由單位和政府補貼一 定比例的辦法。 ?。?、把住房公積金管理中心轉(zhuǎn)變成金融機構(gòu)，即成立政策性的住房銀行 把住房公積金管理中心轉(zhuǎn)變成金融機構(gòu)，即設(shè)立住房銀行。住房銀行必須為非營 利的機構(gòu)，是公積金的存代機構(gòu)，也是住房抵押貸款或者按揭貸款業(yè)務(wù)的唯一金融機 構(gòu)。 對于住房公積金繳存職工而言，通過住房銀行的抵押或者按揭貸款，享受低利率， 貸款額度可以高于現(xiàn)在的最高限額，譬如為４０萬元，具體可以根據(jù)不同城市的情況 而不同。 住房銀行純粹屬于政策性銀行。不得提供房地產(chǎn)開發(fā)貸款，也不是購買債券或者 進行其它任何投資活動，所有資金只能用于百姓的購房抵押貸款或者按揭貸款，存貸 差，只能補充公積金。住房銀行的收入只能從財政撥款，而不得從存貸差中獲益。 對于不享有住房公積金的中高收入階層而言，如果需要購房抵押貸款或進按揭貸 款的，可以通過住房銀行，但是利率相應(yīng)的提高，相當于當前的商品房貸款利率。各 大商業(yè)銀行的住房抵押貸款或者按揭貸款業(yè)務(wù)同時廢止，但這些商業(yè)銀行可以提供房 地戶開發(fā)貸款。 我們不必擔心中高收入者可能假冒低收入者去享受低利率的公積金貸款，因為， 第一，他們沒有公積金繳存憑證，第二，現(xiàn)在都實行存款實名制，可以從銀行聯(lián)網(wǎng)查 到他們的收入情況。 成立住房銀行的這種設(shè)想的考慮是： ?。ǎ保τ诶习傩斩裕》繉儆谧罱镜纳尜Y料，它并非純粹的商品，不 應(yīng)該走商業(yè)貸款的路子。住房貸款雙軌并行，容易造成公積金貸款被“歧視”即開發(fā)商 和銀行對住房公積金貸款拒絕。商業(yè)貸款的利潤明顯高于公積金貸款，手續(xù)、周期也 相對簡便快捷，于是，許多開發(fā)商在和銀行的合作中，都“約定”開發(fā)商為其推介自營 性貸款。 ?。ǎ玻┮恍┑胤降墓e金管理中心將歸集的資金按一定比例定期存入銀行賺取收 益，或?qū)①Y金再貸出享受存貸利差。這正是金融機構(gòu)所承擔的職能。所以，在此基礎(chǔ) 上成立住房銀行，相對容易操作。 （３）成立政策性的住房銀行，可以解決當前的住房公積金的支用設(shè)計存在缺陷： 手續(xù)繁瑣、審批時間長。譬如，一些地方設(shè)置強制性服務(wù)，貸款條件多、程序繁雜， 如擔保等，完全沒有必要，這讓辦理個人貸款業(yè)務(wù)的人煩不勝煩。直接通過住房銀行 辦理貸款，審核起來簡便、快捷。 ?。ǘ┲匦略O(shè)計住房公積金監(jiān)管體系 ｌ、設(shè)立獨立的住房銀行監(jiān)管局 當前，各公積金管理中心實行獨立核算、獨立經(jīng)營，在同級監(jiān)督不力的情況下很 容易形成資金脫離公眾視線的資金“孤島”。而且，管委會發(fā)揮不了應(yīng)有作用，公積 金往往容易被政府意志甚至個人意志所左右。 將公積金管理中心改革成住房銀行之后，住房公積金管委會予以撤銷。同時，成 立獨立的住房銀行監(jiān)管局，徹底改變當前的住房公積金監(jiān)管體制下的缺位現(xiàn)象。 住房銀行監(jiān)管局，獨立于人民銀行，也獨立于銀監(jiān)局，是直接隸屬于國務(wù)院的監(jiān) 管機構(gòu)。它的職責是監(jiān)管住房銀行的運作。住房銀行監(jiān)管局設(shè)立區(qū)片性的分支機構(gòu)， 譬如住房銀行監(jiān)管局東北分局，并實行垂直管理，不受地方政府的約束。 ?。?、住房銀行和住房銀行監(jiān)管局有義務(wù)及時公開報告，審計部門對住房銀行監(jiān)管 局和住房銀行的工作進行監(jiān)督 住房銀行必須每個季度公布季報，對本季度的住房公積金及住房信貸等業(yè)務(wù)運作， 進行公開。住房銀行監(jiān)管局，每半年公布對各住房銀行運作的監(jiān)督報告。 審計部門每年要公開發(fā)布對住房銀行監(jiān)管局和住房銀行的審計報告。目前，審計 部門對各政府部門的監(jiān)督，起到了積極作用，審計部門今后要繼續(xù)發(fā)揮積極的監(jiān)督作 用。 [02] 來源：《中國房地信息》２００６年第０２期作者：劉正山 | 
