| 論民主政治中的委托—代理關(guān)系 |
| 日期:2006-4-8 10:54:58 來源:論文大全 查看:[大</a> <a href="javascript:doZoom(10.5)">中</a> <a href="javascript:doZoom(9)">小] 作者：未知 點(diǎn)擊： 27 |
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| 【英文標(biāo)題】Principal-agent Theory in Representative Democracy NI Xing School of Public Administration,Wuhan University,Wuhan430072,Hubei,China NI Xing(1969-),male,Associate professor,School of Public Administration,Wuh an University,majoring in public administration,organization theories and pe rsonnel management,public sector economics. 【 作 者】倪星 【作者簡(jiǎn)介】武漢大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430072 倪星(1969—)，男，湖北隨州人，武漢大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理學(xué)系副教授，博士 生，主要從事行政學(xué)原理、組織與人事理論、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)等研究。 【內(nèi)容提要】與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的委托—代理模型一樣，在民主政治中客觀存在著委托—代理關(guān)系， 由 于激勵(lì)不相容、信息不對(duì)稱和權(quán)責(zé)不對(duì)等，代理人可能采取追求自身利益的機(jī)會(huì)主義行 為，從而產(chǎn)生權(quán)力變異、腐敗滋生、效率低下和內(nèi)部人控制等問題，損害委托人的利益 。因此，改革代議民主制的思路包括：進(jìn)行良好的憲政安排，建立完善的激勵(lì)、監(jiān)控和 溝通機(jī)制，將代議民主制與直接民主制適當(dāng)?shù)亟Y(jié)合起來，等等。 【摘 要 題】民主與法制 【英文摘要】The principal-agent problem exists objectively in the representative democ racy just as in the economic activities.Agent resorts to the opportunism beh avior seeking self benefits because of incompatible incentive,asymmetric inf ormation,inconsistency of power and accountability,it occurs such problems a s the power alienation,corruption,inefficiency,internal control and so on,wh ich infringing upon the principal‘s benefits.Therefore,it‘s emphasized thatcarry on a good constitution arrangement,institute a perfect mechanism of in centive,constraint and communication,properly combine representative democra cy with direct democracy are the effectively reforming measures. 【關(guān) 鍵 詞】委托—代理關(guān)系/直接民主/代議民主/政治改革/principal-agent theory/direct de mocracy/representative democracy/political reform 【 正 文】 [中圖分類號(hào)]D 035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1008-2999(2002)06-0728-06 委托—代理關(guān)系在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中廣泛存在著。不論出于何種原因，只要所有者不能親自 經(jīng)營(yíng)企業(yè)，而是將企業(yè)委托給他人代為控制和經(jīng)營(yíng)，委托—代理關(guān)系就形成了。西方經(jīng) 濟(jì)學(xué)中的委托—代理模型描述了一種信息不對(duì)稱條件下的交易關(guān)系，委托人(股東和作 為其代表的董事會(huì))購(gòu)買的是代理人(經(jīng)理)的服務(wù)與管理才能，但由于代理人具體管理 著企業(yè)，掌握著比委托人更多的信息，從而有條件憑借這個(gè)優(yōu)勢(shì)來獲得更多的私人利益 ，由此造成委托人的損失。因此，委托—代理關(guān)系的理想設(shè)計(jì)與實(shí)際結(jié)果之間總是存在 著某種差距，此即所謂的“代理成本”。為了更好地追求和維護(hù)自身利益，委托人就必 須對(duì)經(jīng)營(yíng)者一方面進(jìn)行有效的激勵(lì)，使之更好地為企業(yè)服務(wù)，充分發(fā)揮其作用，以產(chǎn)生 高額利潤(rùn)；另一方面進(jìn)行必要的監(jiān)控，來監(jiān)督和制約代理人，盡量降低因經(jīng)營(yíng)者行為扭 曲而給企業(yè)造成的浪費(fèi)性支出和效率損失。這就是委托—代理關(guān)系的本質(zhì)。這種關(guān)系在 人類生活的其他領(lǐng)域同樣存在，特別是與政治活動(dòng)中的代議民主制有許多相通之處。 一、代議民主與直接民主 民主政治模式包括三個(gè)基本要素：通過普選確定執(zhí)政者；一個(gè)擁有重大權(quán)力的議會(huì)； 獨(dú)立的法官對(duì)權(quán)力系統(tǒng)的監(jiān)督[1](第7頁(yè))。而主權(quán)在民的民主主義思想的確立，是近現(xiàn) 代民主政治實(shí)踐的必要前提。 從斯賓諾莎開始，經(jīng)過洛克到盧梭全面地確立了主權(quán)在民的理論，這是近代西方民主 理論的核心。根據(jù)盧梭的設(shè)想，人民訂立契約建立國(guó)家，人民便是國(guó)家權(quán)力的主人。盡 管盧梭關(guān)于國(guó)家起源的契約論有一定局限性，但他第一次提出了徹底的人民主權(quán)思想， 具有巨大的歷史進(jìn)步意義。主權(quán)在民思想的確立，徹底推翻了君權(quán)神授、主權(quán)在君的專 制傳統(tǒng)，使民主政治的發(fā)展成為可能。但是，在政治實(shí)踐中，國(guó)家主權(quán)的擁有者——全 體人民——不可能全部親自地參與管理國(guó)家具體事務(wù)，而是將這種管理和統(tǒng)治的權(quán)力交 給一個(gè)特殊的機(jī)構(gòu)——政府，這樣就出現(xiàn)了民主政治生活中的委托—代理關(guān)系。 與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的股份制公司類似，對(duì)民主政治中的委托—代理關(guān)系也可以從國(guó)家所有 權(quán)和管理權(quán)兩方面進(jìn)行分析。民主政治分為直接民主與間接(代議)民主兩種。在直接民 主制中，全體人民直接決定與管理國(guó)家事務(wù)，故不存在委托—代理關(guān)系。在代議民主制 中，人民直接通過政治選舉和全民公決等形式?jīng)Q定國(guó)家大事，不存在國(guó)家所有權(quán)上的委 托—代理關(guān)系；而在對(duì)國(guó)家具體事務(wù)的處理上，則是由人民委托經(jīng)選舉產(chǎn)生的議會(huì)和其 他政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，形成國(guó)家管理權(quán)上的委托—代理關(guān)系，此時(shí)人民是所有者，政府是代 理人。 對(duì)于民主政治中的委托—代理關(guān)系，需要作以下幾點(diǎn)說明： 1.關(guān)于委托人和代理人。委托人是所有者，根據(jù)利益分析，應(yīng)當(dāng)擁有剩余索取權(quán)。在 國(guó)家這個(gè)政治組織中，人民擁有國(guó)家主權(quán)，即取得了國(guó)家的所有權(quán)，這是毋庸置疑的。 而代理人受人民的委托，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，目的是增進(jìn)社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn) 人民(所有者)的剩余索取權(quán)。所以，在現(xiàn)代政治實(shí)踐中已經(jīng)形成共識(shí)：人民是國(guó)家的主 人，人民作為委托人把國(guó)家管理的具體權(quán)力委托給政府；政府代表人民對(duì)國(guó)家進(jìn)行治理 ，成為人民的代理人，政府官員就是人民的公仆。 2.關(guān)于委托—代理關(guān)系中的權(quán)力。政府官員是接受人民委托的公仆，并不享有特權(quán)， 他們行使職權(quán)的過程只不過是在履行向人民承擔(dān)的義務(wù)。根據(jù)盧梭的看法，人民主權(quán)不 可轉(zhuǎn)讓，因?yàn)橹鳈?quán)體現(xiàn)人民的意志，是公意的運(yùn)用，是集體的生命，因而人民委托給政 府的只是一種管理權(quán)。正是在這個(gè)層次上，可以說民主政治中委托—代理關(guān)系的直接后 果是造成了國(guó)家所有權(quán)與管理權(quán)分離，這種分離的目的是為了更好地增進(jìn)公共利益，實(shí) 現(xiàn)民主。 3.關(guān)于代議民主制。代議民主制，反映了人民與政府之間的委托—代理關(guān)系，它不同 于中世紀(jì)關(guān)于國(guó)王是人民的代表或者受委托者的虛構(gòu)概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念。代議 民主制是一種間接民主形式，盡管它在現(xiàn)代政治生活中被廣為采用，也與民主的根本原 則不相抵觸，但由于其中委托—代理關(guān)系的存在，因而也有需要進(jìn)一步完善的地方。 從人類政治的歷史發(fā)展來看，古代大民主是“直接”的民主，傾向于讓所有的公民都 參與政務(wù)的決定與管理，是不存在委托—代理關(guān)系的。 但隨著疆域與人口的增加，直接 民主在技術(shù)上遇到了無(wú)法逾越的瓶頸限制。因此，代議制理論在17世紀(jì)開始發(fā)展起來。 在代議制政體中，作為國(guó)家主人的全體人民具體化為一個(gè)個(gè)選民，他們通過定期或不定 期的投票，決定重大事項(xiàng)，產(chǎn)生政府官員，并由政府官員代表自己管理國(guó)家事務(wù)。這樣 ，民主政治中的委托—代理關(guān)系就不可避免地出現(xiàn)了。 代議民主制是現(xiàn)實(shí)中最常用的政治制度，但從理想的狀態(tài)而言，直接民主制無(wú)疑是實(shí) 現(xiàn)民主的最佳形式。代議民主制盡管也是一種民主制度，卻是對(duì)民主妥協(xié)的結(jié)果。這樣 ，一方面，理想的民主形式是直接民主制，而代議民主不管是代表全體還是多數(shù)，都不 是理想狀態(tài)的民主形式；另一方面，在現(xiàn)代政治生活中，直接民主制卻很難實(shí)行，實(shí)踐 中盛行的絕大多數(shù)都是以委托—代理關(guān)系為基礎(chǔ)的代議民主。而且，從人類政治實(shí)踐來 看，從直接民主制向代議民主制的過渡是符合歷史發(fā)展規(guī)律的。 一般來說，直接民主制是指公民親自參與國(guó)家立法、決定和管理國(guó)家事務(wù)的制度。直 接民主制之所以被推崇、被認(rèn)為是真正的民主，最主要的原因就是每一個(gè)公民都能自由 地表達(dá)自己的意志，而不是交由別人代勞；公民通過親自參與來影響和決定國(guó)家活動(dòng)， 無(wú)論是在精神上、還是在行動(dòng)上，他都是自由的。盧梭就堅(jiān)決反對(duì)代議制，主張直接民 主制，他認(rèn)為：“正如主權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，同理，主權(quán)也是不能代表的；主權(quán)在本質(zhì)上 是由公意所構(gòu)成的，而意志又是絕不可以代表的；它只能是同一個(gè)意志，或者是另一個(gè) 意志，而絕不能有什么中間的東西”[2](第125頁(yè))。公民通過直接參與公共事務(wù)的討論 和決策，保護(hù)了個(gè)人利益，保證政府為公民服務(wù)，使每個(gè)人在政治上成為自己的主人。 斯賓諾莎也認(rèn)為：“天意賦于每個(gè)人以自由”，“任何人不應(yīng)別人讓他怎么樣就怎么樣 ，他是他自己的自由權(quán)的監(jiān)護(hù)人”[3](第16頁(yè))，每個(gè)人應(yīng)當(dāng)是“他自己的思想的主人 ”[3](第271頁(yè))。個(gè)人作為社會(huì)組成的基本單位，有自己的利益，而個(gè)人永遠(yuǎn)是自身利 益的惟一判斷者，他人不可能代替其進(jìn)行價(jià)值判斷。 然而，受現(xiàn)實(shí)條件的制約，直接民主制往往不能實(shí)行，取而代之的是代議民主制。喬 ?薩托利也指出：“以個(gè)人參與為基礎(chǔ)的民主只在一定條件下才是可能的；而相應(yīng)的是 ，如果這些條件不存在，那么代議制民主就是唯一可能的形式”[4](第318頁(yè))。直接民 主制的現(xiàn)實(shí)障礙有如下幾點(diǎn)： 1.外部條件 的制約。有學(xué)者指出：“由于近、現(xiàn)代國(guó)家一般領(lǐng)土較大，人口較多，采 用直接民主制困難重重”[5](第17頁(yè))。無(wú)疑，交通、通訊、社會(huì)關(guān)系等客觀條件的制 約是極為關(guān)鍵的。在當(dāng)今世界，還沒有哪個(gè)國(guó)家能完全克服這些條件的限制，創(chuàng)造出適 合直接民主制的可能的環(huán)境條件。 2.公民素質(zhì)的制 約。公民素質(zhì)是一種綜合的東西，它與文化、意識(shí)、宗教以及社會(huì)生 產(chǎn)力都息息相關(guān)。惟有公民素質(zhì)達(dá)到了相當(dāng)高度，從公民個(gè)人出發(fā)，有了表達(dá)意志的愿 望與能力，有了相對(duì)正確的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，才有可能實(shí)施直接民主制，而現(xiàn)實(shí)中缺乏的 正是良好的公民素質(zhì)。 3.泛政治化效應(yīng)的制約。既 然由人民自己行使權(quán)力，那么人民就必須經(jīng)常性地參與政 治活動(dòng)。在直接民主觀念中存在一種“你若不主動(dòng)行使權(quán)力，別人便代你而行，因而變 成騎在你頭上指揮；或者別人有統(tǒng)治你的自由，你就沒有不被統(tǒng)治的自由”的想法，于 是政治生活籠罩一切，人民必須高度參與各種各樣的政治活動(dòng)。這個(gè)弱點(diǎn)導(dǎo)致直接民主 制有其難以被人接受的一面，當(dāng)人民知識(shí)水平較低時(shí)更是如此。 4.操作制度上的缺乏。盡管空想家、革命家做了種種努力，但是仍然不能說人們對(duì)直 接民主制有了一致的、明確的設(shè)想。大多數(shù)對(duì)于“真正”的民主的假想都近似于烏托邦 ，即使是極力反對(duì)代議制的盧梭，也不得不承認(rèn)：“就民主制這個(gè)名詞的嚴(yán)格意義而言 ，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠(yuǎn)也不會(huì)有。多數(shù)人統(tǒng)治而少數(shù)人被統(tǒng)治，那 是違反自然的秩序的”[2](第88頁(yè))。缺乏實(shí)施藍(lán)圖的直接民主制，尚沒有一條現(xiàn)實(shí)可 行的道路。 所以，在現(xiàn)實(shí)中，代議民主制就成 了必然選擇。正如羅伯特?達(dá)爾指出：“沒有代議 制度，民眾有效參與大規(guī)模的政府是不可能的。即使代議思想的根源是不民主的，我們 也沒有必要感到奇怪，為什么在十八世紀(jì)后半葉，當(dāng)民治政府的擁護(hù)者認(rèn)識(shí)到代議可以 同整個(gè)國(guó)家大規(guī)模民主過程相聯(lián)結(jié)起來時(shí)，他們把這個(gè)驚人的新結(jié)合看成是歷史上最大 的政治創(chuàng)造之一”[6](第9頁(yè))。列寧也說：“擺脫議會(huì)制的出路，當(dāng)然不在于廢除代議 機(jī)構(gòu)和選舉制，而在于把代議機(jī)構(gòu)由清談館變?yōu)楣ぷ鳈C(jī)構(gòu)”[7](第210頁(yè))。代議民主制 通過內(nèi)在的委托—代理機(jī)制，相對(duì)集中民意，縮小公民直接參與的幅度，增加了操作上 的可行性，從而被廣泛地采用，成為現(xiàn)實(shí)中占主導(dǎo)地位的民主形式。 二、委托—代理關(guān)系與代議民主制的缺陷 從某種意義上講，人類在政治生活中采用代議民主制是一種不得已而為之的選擇，是 一種免不了的缺憾。因?yàn)椋?font style="color: black; background-color: #ffff66;">委托—代理關(guān)系本身存在不可避免的缺陷，在代議民主的政 治實(shí)踐中必然會(huì)出現(xiàn)一些弊端。隨著社會(huì)發(fā)展，人們對(duì)民主程度的要求日益提高，其不 足之處便日趨明顯。 1.權(quán)力的變異。民主政治中委托—代理關(guān)系的 客體是權(quán)力，具體就是指對(duì)于國(guó)家和社 會(huì)事務(wù)的決策與管理權(quán)。由于這種權(quán)力是由政府官員代表所有者(人民)行使，因而具有 獨(dú)占性和權(quán)威性。它不同于企業(yè)內(nèi)的權(quán)力，沒有與之相平行、共同存在、本質(zhì)相同的另 一種權(quán)力。政治權(quán)力的運(yùn)用直接影響社會(huì)公共利益的分配，必須加以嚴(yán)格限制。而委托 —代理關(guān)系卻 常常使權(quán)力的運(yùn)用出現(xiàn)偏差，臺(tái)灣學(xué)者顧不先將其概括為：一是“主權(quán)在 民的變質(zhì)”。在代議制度下，“人民只有一個(gè)選舉權(quán)，人民選舉出代議士之后，一切由 代議士代表人民管理政府。這樣就形成人民徒有國(guó)家主人之名，無(wú)國(guó)家主人之實(shí)”，而 “代議士變成了國(guó)家的主人”[8](第398-399頁(yè))。二是“議會(huì)權(quán)力過大”。既然“國(guó)家 的主權(quán)實(shí)際上已由人民移到議會(huì)手中，或者說政治的重心從人民移到議會(huì)”，“自然就 形成議會(huì)第一，議會(huì)至上，議會(huì)權(quán)力過大，造成議會(huì)的專橫”[8](第400頁(yè))。三是“政 府力量的不足”。“議會(huì)權(quán)力的過大所造成的直接影響，就是政府力量的不足”[8](第 404頁(yè))。更為嚴(yán)重的是，作為權(quán)力所有者的人民一旦喪失了權(quán)力——盡管盧梭認(rèn)為人民 享有革命權(quán)以防止政府篡權(quán)——便會(huì)造成惡性循環(huán)，即人民權(quán)力越少，失去的也就越多 。 2.腐敗的滋生與效率的低下。當(dāng)代理人擁有了權(quán)力但其報(bào)酬卻與付出不相符的時(shí)候， 他便可能利用權(quán)力來?yè)p害公共利益，在追求自身利益時(shí)不惜損害委托人的利益，這就增 加了代理成 本。民主政治中之所以產(chǎn)生腐敗，委托人與代理人之間激勵(lì)不相容是主要的 原因，而信息不對(duì)稱則提供了可能。由于公共利益是一個(gè)龐大的整體，難以量化，人們 難以將政府官員個(gè)人的努力與之相聯(lián)系，因而難以滿足官員個(gè)人的期望值，這就誘發(fā)了 代理人利用權(quán)力謀私利的動(dòng)機(jī)。而代理人相對(duì)于人民整體來講，往往受過良好教育，有 著豐富的政府管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，掌握著大量的內(nèi)部信息，而這種信息資源是其他人所缺 乏的，于是在缺乏有效監(jiān)督的情況下，政府官員腐敗屢禁不絕。也正是由于上述兩方面 的原因，代理人追求公共利益最大化的動(dòng)力不足，轉(zhuǎn)而追求自身利益，造成公共管理的 效率低下，現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為辦事拖拉、推諉責(zé)任、追求享受、貪污腐敗等。 3.內(nèi)部人控制問題。內(nèi)部人控制，其實(shí)就是代理人通過其信息優(yōu)勢(shì)和權(quán)力侵犯委托人 的利益。民主政治中委托—代理關(guān)系下 的內(nèi)部人控制問題是廣泛存在的，內(nèi)部人控制不 僅僅容易招致腐敗，還會(huì)帶來一些另外的后果。首先是階級(jí)立法的危險(xiǎn)，“就是意圖實(shí) 現(xiàn)(不管是否真正實(shí)現(xiàn))統(tǒng)治階級(jí)的眼前利益，永遠(yuǎn)損害全體的那種統(tǒng)治的危險(xiǎn)”[9](第 98頁(yè))。密爾也認(rèn)為，即使是民主制也不能避免“階級(jí)立法”的危險(xiǎn)，因?yàn)槿艘坏┱莆?了權(quán)力，人性中壞的部分，對(duì)于眼前私人利益的欲望就會(huì)在心中很快燃燒起來。“這就 是建立在普遍經(jīng)驗(yàn)之上的、人們被權(quán)力所敗壞的普遍規(guī)律”[9](第96頁(yè))。從這里可以 得到肯定的是，無(wú)論從人性的自利性出發(fā)，還是從階級(jí)的自利性出發(fā)，都不可避免會(huì)出 現(xiàn)少數(shù)人損害整體利益的可能。其次是體制臃腫，冗員龐大。遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于實(shí)際需要的政府 官員隊(duì)伍是各代理人培植親信、排斥異己的結(jié)果，在最大的個(gè)人報(bào)酬表現(xiàn)為政治升遷的 前提下，這樣做就顯得很有用。然而造成的客觀后果是，財(cái)政吃緊、效率落后、職責(zé)不 清、辦事紊亂，間接地?cái)U(kuò)大了公共利益的損失。所以，行政體制改革的一個(gè)關(guān)鍵性問題 就是要解決內(nèi)部人控制問題。 4.公民的政治參與問 題。公民的政治參與率是衡量政治民主化的客觀標(biāo)準(zhǔn)之一，高度 的政治參與是高度民主的前提之一。從理論上講，隨著國(guó)家民主主體的普遍性、民主權(quán) 利的廣泛性和民主內(nèi)容的真實(shí)性的發(fā)展，政治破天荒地“不是少數(shù)個(gè)人的行為”[10]( 第823頁(yè))，而“成為人民的事”[11](第407頁(yè))。然而，民主政治中的委托—代理關(guān)系 卻不可避免地影響著政治參與。作為擁有剩余索取權(quán)的委托人，其參與積極性是與利益 相關(guān)的。但是，由于對(duì)于代理人的監(jiān)督只有通過“一人一票”和某種以代表制度為基礎(chǔ) 的個(gè)人行為的加總程序才能實(shí)現(xiàn)，是一種典型的“公共選擇”，于是，當(dāng)委托人的基數(shù) 很大或者代理的 層次較多時(shí)，對(duì)代理人的監(jiān)督相對(duì)比較困難，監(jiān)督成本較高，就會(huì)出現(xiàn) “搭便車”的現(xiàn)象。人們會(huì)產(chǎn)生一種心理，即個(gè)人利益只是集體中微小的一部分，從而 產(chǎn)生無(wú)所謂的態(tài)度，出現(xiàn)政治冷漠。另外，信息不對(duì)稱，政治透明度不高，也影響了政 治參與。“政治參與要求接受一般的和特殊的信息，那些獲得這些信息的人，即在效應(yīng) 和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治。反之，那些沒有得到這些信息的人，則 無(wú)動(dòng)于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能參與政治生活”[12](第293頁(yè)) 。此外，也不排除代理人為了自身利益，故意阻礙公民的政治參與，設(shè)置虛假信息，制 造人為障礙，這種現(xiàn)象在公民文化程度不高的時(shí)期出現(xiàn)較多。 代議民主制雖然克服了簡(jiǎn)單直接民主制的局限性，又發(fā)揚(yáng)了民主制的一般原則，但其 中委托—代理關(guān)系的存在，使之不可避免地產(chǎn)生上述缺陷，這就需要研究改革和完善的 措施。 三、改革代議民主制的思路 改革代議民主制，首先應(yīng)當(dāng)明確改革的基本原則。密爾認(rèn)為，檢驗(yàn)政府好壞的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng) 當(dāng)是“社會(huì)利益的總和”[9](第17-18頁(yè))。因?yàn)檎畯谋举|(zhì)上來說只是一個(gè)手段，手段 的適當(dāng)性必須依賴于它的合目的性。政府的目的，是促進(jìn)社會(huì)的利益。好的政府要促進(jìn) 人們的智慧和美德，有效地將人們組織起來，管好社會(huì)事務(wù)，促進(jìn)社會(huì)利益。本著這一 原則，基于民主政治中的委托—代理關(guān)系，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面出發(fā)對(duì)代議民 主制做一些補(bǔ)充和完善： 1.合理劃分權(quán)力，進(jìn)行良好的憲政安排。要明確的是，并不是所有的國(guó)家權(quán)力都應(yīng)當(dāng) 被代理、都可以被代理。作為權(quán)力行使后果承擔(dān)者的委托人，應(yīng)該合理地把某些權(quán)力委 托給 代理人行使，而相應(yīng)地保留另一部分權(quán)力。必須明確委托人對(duì)代理人的控制權(quán)，包 括選舉和罷免權(quán)等。人民應(yīng)保留對(duì)政府的最終決定權(quán)，當(dāng)政府的行為偏離了公共目標(biāo)、 損害了公共利益時(shí)，人民有權(quán)通過合法的形式來選擇新的代理人。從理論上講，委托人 保留的是對(duì)代理人的選擇與決定權(quán)，因?yàn)檎紊畈荒芟窠?jīng)濟(jì)活動(dòng)那樣隨時(shí)通過經(jīng)濟(jì)利 益的調(diào)整引起人員的更迭，人民必須直接保留對(duì)政府官員的控制權(quán)，譬如選舉權(quán)、罷免 權(quán)、全民公決等；而政府則主要是掌握對(duì)國(guó)家事務(wù)的具體決策和管理的權(quán)力。惟有進(jìn)行 合理的分工，才不至于使人民在制度上陷于被動(dòng)局面，造成權(quán)力的變異。 2.建立完善的激勵(lì)與監(jiān)控機(jī)制。當(dāng)代理人追求自身利益最大化的動(dòng)力不足時(shí)，其行為 就會(huì)萎縮，進(jìn)而影響整體的利益和效率，因此必須對(duì)代理人進(jìn)行有效的激勵(lì)。給代理人 以高薪是極富誘惑力的，這直接滿足了其利益最大化的期望。然而高薪不應(yīng)是固定的， 要隨代理人的業(yè)績(jī)而變動(dòng)。在企業(yè)管理實(shí)踐中，行之有效的做法是給代理人以部分剩余 索取權(quán)，使其主觀上追求自身利益最大化，客觀上促進(jìn)了股東總體利益，也可以相對(duì)地 減少代理人為了自利而不惜損害公利的扭曲行為。政府部門的高薪養(yǎng)廉便是出于這一考 慮，而且從發(fā)展趨勢(shì)看，這也是一條必然的道路。雖然在中國(guó)目前還無(wú)法實(shí)行高薪養(yǎng)廉 ，但隨著社會(huì)的發(fā)展，公民素質(zhì)的提高，法制的逐步完善，高薪制將是提高政府效率、 防止腐敗的有效途徑之一。當(dāng)然，對(duì)于政府官員僅僅給予激勵(lì)是不夠的，還必須進(jìn)行有 效的監(jiān)督和約束。西方政治學(xué)者也認(rèn)為，政府作為全體公民的惟一代理人，既可以辦好 事，也可以辦壞事，必須對(duì)政府加以監(jiān)控。馬克斯?韋伯認(rèn)為，科層制中存在著濫用權(quán) 力、違法、低效等通病。官員們具有一種人類本能的傾向，試圖增大自己的權(quán)力，并擴(kuò) 充自己的權(quán)利。對(duì)此，韋伯提出的救治措施有：其一，在行政職能部門內(nèi)部實(shí)行合議制 ，擴(kuò)大決策參與范圍；其二，改變行政首長(zhǎng)的非專業(yè)現(xiàn)象，因?yàn)橹灰菍I(yè)的官員依賴 專業(yè)人員的幫助，那么真正的決定總是由后者做出的；其三，實(shí)行直接民主制，保證政 府官員直接受到議會(huì)的監(jiān)督。在對(duì)代理人的外部監(jiān)控方面，有兩點(diǎn)特別值得我們注意： 一是要建立一個(gè)發(fā)達(dá)的競(jìng)爭(zhēng)性的代理人市場(chǎng)，隨時(shí)對(duì)代理人進(jìn)行評(píng)定和更換，使其保持 潛在的動(dòng)力。如果一名代理人政績(jī)很差，在代理人市場(chǎng)的價(jià)值就會(huì)貶低，再一次被選中 的機(jī)會(huì)就很少。這樣一個(gè)市場(chǎng)的存在，自發(fā)地約束了代理人，提高了其工作積極性。二 是要加強(qiáng)法律監(jiān)督。完善的法律是極好的強(qiáng)制力量，法律所具有的規(guī)范功能可以防止代 理人的違法行為?？傊晟频募?lì)和監(jiān)控機(jī)制是一把雙刃劍，可以有效地消除委托— 代理關(guān)系引起的不良后果，減少代議制的負(fù)面影響。 3.建立良好的溝通機(jī)制。溝通機(jī)制之所以重要，是因?yàn)榇h民主制從本質(zhì)上來說仍然 是一種間接民主，良好的溝通是發(fā)揚(yáng)民主的必要條件。代議是在互相充分了解的基礎(chǔ)上 進(jìn)行的“代議”，如果在人民與其代理人(政府官員)之間有了阻隔，則難保“代議”的 有效性。由于代理人擁有“私人信息”，容易采用欺騙手段，促進(jìn)人民與政府官員之間 的信息交流就顯得尤其重要。假如到了信息對(duì)稱的地步，那么一切問題就迎刃而解了： 人民可以掌握充分的信息，從而能夠進(jìn)行有效的管理，監(jiān)督也就變得極為容易。為此， 促進(jìn)信息的交流，減少委托者與代理人之間的信息差距，是一種可行的途徑。正如阿爾 蒙德指出：“若民主政治有什么意義，它意味著政府精英必須以某種方式對(duì)公民的愿望 和要求作出應(yīng)答”[13](第556頁(yè))。 4.探 索將代議民主制與直接民主制相結(jié)合的可行方法。直接民主制在現(xiàn)實(shí)政治中的某 些運(yùn)用，并不能完全取代代議民主制，而是為了克服其弊端，共同促進(jìn)政治民主化程度 的提高。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和公民素質(zhì)的提高，公民直接的政治參與 具備了更為便利的條件，這使直接民主制在一定程度上的實(shí)行成為可能。“技術(shù)的日新 月異，特別是計(jì)算機(jī)和新媒介的發(fā)展，使本來基于技術(shù)性理由而形成的代議制有可能因 為這些新技術(shù)的發(fā)展而失去其代議的作用。毋庸置疑，技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)完全可以將其列 入即將實(shí)現(xiàn)的大綱之中。過去只有通過中介才能表達(dá)的國(guó)民意志，現(xiàn)在可以在瞬間得以 傳遞。”[14](第171頁(yè))雖然科技的發(fā)展難以一下就使代議制被取代，但在小范圍內(nèi)的 確具備了實(shí)現(xiàn)直接民主制的可能性。在瑞士的某些州一直是實(shí)行直接民主制，事實(shí)上并 沒有跡象表明它與環(huán)境是相互排斥的。[15](第204頁(yè))政治生活中的一般規(guī)律是，隨著 公民素質(zhì)的提高與科技的發(fā)達(dá)，直接民主制的比重會(huì)相應(yīng)增加。當(dāng)然，無(wú)論是直接民主 制還是代議民主制，都只是一種手段，不能人為地強(qiáng)行發(fā)展直接民主制，而要符合社會(huì) 現(xiàn)實(shí)，真正地促進(jìn)民主，真正地增進(jìn)人民利益。 【參考文獻(xiàn)】 [1][法]杜維爾熱.人民代議制理論[J].國(guó)外政治學(xué)，1998，(2). 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