吳 琦 (本文字?jǐn)?shù)：2124)
《審計與理財》2007年第11期字號：【
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隨著部門預(yù)算改革的深入，財政預(yù)算管理整體水平提升，財政資金使用效益和效果有所提高，但與此同時，通過近幾年開展的部門預(yù)算執(zhí)行審計，筆者發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算編制中存在以下一些共性問題。
一是部門預(yù)算編制內(nèi)容不夠完整、細(xì)化。按照規(guī)定，各部門收支及以前年度的各項結(jié)余都應(yīng)在預(yù)算編制中全面體現(xiàn)，但部分單位的各項收入和結(jié)余資金未全部納入預(yù)算。如部分單位的上級補(bǔ)助資金，由于對口下?lián)?，不通過財政，財政難以全面掌握；部分單位編制部門預(yù)算時未將所有的附屬單位包含在內(nèi)；部分單位未將房屋租賃收入等國有資產(chǎn)有償使用收入納入部門預(yù)算。“打包切塊”資金預(yù)算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在預(yù)算編制中體現(xiàn)，給有資金分配權(quán)的部門留有調(diào)劑資金的空間，這些部門在二次分配過程中，往往會擠占挪用、滯留應(yīng)撥未撥資金，同時也會造成部分項目資金分配過小過散，重點不突出，資金效益不明顯。而由于“打包切塊”資金本身編制內(nèi)容就不夠細(xì)化，使得財政部門的監(jiān)督難以到位，不能起到應(yīng)有的約束作用。
二是部門預(yù)算編制方法不科學(xué)。多年來，預(yù)算編制采取的是“上年基數(shù)加增長”的方法，雖較好地發(fā)揮了財政總量控制的優(yōu)勢，但實際操作中，為滿足“財政控制數(shù)”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項目，高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，造成執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，部分項目未實施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致結(jié)余。部門預(yù)算改革雖然提出了以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步實行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求，但因多年慣性以及零基預(yù)算需做大量的核實確認(rèn)工作，財政力量無從保證，實際仍延續(xù)了傳統(tǒng)方法。
三是科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。如業(yè)務(wù)招待類預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)較低，實際支出普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象。目前，業(yè)務(wù)招待費按照單位公務(wù)費2%編制，預(yù)算金額通常在千余元到幾萬元間不等，已不能滿足工作需要。特別是隨著部門間跨地域的業(yè)務(wù)交流活動的增多，招待費用需求明顯加大。為兼顧標(biāo)準(zhǔn)與實際，一些單位多采取在會議費、業(yè)務(wù)費中列支，有些單位甚至擠占項目支出，造成核算不實。
此外對會議、物業(yè)管理、辦公樓裝修等公用經(jīng)費無統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)。目前，對此類費用主要是按單位單項核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時，加大了資金控制與管理的難度。
四是部門預(yù)算編制質(zhì)量和項目績效的考核機(jī)制尚未建立。由于財政部門與其他部門的職能和分工不同，財政部門很難準(zhǔn)確了解各部門全年所需的資金額度。另一方面各部門為了確保自己的資金使用，往往在年初編制預(yù)算時從自身利益出發(fā)過高預(yù)估某些項目。財政雖進(jìn)行了一些削減，但有些項目的資金預(yù)算仍然高于實際需要，造成部門預(yù)算調(diào)整過大。而部門預(yù)算改革已推廣多年，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，卻鮮有人對此進(jìn)行詳細(xì)考究。同時，部門預(yù)算特別是項目支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績效考評機(jī)制。年初部門預(yù)算編制中項目經(jīng)費雖單獨編制，但多數(shù)部門未單獨歸集項目支出，而是與日常公用經(jīng)費中的會議費、購置費、業(yè)務(wù)費等相混淆。造成實際的項目支出難以歸集，部門預(yù)算也失去了約束效力。而在具體編制過程中，由于各部門項目缺乏可比性，可行性論證專業(yè)性較強(qiáng)，因此財政對其預(yù)算安排項目的實施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績效考核也存在一定難度。
針對上述問題，筆者認(rèn)為可從以下幾個方面逐步加以解決：
（一）逐步落實和推進(jìn)零基預(yù)算，加大綜合預(yù)算力度。預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)年度預(yù)算收支計劃的論證，特別是專項預(yù)算，力求準(zhǔn)確、細(xì)化；財政部門要加強(qiáng)對重點部門或單位預(yù)算編制工作的前期調(diào)查、指導(dǎo)與審核，重點調(diào)查和審核專項預(yù)算編制的真實性、合理性以及收入與支出的完整性，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預(yù)算，財政統(tǒng)一撥款；規(guī)范上級補(bǔ)助資金撥付渠道，對垂直部門資金撥付行為作出限制性規(guī)定。
（二）研究確定編制標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性。財政部門應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)研，特別是對于低標(biāo)準(zhǔn)和無標(biāo)準(zhǔn)的項目加緊進(jìn)行深入調(diào)查與分析，既要考慮工作需要，也要考慮地區(qū)財力可能以及可操作性，不易一刀切，切實發(fā)揮預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)作用。
（三）完善預(yù)算編制與執(zhí)行制衡機(jī)制，提高預(yù)算編制的約束力。采取預(yù)算執(zhí)行季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，加強(qiáng)對部門或單位預(yù)算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴(yán)格資金撥付程序，在確保預(yù)算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。加強(qiáng)對決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度，在確保決算信息的真實、可靠的同時，充分體現(xiàn)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。
部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。推動部門預(yù)算的發(fā)展，一方面需要財政部門加大對部門預(yù)算編制工作的宣傳，并根據(jù)客觀情況制定科學(xué)的立項標(biāo)準(zhǔn)體系；另一方面也需要各預(yù)算部門提高對部門預(yù)算編制工作的認(rèn)識，增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。解決這些問題還需要各部門多方面的努力，需要其他財政改革措施的不斷深入，才能使部門預(yù)算制度日趨完善。
（作者單位：江西省審計廳）
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