數(shù)據(jù)不能有效共享、數(shù)據(jù)孤島不能很好打破，制約了政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)使用，這是個(gè)老問(wèn)題。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)力的發(fā)展階段，這些問(wèn)題變得尤其突出。所以本篇我們來(lái)討論《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與數(shù)字政府建設(shè)》第二關(guān)鍵問(wèn)題——政府部門(mén)間數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。政府部門(mén)間數(shù)據(jù)共享之所以推進(jìn)的不好，或者說(shuō)實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)數(shù)據(jù)共享有難度，主要的影響因素是什么？我們做一個(gè)梳理：因素1：要共享哪些數(shù)據(jù)？是否有依據(jù)的法律？比如你希望某一個(gè)職能部門(mén)把數(shù)據(jù)拿出來(lái)，但對(duì)方不愿意，其理由往往是要你提供政策文件或者相關(guān)規(guī)定，要求原單位必須提供這些數(shù)據(jù)。
因素2：如何進(jìn)行共享？比如說(shuō)你想用一個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)，是對(duì)原始數(shù)據(jù)的定期拷貝、上傳，還是通過(guò)接口方式實(shí)時(shí)同步？還是原始數(shù)據(jù)不動(dòng)，只是核驗(yàn)、比對(duì)結(jié)果的反饋？
因素3：共享出的數(shù)據(jù)使用權(quán)限和邊界是什么？怎么去使用？是不是被他用？不是說(shuō)一股腦的讓部門(mén)把數(shù)據(jù)都拿出來(lái)，共大家隨便使用。
- 因素4：潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)、爭(zhēng)議及責(zé)任明確問(wèn)題。如果部門(mén)把數(shù)據(jù)拿出來(lái)，其他部門(mén)在使用過(guò)程中干什么原部門(mén)都不知道，所帶來(lái)的一些風(fēng)險(xiǎn)還要原部門(mén)承擔(dān)的話，原部門(mén)勢(shì)必不愿意共享數(shù)據(jù)。
之所以導(dǎo)致了上述問(wèn)題的存在，從根本上是與政府的職能結(jié)構(gòu)有關(guān)系。我們都知道，從咱們政府的行政架構(gòu)上有兩大特點(diǎn)：
1. 職責(zé)同構(gòu)：上下一般粗，上級(jí)政府有什么樣的職能和職能部門(mén)，下級(jí)政府同樣有這些職能和職能部門(mén)；
2. 條塊分割：政府每個(gè)職能部門(mén)都有它的職能和履行職能的方式，所以橫向就容易出現(xiàn)各管一塊、各管一段的現(xiàn)象。
實(shí)際上不管職責(zé)同構(gòu)還是條款分割，反映到信息化方面來(lái)，它帶來(lái)的一定是低效配置、重復(fù)建設(shè)！一定是資源分散、信息孤島！
比如群眾在網(wǎng)上辦事，希望是進(jìn)入一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)。但因?yàn)椤嘎氊?zé)同構(gòu)」的問(wèn)題存在，可能市級(jí)、縣級(jí)、區(qū)級(jí)... 每一級(jí)都在建平臺(tái)，群眾用起來(lái)就非常不方便；再加上橫向「條塊分割」的問(wèn)題，政府搞信息化，下面每個(gè)部門(mén)都要搞信息系統(tǒng)和信息平臺(tái)，所以在群眾辦事的時(shí)候，就會(huì)遇到很多的APP需要下載，在政府網(wǎng)站上有很多的鏈接需要點(diǎn)擊，這帶來(lái)了非常大的效率問(wèn)題。
反映到數(shù)據(jù)空間里來(lái)，這些橫向之間不同業(yè)務(wù)需要的系統(tǒng)，會(huì)發(fā)現(xiàn)這些大量的數(shù)據(jù)想聚合很難。物理的聚集不了，邏輯的通不了，從縱向來(lái)講，該上的上不去，該下的又下不來(lái)。這兩個(gè)問(wèn)題解決不了，業(yè)務(wù)協(xié)同就很難。提升政府的監(jiān)管和服務(wù)水平就會(huì)有很多的障礙。二、部門(mén)數(shù)據(jù)共享模式分析所以我們要搞共享，要實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)之間能夠相互的使用數(shù)據(jù)，其方式一般的分這兩類(lèi)：“一對(duì)一”模式也是傳統(tǒng)的模式。比如說(shuō)政府部門(mén)在履職的過(guò)程中，需要另外一個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)，但沒(méi)有統(tǒng)一集中的平臺(tái)，也沒(méi)有基于這種目錄交換的邏輯共享的體系，那怎么辦呢？這時(shí)候可以通過(guò)兩個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)去談，通過(guò)一事一議的方式，或者靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組織辦公會(huì)協(xié)調(diào)的方式，來(lái)推進(jìn)數(shù)據(jù)的共享使用。還有就是靠感情、靠關(guān)系的方式，比如兩個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)是黨校同學(xué)，有時(shí)候要用數(shù)據(jù)就可以直接拿到了。但這種靠感情看關(guān)系的實(shí)現(xiàn)機(jī)制很不穩(wěn)定，如果出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)變更了，可能就拿不到數(shù)據(jù)了，這就會(huì)影響數(shù)據(jù)共享的可持續(xù)性。什么是中心化的模式呢？就是數(shù)據(jù)共享無(wú)論通過(guò)物理集中還是邏輯集中，都要搭建一個(gè)共享交換平臺(tái)，任何部門(mén)想使用其他部門(mén)的數(shù)據(jù)，都通過(guò)共享交換平臺(tái)來(lái)獲得數(shù)據(jù)。平臺(tái)上的數(shù)據(jù)有可能是物理集中，也可能是通過(guò)共享交換平臺(tái)去調(diào)取別的部門(mén)的數(shù)據(jù)。這種“中心化”的模式就需要成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，要搭建一個(gè)數(shù)據(jù)共享交換的平臺(tái)，來(lái)實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的使用。但同時(shí)我們也要注意到，這種模式也存在一定的問(wèn)題：1. 共享需求不明確。因?yàn)槭窍仁占瘮?shù)據(jù)再進(jìn)行共享，收集到的數(shù)據(jù)往往和實(shí)際需求存在顯著差異。比如疫情防控早期階段，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)需求很大，這時(shí)才發(fā)現(xiàn)原來(lái)各地的平臺(tái)都不能滿足疫情防控的需要，于是又重新進(jìn)行數(shù)據(jù)整合，各個(gè)地方就出現(xiàn)了健康碼等類(lèi)似的工具和平臺(tái)，才使得疫情防控工作得到一個(gè)根本的改觀。2. 數(shù)據(jù)資源質(zhì)量差異大。前面也提到了，因?yàn)槭遣块T(mén)導(dǎo)向的信息化，每個(gè)部門(mén)建的系統(tǒng)和平臺(tái)，其外包公司不一樣、基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)軟件不一樣、數(shù)據(jù)定義不一樣、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，所以把這些數(shù)據(jù)共享會(huì)發(fā)現(xiàn)差異很大。再加上擁有這些數(shù)據(jù)的部門(mén)，信息化能力不一，有的可以派專(zhuān)人維護(hù)更新，有的根本沒(méi)人負(fù)責(zé)，還有些地方的數(shù)據(jù)運(yùn)維完全交給第三方公司來(lái)做，現(xiàn)如今市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)很厲害，這個(gè)公司可能早就不存在了。所以通過(guò)“中心化”模式就會(huì)遇到這些問(wèn)題。3. 部門(mén)配合意愿不強(qiáng)。為什么會(huì)意愿不強(qiáng)？因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)一旦拿出來(lái)之后，原部門(mén)就管不了了，萬(wàn)一產(chǎn)生爭(zhēng)議和風(fēng)險(xiǎn)，板子又要打過(guò)來(lái)，再加上這些數(shù)據(jù)還會(huì)存在一些問(wèn)題，真的匯集起來(lái)，有些原部門(mén)就會(huì)擔(dān)心暴露工作中的一些問(wèn)題。4. 數(shù)據(jù)有效性無(wú)法保證。數(shù)據(jù)傳輸過(guò)程中多了一次中轉(zhuǎn)，往往不好確定數(shù)據(jù)的實(shí)效性和準(zhǔn)確性。三、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的關(guān)鍵點(diǎn)既然出現(xiàn)這么多問(wèn)題，這些問(wèn)題該如何破解呢？讓各個(gè)部門(mén)把數(shù)據(jù)能有效的共享交換使用，以下4點(diǎn)是必須做到的：1. 明確權(quán)屬問(wèn)題！需要保證共享不改變數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)，解決數(shù)據(jù)提供部門(mén)的后顧之憂。2. 解決信任問(wèn)題！一方面是使用方對(duì)數(shù)據(jù)的信任，保證數(shù)據(jù)是有效的、完整的；另一方面是提供方對(duì)數(shù)據(jù)不被它用的信任。3. 保證可追溯！共享的提供和使用過(guò)程要可追溯，解決糾紛，明確責(zé)任。如果數(shù)據(jù)用在不該用的地方或者產(chǎn)生了隱私安全問(wèn)題?？梢宰匪莸竭@個(gè)問(wèn)題出在哪個(gè)環(huán)節(jié)上，該由哪個(gè)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)，這樣在數(shù)據(jù)使用過(guò)程中，可以確認(rèn)權(quán)責(zé)，建立出權(quán)責(zé)匹配的問(wèn)責(zé)體系。4. 做到可持續(xù)！達(dá)成共享之后，只要條件不變就能一直共享下去，降低部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)成本，最終才能夠達(dá)到我們所希望的結(jié)果。既然這樣，在當(dāng)前我們推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字化建設(shè)過(guò)程中，該怎么去思考這些問(wèn)題？首先，要對(duì)政府部門(mén)在政務(wù)數(shù)據(jù)的管理和使用中要進(jìn)行確權(quán)，各個(gè)部門(mén)該承擔(dān)什么樣的權(quán)責(zé)，需要進(jìn)行明晰。如下圖，我們通常說(shuō)數(shù)據(jù)共享使用涉及到三個(gè)方面：①數(shù)據(jù)的擁有方或叫歸屬方；②數(shù)據(jù)的使用方；③對(duì)數(shù)據(jù)平臺(tái)行使管理職能的管理方。而對(duì)上述三方，我們要分別賦權(quán)，明確其權(quán)利和責(zé)任。——指存儲(chǔ)、掌握政務(wù)數(shù)據(jù)資源，可對(duì)數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行定義、解釋的權(quán)利；掌握數(shù)據(jù)歸屬權(quán)的部門(mén)一般應(yīng)承擔(dān)政務(wù)數(shù)據(jù)的收集、整理、維護(hù)、更新等工作，對(duì)數(shù)據(jù)資源的完整性、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)，并可以根據(jù)自身需要優(yōu)先使用、支配數(shù)據(jù)資源。
——指使用政務(wù)數(shù)據(jù)資源的權(quán)利；各地各部門(mén)在使用政務(wù)數(shù)據(jù)的過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)需求的實(shí)際情況，按照最低限度申請(qǐng)使用的權(quán)限，要明確使用方式，并遵守相應(yīng)的權(quán)限要求，在規(guī)定的范圍和界限內(nèi)來(lái)使用政務(wù)數(shù)據(jù)資源，不能隨意它用或亂用。
——指決定政務(wù)數(shù)據(jù)能否共享、如何共享的權(quán)利；
在政務(wù)數(shù)據(jù)資源的共享使用中，應(yīng)由擁有共享管理權(quán)的部門(mén)，充當(dāng)調(diào)度、協(xié)調(diào)、仲裁的角色，對(duì)數(shù)據(jù)共享中出現(xiàn)的爭(zhēng)議和問(wèn)題進(jìn)行處置和裁決，對(duì)不按照規(guī)則存儲(chǔ)、維護(hù)和使用數(shù)據(jù)的部門(mén)進(jìn)行責(zé)任追溯；
數(shù)據(jù)共享過(guò)程中的共享管理權(quán)，可有擁有數(shù)據(jù)歸屬權(quán)的部門(mén)掌握，也可以由不擁有數(shù)據(jù)歸屬權(quán)或使用權(quán)的第三方部門(mén)掌握（如政務(wù)資源中心、大數(shù)據(jù)管理局等）。以上，基于這三方權(quán)力的確認(rèn)，就比較容易建立起一種數(shù)據(jù)共享使用中的可信機(jī)制，我們把這套機(jī)制稱(chēng)為叫基于“三權(quán)分置”的跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享模式。這樣，數(shù)據(jù)共享就不再是一個(gè)靠感情靠關(guān)系，也不再是一個(gè)不強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)、沒(méi)有信任機(jī)制的傳統(tǒng)共享模式。“三權(quán)分置”的共享模式，是目前很多地方在數(shù)字政府建設(shè)中最常探討的一種選擇。一方面通過(guò)對(duì)這三種權(quán)利分別的設(shè)置，建構(gòu)相應(yīng)的制度規(guī)則來(lái)予以規(guī)范；另一方面還可以利用技術(shù)手段（比如區(qū)塊鏈和智能合約），把整個(gè)共享交換的過(guò)程管理起來(lái)，建立一個(gè)可信的、可以追溯的、保證安全等問(wèn)題的機(jī)制。下面分享一個(gè)案例，是某地區(qū)基于這種“三權(quán)分置”的理念，實(shí)現(xiàn)科學(xué)數(shù)據(jù)共享交換的機(jī)制：上圖，可以看到這個(gè)機(jī)制里面區(qū)分了數(shù)據(jù)使用方、數(shù)據(jù)提供方和共享管理方。在其中非常巧妙的加入了一個(gè)「目錄鏈」，這就把政府的職能和數(shù)據(jù)掛起鉤來(lái)。按照三定方案，政府的職能都可以進(jìn)行梳理和細(xì)化，其結(jié)果可以和系統(tǒng)對(duì)應(yīng)起來(lái)，系統(tǒng)又可以和數(shù)據(jù)對(duì)應(yīng)起來(lái)。所以從智能目錄到數(shù)據(jù)目錄建立起來(lái)一個(gè)共享關(guān)系。
要注意的是：這里的區(qū)塊鏈，上鏈的非原始數(shù)據(jù)，而是數(shù)據(jù)目錄。比如說(shuō)某個(gè)部門(mén)要用另一個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)，在區(qū)塊鏈上記錄的，只是在哪個(gè)時(shí)間用了對(duì)方哪條數(shù)據(jù)，并不是這個(gè)目錄下的原始數(shù)據(jù)上鏈，這樣會(huì)大大提高共享交換的效率。所以，按照這種方式理念來(lái)落地實(shí)施，目前該地區(qū)的數(shù)據(jù)共享已初步顯現(xiàn)成效。這是給大家分享的第二個(gè)核心問(wèn)題。下一篇，將為大家分享當(dāng)前乃至下一步數(shù)字政府建設(shè)中非常重要的一項(xiàng)工作——「政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)問(wèn)題」，敬請(qǐng)期待
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