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連玉如:試論“德國在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力”問題

  在世界百年未有之大變局中,歐洲聯(lián)盟是國際格局中一支重要戰(zhàn)略力量。但這支力量同美國、中國、俄羅斯等國際關(guān)系行為體不同,具有先天缺陷,需要歐盟重要成員國的力量作為補充。因此,“德國在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力”是一極具研究價值的問題,對我處理對德/歐關(guān)系具有重大意義。     

  一、“德國在歐盟引導(dǎo)力”的實然與應(yīng)然     

  “德國的歐洲是客觀存在,德國一直是對歐洲乃至世界格局起沖擊作用的勢力;同中國一樣,也屬于21世紀的世界新崛起大國。致力于構(gòu)建歐洲的德國是德國內(nèi)外政策的目標,使國家利益與地區(qū)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展符合德國的核心利益。     

  (一) 德國在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力是一種客觀存在。 

  德國的主導(dǎo)作用體現(xiàn)為對歐盟軟硬實力的貢獻。硬實力方面,德國的國家體量、經(jīng)濟規(guī)模、發(fā)展水準等都屬地區(qū)大國、強國;軟實力方面,德國是歐洲價值觀、規(guī)則和制度的主要輸出者。且不談德國在歐盟27個成員國比較中的經(jīng)濟實力與科技優(yōu)勢等,僅從其在貨幣(超國家性質(zhì))和財政(政府間合作性質(zhì))領(lǐng)域中的主導(dǎo)作用來看: 

  1.歐元是一種擴大了的德國馬克。 

  歐洲貨幣聯(lián)盟是一種超國家性質(zhì)的整合。德國的貨幣政策理念央行獨立、幣值穩(wěn)定已經(jīng)上升到歐盟層面,成為指導(dǎo)原則;歐元某種意義上是一種擴大了的德國馬克。然而,歐債危機以及新冠疫情肆虐,德國的獨立”“穩(wěn)定理念,正遭受法國等行政干預(yù)”“調(diào)控手段主張的挑戰(zhàn),是為跟蹤歐盟走向的一大看點。 

  2.歐盟財政政策的緊縮與擴張,說到底要唯德國馬首是瞻。 

  歐盟的財政政策仍是政府間合作的性質(zhì)。德國的主張舉足輕重。譬如在處理希臘債務(wù)危機上,德國政府主張的財政緊縮成為應(yīng)對危機的主要政策。德國的行為邏輯是:要從上解決問題,首先糾正國家自身錯誤;否則,別國他助取代自助,只能是好心辦壞事,危機還會再次出現(xiàn)。 

  值得注意的是,在應(yīng)對新冠疫情挑戰(zhàn)時,德國一改財政緊縮立場,轉(zhuǎn)為力主財政擴張政策了。德國不僅脫離歐盟北部債權(quán)國集團,使之縮減為摳門兒四國(荷蘭、丹麥、瑞典、奧地利),而且還聯(lián)手法國,分別協(xié)調(diào)不同利益集團立場,進行耐心的說服工作??梢哉f,德國的領(lǐng)導(dǎo)力是歐洲理事會2020721日通過歐盟史無前例的7500億歐元復(fù)蘇基金的決定因素。當然,德國有從71日開始出任歐盟輪值主席國的天時地利人和條件,承擔(dān)著主導(dǎo)歐盟駕馭危機、復(fù)蘇經(jīng)濟、推動整合事業(yè)以增強歐盟地緣政治行為體能力的歷史使命。但魔鬼存在于細節(jié)中;假如沒有德國立場的根本轉(zhuǎn)變,像疫情火災(zāi)的超級救火隊一樣大開資金救援的閘門,包括3900億無償撥款的7500億歐元的歐盟復(fù)蘇基金計劃不可能獲得通過。     

  (二)德國聯(lián)合法國形成雙引擎,是德國主導(dǎo)作用成效與否的重要保證 

  2013年默克爾新一屆大聯(lián)合政府成立以后向世人公開宣示:要在外交與歐洲政策上更為積極、主動和進取。德國的積極與進取,必須切忌單打獨斗,而要聯(lián)手法國,形成德法雙引擎態(tài)勢。 

  法國具有主導(dǎo)歐洲的根深蒂固的歷史情結(jié)與自我意識。從17世紀法國國王亨利四世的朝臣薩利公爵,經(jīng)過18/19世紀叱咤風(fēng)云的拿破侖再到20世紀的反法西斯斗士戴高樂,一脈相承地代表了法國的歐洲霸權(quán)意識。近百年來,法國一個世紀、兩大憂患就是擔(dān)心自己地位衰落和身邊德國坐大。這同要在歐洲坐第一把交椅的自我意識糾結(jié)一起,剪不斷,理還亂。二戰(zhàn)以后歐洲一體化路徑很長時間是:法國領(lǐng)導(dǎo);德國出錢;英國觀望(有利可圖上車,否則下車)。 

  1990年德國統(tǒng)一之前,法德關(guān)系不平等但是均衡的;此后,法德關(guān)系實現(xiàn)平等但卻失衡了。本來,法國可以利用政治資本(聯(lián)合國安理會常任理事國、擁核大國,對德國統(tǒng)一承擔(dān)國際法責(zé)任等)平衡或?qū)_德國的經(jīng)濟強權(quán);然而德國統(tǒng)一成為完全的主權(quán)獨立國家,法國的政治資本弱化了。德國走強、法國勢弱的力量對比變化,對歐盟一體化具有重要影響。有鑒于此,德國必須聯(lián)手法國實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)力。 

  法國主導(dǎo),不能沒有德國的經(jīng)濟助持;德國主導(dǎo),更不能缺失法國的政治幫襯。德法聯(lián)手不能保證解決歐盟所有問題;但是,如果沒有兩國的和解、協(xié)調(diào)與合作,歐盟的任何問題都不可能得到解決。上述歐洲理事會通過7500億歐元復(fù)蘇基金,是兩國領(lǐng)導(dǎo)人默克爾和馬克龍攜手合作的成就。     

  (三)德國助持歐盟委員會,以期實現(xiàn)歐盟戰(zhàn)略自主的世界體系重要玩家目標。 

  202091日,德國默克爾政府推出印度太平洋指導(dǎo)方針外交政策新準則,意欲將其推升為歐盟的共同行為準則。德國的雄才大略如何同歐盟委員會的地緣政治委員會宏偉構(gòu)想?yún)f(xié)調(diào)與合作,將是德國在歐盟領(lǐng)導(dǎo)力未來走向的又一看點。 

  歐盟不是一個松散的邦聯(lián)或國際組織,而是具有世界與區(qū)域性國際組織所沒有的超國家性,集中體現(xiàn)在歐盟委員會(其前身是歐洲煤鋼共同體的高級機構(gòu))的機構(gòu)設(shè)置上。委員會代表歐盟整體利益,具有立法倡議權(quán)等重要權(quán)力,實行多數(shù)表決制。委員會權(quán)力的擴大與增持,是衡量歐盟超國家整合進展的重要尺度,已在上述7500億歐元救助計劃的資金來源、分配、償還和擔(dān)保等問題上得到充分體現(xiàn)。這是歐盟在疫情災(zāi)難面前打破禁區(qū),團結(jié)一致共克時艱的革命性舉措,具有劃時代的歷史意義;委員會主席馮德萊恩意欲領(lǐng)導(dǎo)歐盟成為國際上舉足輕重地緣政治力量的宏偉計劃獲得了實質(zhì)性支撐。 

  委員會工作需要德國等歐盟成員國的助持與力挺。委員會上屆主席容克就非常重視同德國總理默克爾的協(xié)調(diào)與合作?,F(xiàn)任主席馮德萊恩曾任默克爾內(nèi)閣國防部長,協(xié)手合作更是題中應(yīng)有之義。兩人分別代表歐盟的不同機制(委員會主席和輪值主席國),然而,恰是兩位德國女士的偶然性難道不正體現(xiàn)德國領(lǐng)導(dǎo)力的必然性嗎?! 

圖片來源 | Bundesregierung/Bergmann 

  二、“德國在歐盟的引導(dǎo)力”受到三重因素影 

  德國在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力并非按照主權(quán)國家方式自上而下行使,而是具有被動性、間接性、合作性。這種領(lǐng)導(dǎo)力是歐洲一體化進程中的獨特現(xiàn)象,受到國際、地區(qū)、國家三個層面因素的影響。     

  (一)被動性:國際體系結(jié)構(gòu)性壓力使德國的地區(qū)權(quán)力擴張不具合法性。 

  德國在自己發(fā)動的第二次世界大戰(zhàn)中戰(zhàn)敗投降,被蘇、美、英、法四大戰(zhàn)勝國分區(qū)占領(lǐng)和管制;德國分裂規(guī)定并維系著東西方兩大陣營的均勢與平衡。德國分裂,歐洲分裂;德國統(tǒng)一,歐洲統(tǒng)一。歐洲圍繞著德國而聚散。英國可以退出歐盟,法國可以退出北約軍事一體化。德國絕對不能如此任性地二者必居其一,而是必須既要又要,兼顧各個方面的利益訴求。 

  正是歷史和體系結(jié)構(gòu)使然,德國的國家實力與能量在不同的領(lǐng)域具有不同的表現(xiàn):在軍事安全領(lǐng)域謹言慎行(而這恰是法國出風(fēng)頭的領(lǐng)域);在經(jīng)濟金融領(lǐng)域則恪守己見(法國也奈何不得)。20世紀70年代就已流行的經(jīng)濟巨人、政治侏儒的德國形象生動詮釋這一點。德國外交政策的實質(zhì)是一種經(jīng)濟政治外交,一種以文明國家為內(nèi)核的現(xiàn)實主義的貿(mào)易國家外交政策。 

  2020年新冠疫情導(dǎo)致世界百年未有之大變局加速;東升西降態(tài)勢仍在發(fā)展。作為將西方一體化奉為國策的德國正在因勢利導(dǎo),將其歐盟領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)涵與外延升華與擴展;上述德國新近推出的印度太平洋指導(dǎo)方針體現(xiàn)出這一發(fā)展態(tài)勢。     

  (二)間接性:歐盟奉行的輔助性原則使德國的領(lǐng)導(dǎo)力受到制約。 

  歐盟不是實行主權(quán)原則的歐洲聯(lián)邦(或曰合眾國),而是奉行輔助性原則的國家聯(lián)盟。輔助性原則是西方天主教社會學(xué)說,同東方儒家學(xué)說截然相反,主張基層優(yōu)先”:只要個體或小社會團體有能力,就由他們承擔(dān)責(zé)任和完成任務(wù);大社會團體或國家不要干預(yù),除非個體或小社會團體不能解決問題之時。這一原則被納入《歐洲聯(lián)盟條約》意味著:只有當歐盟成員國不能承擔(dān)某項任務(wù),且只有歐盟介入才能更好地完成該任務(wù)時,歐盟才能介入與參與。這是一種獨一無二的憲政安排,其權(quán)力流動不是自上而下而是自下而上;不是個體服從整體、地方服從中央,而是正相反:個體向整體授權(quán),整體只能在這些被授權(quán)領(lǐng)域,以共有的方式行使職權(quán)。無論是在某一領(lǐng)域?qū)嵭谐瑖业恼?,還是繼續(xù)保留政府間的合作,均由歐盟成員國說了算。歐洲理事會的決策方式充分體現(xiàn)這一點。 

  歐洲理事會是歐盟重要決策機構(gòu),主要由成員國的國家元首或政府首腦組成,實行各國平等的全體一致通過原則;德國地位再重要,也只有一票投票權(quán)。2020717日召開的關(guān)于歐盟復(fù)興計劃的歐洲理事會上,27個成員國利益分歧嚴重,南部債務(wù)國同北部債權(quán)國圍繞復(fù)蘇基金的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、分配條件等尖銳對抗、激烈爭吵,會期不得不一再延長,直到21日才達成一致,通過歐盟史上最大規(guī)模的7500億歐元救助方案。     

  (三)合作性:德國問題的影響使德國必須走合作領(lǐng)導(dǎo)之路。 

  二戰(zhàn)以后開始歐洲整合事業(yè)的原始動因是解決德國問題;接納與防范德國是歐洲整合的哲學(xué)與德國處境的悖論。歐盟成員國需要、但又不情愿甚或排斥德國的領(lǐng)導(dǎo),是歐洲與德國的困境。 

  歐洲聯(lián)合以防范德國這一原始動因并未隨光陰流淌而悄然逝去;歐洲一體化發(fā)展與解決德國問題相輔相成的緊密聯(lián)系也未松動。相反,德國越成長強大,歐洲一體化就越不可或缺。這是框柱德國、阻止其因強大而誤入歧途的再保險。歐元就是出于這樣一種政治考量的產(chǎn)物:與其任由德國馬克特立獨行主宰歐洲,毋寧接受德國貨幣政策理念、建立起框柱德國的歐洲貨幣聯(lián)盟而更有利于歐洲發(fā)展。因此,德國在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力必須走協(xié)調(diào)合作之路,特別是同法國的協(xié)調(diào)與合作。 

 

圖 | 連玉如教授 

  作者簡介:連玉如,北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授
  文章來源:北京大學(xué)德國研究中心,2021年12月18日。已獲得作者授權(quán)。
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