中央政府每五年編制一次的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃綱要，在我國發(fā)展歷史中扮演著不可替代的作用。它向各界闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確經(jīng)濟社會發(fā)展宏偉目標(biāo)、主要任務(wù)和重大舉措，是引導(dǎo)市場主體行為和政府履行職責(zé)的重要依據(jù)。作為規(guī)劃的一個重要組成部分，指標(biāo)體系不僅可將規(guī)劃目標(biāo)數(shù)量化，從而增強規(guī)劃可操作性，而且為目標(biāo)分解、相關(guān)政策制定和規(guī)劃實施效果評估提供依據(jù)。
一、“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系總體情況
1、“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)的設(shè)置
五年規(guī)劃指標(biāo)體系需要貫徹落實指導(dǎo)思想中提出的發(fā)展理念或基本原則。根據(jù)“十三五”規(guī)劃指導(dǎo)思想，要貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等六大建設(shè)，確保如期全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。在五大理念中，開放發(fā)展主要包括健全對外開放新體制、提升對外開放層次和積極參與全球經(jīng)濟治理等方面內(nèi)容。這些內(nèi)容由于難以進行量化，在指標(biāo)體系中沒有相應(yīng)的體現(xiàn)。其他四大發(fā)展理念在指標(biāo)體系中則都有不同程度的反映，其中創(chuàng)新發(fā)展更是作為一個重點板塊單獨列出。在六大建設(shè)中，政治建設(shè)、文化建設(shè)和黨的建設(shè)的內(nèi)容同樣因為難以量化沒有包含在指標(biāo)體系之中，其他三個建設(shè)（即經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)）在指標(biāo)體系中都列有相應(yīng)的指標(biāo)板塊。
基于上述考慮，我國“十三五”規(guī)劃的指標(biāo)體系共由四個板塊構(gòu)成，分別為經(jīng)濟發(fā)展（4個指標(biāo)）、創(chuàng)新驅(qū)動（4個指標(biāo)）、民生福祉（7個指標(biāo)）和資源環(huán)境（10個指標(biāo)）。其中，創(chuàng)新驅(qū)動和資源環(huán)境板塊分別是由體現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展理念的指標(biāo)所構(gòu)成，而民生福祉板塊的指標(biāo)則更多地將協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展理念給予了體現(xiàn)。
2、“十三五”規(guī)劃指標(biāo)的特征
（1）通過預(yù)期性和約束性指標(biāo)分類進一步擺正政府與市場的關(guān)系
“十一五”規(guī)劃中首次提出預(yù)期性和約束性指標(biāo)分類。所謂預(yù)期性指標(biāo),就是國家期望達到的、但是需要依靠市場主體的自主行為來實現(xiàn)的目標(biāo)。這些指標(biāo)絕大多數(shù)集中于經(jīng)濟和科技創(chuàng)新領(lǐng)域，政府可以通過調(diào)整宏觀調(diào)控方向和力度，綜合運用財政、產(chǎn)業(yè)、投資等政策，創(chuàng)造一個好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場環(huán)境,促進市場機制在有利于目標(biāo)實現(xiàn)的方向上更好地發(fā)揮資源優(yōu)化配置作用。約束性指標(biāo)就是在公共服務(wù)和涉及公共利益領(lǐng)域?qū)φ岢龅墓ぷ饕?，是后者必須完成的硬性任?wù)。這些指標(biāo)主要集中于民生福祉和資源環(huán)境領(lǐng)域，政府要通過合理配置公共資源，有效運用行政力量，積極利用市場自發(fā)調(diào)節(jié)機制，以確保有關(guān)指標(biāo)的實現(xiàn)。由此可知，預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)分別代表了市場和政府各自發(fā)揮主導(dǎo)作用的領(lǐng)域，在一定程度上表明了政府與市場的相互關(guān)系。
黨的十八屆三中全會《決定》指出,要加速推進改革，使得市場在資源配置中起決定性作用，同時建立市場負(fù)面清單和政府權(quán)力清單制度。這是我國處理市場與政府關(guān)系方面的一個歷史性突破。相應(yīng)地，在“十三五”規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置上，政府與市場的關(guān)系被進一步理順，增加了政府在公共服務(wù)和環(huán)境資源方面應(yīng)盡的責(zé)任?！笆濉币?guī)劃指標(biāo)體系中，有些指標(biāo)還包括幾個細(xì)項指標(biāo)，如果把這些細(xì)項指標(biāo)單列計算，共有33個指標(biāo)，其中代表政府責(zé)任的約束性指標(biāo)為19個，占比57.6%。與“十二五”時期相比，約束性指標(biāo)增加4個，占比提高1.6個百分點。
（2）盡可能選擇可客觀測量、最終結(jié)果性指標(biāo)
可客觀測量是規(guī)劃指標(biāo)的一個基本屬性?！笆濉币?guī)劃提出了一系列的目標(biāo)，如果能夠?qū)⑦@些目標(biāo)全部都以指標(biāo)來衡量，毫無疑問將是最理想狀態(tài)。但事實上，許多發(fā)展目標(biāo)都具有較強的主觀性，很難找出客觀描述的方法。比如說，“十三五”規(guī)劃目標(biāo)包含“國民素質(zhì)和社會文明程度顯著提高”和“各方面制度更加成熟更加定型”兩方面的內(nèi)容，但是我們無法找到可客觀測量的方法來給予刻劃，因而也就無法將相關(guān)內(nèi)容引入指標(biāo)體系之中。同時，“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系作為一種績效評價和目標(biāo)導(dǎo)向體系，其目的在于反映經(jīng)濟社會發(fā)展的最終結(jié)果，因而需要盡可能選擇最終成果指標(biāo)，而不是動因性、措施性和對策性指標(biāo)。
（3）在兼顧全面的同時突出重點
“十三五”規(guī)劃是經(jīng)濟社會發(fā)展的全面規(guī)劃，但出于可執(zhí)行、可考核、可評價等需求卻必須嚴(yán)格控制規(guī)劃指標(biāo)數(shù)量。這就要求指標(biāo)體系在設(shè)計上必須兼顧兩方面：一方面要涉及盡量多的領(lǐng)域，另一方面要將涉及領(lǐng)域中最關(guān)鍵的薄弱環(huán)節(jié)和最重要的發(fā)展方向都點出來，盡量篩選出反映國家戰(zhàn)略要求、具有標(biāo)志性意義的指標(biāo)。以經(jīng)濟發(fā)展為例，我國經(jīng)濟正處于重大轉(zhuǎn)型時期，能否成功實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由中低端向中高端的轉(zhuǎn)型，直接關(guān)系到能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越高端，投入產(chǎn)出率就越高，全員勞動生產(chǎn)率也就越高。因而，“十三五”規(guī)劃提出了全員勞動生產(chǎn)率這一發(fā)展指標(biāo)。這一指標(biāo)對企業(yè)來說是企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平、經(jīng)營管理水平、職工技術(shù)熟練程度和勞動積極性的綜合效益的體現(xiàn)，對國家來說則是發(fā)展質(zhì)量和效益的重要衡量指標(biāo)。目前，我國的全員勞動生產(chǎn)率是美國的1/5左右，是一般發(fā)達國家的1/4左右。這表明，全員勞動生產(chǎn)率確實是我國經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，自然也就成為“十三五”時期必須重點解決的問題。
二、相比“十二五”時期，“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系的新變化
“十二五”時期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，而“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，這就決定了兩個時期的指標(biāo)體系存在著明顯的延續(xù)關(guān)系。與此同時，由于發(fā)展環(huán)境、發(fā)展階段和總體任務(wù)發(fā)生了變化，“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系必然也需要與時俱進進行調(diào)整，突出一些新的重點。
1、“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系的總體變化
正如“十三五”規(guī)劃綱要所指出，黨的十八大以來，黨中央形成一系列治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，為在新的歷史條件下深化改革開放、加快推進社會主義現(xiàn)代化提供了科學(xué)理論指導(dǎo)和行動指南。這一系列的治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略在“十三五”規(guī)劃綱要中得以充分體現(xiàn)，從而使得后者的內(nèi)容遠(yuǎn)比“十二五”規(guī)劃綱要要豐富得多，也深邃得多。但由于絕大多數(shù)新的內(nèi)容都難以進行客觀量化和統(tǒng)計分析，也就無法引入指標(biāo)體系之中，“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系相對而言變化不是特別大，與“十二五”規(guī)劃指標(biāo)體系相比依然存在著較大的相似度。
從板塊看，“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系由四大板塊構(gòu)成，與“十二五”規(guī)劃指標(biāo)體系相同。其中，二個板塊是相同的，即“經(jīng)濟發(fā)展”和“資源環(huán)境”；一個板塊是類似的，即“十二五”的“人民生活”和“十三五”的“民生福祉”；一個板塊是相關(guān)的，即“十二五”的“科技教育”和“十三五”的“創(chuàng)新驅(qū)動”。
從具體指標(biāo)看，“十二五”規(guī)劃指標(biāo)體系總共有24個指標(biāo)。其中，13個在“十三五”規(guī)劃指標(biāo)中被保留下來，占比54.2%；6個指標(biāo)被調(diào)整為類似指標(biāo)，占比25%；只有5個指標(biāo)被取消，占比20.8%。另外，“十三五”規(guī)劃新增8個指標(biāo)，占全部25個指標(biāo)的32%。
“十三五”時期規(guī)劃指標(biāo)相對“十二五”時期的變化情況
保留下來的指標(biāo)
（13個）
國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化率、服務(wù)業(yè)增加值比重、研究與實驗發(fā)展經(jīng)費投入強度、每萬人口發(fā)明專利擁有量、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)、人均預(yù)期壽命、耕地保有量、單位GDP能源消耗降低、非化石能源占一次能源消費比重、單位GDP二氧化碳排放降低、森林發(fā)展、主要污染物排放總量減少
被調(diào)整的指標(biāo)
（6個指標(biāo)調(diào)整為4個）
十二五
十三五
城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、
農(nóng)村居民人均純收入
居民人均可支配收入增長
城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)
基本養(yǎng)老保險參保率
城鎮(zhèn)保障性安居住房工程建設(shè)
城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造
單位工業(yè)增加值用水降低、
農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)
萬元GDP用水量下降
被刪除的“十二五”指標(biāo)（5個）
九年義務(wù)教育鞏固率、高中階段毛入學(xué)率、城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療參保率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、全國總?cè)丝?div style="height:15px;">
“十三五”新增的指標(biāo)
（8個）
全員勞動生產(chǎn)率、科技進步貢獻率、互聯(lián)網(wǎng)普及率、勞動年齡人口受教育年限、農(nóng)村貧困人口脫貧、新增建設(shè)用地規(guī)模、空氣質(zhì)量、地表水質(zhì)量
2、“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系三個突出亮點
（1）突出與時俱進的特色
衡量規(guī)劃指標(biāo)體系質(zhì)量的一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是，它能在多大程度上準(zhǔn)確把握時代特征和緊扣歷史走向。因而，每一個五年規(guī)劃指標(biāo)的制訂過程實際上都是一個與時俱進的過程，以及對上一個五年規(guī)劃指標(biāo)的揚棄過程。這一點在“十三五”規(guī)劃制訂過程中表現(xiàn)得尤為明顯。從指標(biāo)設(shè)置看，“十三五”規(guī)劃刪除的指標(biāo)個數(shù)與“十二五”相同，而調(diào)整的指標(biāo)個數(shù)多了4個，新增的個數(shù)多了3個。這些指標(biāo)的變化正是我國經(jīng)濟社會形勢變化的一個縮影：一是一些指標(biāo)在新的形勢下已經(jīng)不適用或者不需要強調(diào)了，因而被刪除。比如全國總?cè)丝谠凇笆濉币?guī)劃中還是約束性指標(biāo)，但事實證明即使國家放開了二胎政策，人口增長速度也不會出現(xiàn)明顯加快，沒有必要對此再做硬性規(guī)定，所以在“十三五”規(guī)劃指標(biāo)中被取消了。二是一些指標(biāo)過去不太完善，或者不太適應(yīng)新形勢，所以進行調(diào)整。比如，“十二五”時期，考察居民收入的指標(biāo)有兩個，即城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入。這兩個指標(biāo)不僅口徑不一，不具可比性，而且含有明顯的城鄉(xiāng)差別蘊意。隨著我國統(tǒng)計方法的改進和水平的提高，以及國家對城鄉(xiāng)一體化提出了更高的要求，“十三五”時期城鄉(xiāng)居民收入都統(tǒng)一到“居民人均可支配收入”指標(biāo)之中了。三是由于出現(xiàn)了一些新情況和新問題，需要引入新的指標(biāo)來指明新的努力方向。一個典型的例子就是，霧霾天氣高頻率、大范圍地出現(xiàn)使得“十三五”規(guī)劃中多了一項“空氣質(zhì)量”指標(biāo)。
（2）突出創(chuàng)新發(fā)展的理念
“十三五”規(guī)劃提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，在整個規(guī)劃中起到了靈魂作用。但毫無疑問，創(chuàng)新發(fā)展理念擺在了第一重要的位置。十三五規(guī)劃指出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作。為此，“十三五”指標(biāo)體系中的第一板塊就是“創(chuàng)新驅(qū)動”。在這一板塊中，除了保留了“十二五”規(guī)劃“科技教育”板塊中的“研究與實驗發(fā)展經(jīng)費投入強度、每萬人口發(fā)明專利擁有量”兩個指標(biāo)之外，新增加了“科技進步貢獻率”和“互聯(lián)網(wǎng)普及率”。前者代表了一個國家科技創(chuàng)新的綜合實力，后者表示了“互聯(lián)網(wǎng)+”革命的發(fā)展基礎(chǔ)。
（3）突出全面建成小康社會目標(biāo)的客觀要求
2020年全面建成小康社會是“十三五”規(guī)劃時期經(jīng)濟社會發(fā)展的總體目標(biāo)，規(guī)劃指標(biāo)體系需要充分反映這一目標(biāo)要求。全面建成小康社會的核心在“全面”，要求經(jīng)濟社會發(fā)展不能有短板。“十三五”規(guī)劃指標(biāo)在選擇上不僅要求絕大多數(shù)都來自于各個領(lǐng)域中需要“補短板”的環(huán)節(jié)，而且突出“一個都不能少，一項都不能缺，一步都不能慢”的客觀要求。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2015年我國農(nóng)村貧困人口已經(jīng)從上年的7017萬人減少為5575萬人。為此，“十三五”規(guī)劃提出了“農(nóng)村貧困人口脫貧5575萬人”的指標(biāo)，從而使得我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口2020年時全部實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。
