苑寧寧
■當(dāng)侵害來(lái)源于監(jiān)護(hù)人或者與其密切接觸的成年人時(shí)，未成年人往往不會(huì)主動(dòng)對(duì)外求助，久而久之必然嚴(yán)重影響其身心健康。如何及時(shí)發(fā)現(xiàn)侵害線索，如何盡早地保護(hù)受到侵害的未成年人，強(qiáng)制報(bào)告成為關(guān)鍵。其中，強(qiáng)制報(bào)告的主體、情形、法律責(zé)任、工作機(jī)制這四個(gè)基本問(wèn)題，尚需認(rèn)真研究。
當(dāng)侵害來(lái)源于監(jiān)護(hù)人或者與其密切接觸的成年人時(shí)，未成年人往往不會(huì)主動(dòng)對(duì)外求助，久而久之必然嚴(yán)重影響其身心健康。如何及時(shí)發(fā)現(xiàn)侵害線索，如何盡早地保護(hù)受到侵害的未成年人，強(qiáng)制報(bào)告成為關(guān)鍵。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》第19條規(guī)定：成員國(guó)應(yīng)采取保護(hù)性措施避免兒童遭受虐待，這類保護(hù)性措施應(yīng)酌情包括采取有效程序以建立社會(huì)方案，向兒童和負(fù)責(zé)照管兒童的人提供必要的支助，采取其他預(yù)防形式以查明、報(bào)告、查詢、調(diào)查、處理和追究前述的虐待兒童事件，以及在適當(dāng)時(shí)進(jìn)行司法干預(yù)。從域外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，亦是如此，科學(xué)、有效的強(qiáng)制報(bào)告制度是國(guó)家未成年人保護(hù)體系的基石。
近年來(lái)，我國(guó)有關(guān)部門和地方在探索侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度方面做了很多工作，出臺(tái)了一系列針對(duì)性的文件，反家庭暴力法從保護(hù)兒童免受家庭暴力影響的角度作出了強(qiáng)制報(bào)告的規(guī)定。2019年10月底審議的未成年人保護(hù)法（修訂草案）對(duì)此也作出明確的規(guī)定。待法律修訂完成后，無(wú)論是貫徹落實(shí)未成年人保護(hù)法，還是制定更為具體的工作規(guī)范，有幾個(gè)問(wèn)題尚需認(rèn)真研究，以形成強(qiáng)制報(bào)告的完整閉環(huán)。
一是強(qiáng)制報(bào)告的主體。強(qiáng)制報(bào)告是一項(xiàng)法定義務(wù)，這一法定義務(wù)的范圍要有多大，有兩種選擇。一種是全體成年公民，另一種是有機(jī)會(huì)、有能力發(fā)現(xiàn)侵害線索的特定人員。的確，理論上從最大程度保護(hù)受侵害的未成年人出發(fā)，所有成年公民發(fā)現(xiàn)相關(guān)情形，均應(yīng)當(dāng)報(bào)告。但這僅僅是理論上，如果全體成年公民都有強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)，在實(shí)際操作中就會(huì)帶來(lái)一定的法理困境。正因如此，多數(shù)國(guó)家和地區(qū)強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù)主體都限定于最有可能接觸未成年人和發(fā)現(xiàn)未成年人受侵害，同時(shí)是對(duì)未成年人負(fù)有保護(hù)、照管或救助責(zé)任的人。比如，澳大利亞首都領(lǐng)地2008年通過(guò)的《兒童和青少年法案》第356條規(guī)定負(fù)有強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的主體包括醫(yī)生、牙醫(yī)、注冊(cè)護(hù)士、登記護(hù)士、學(xué)校教師、根據(jù)《2004年教育法案》注冊(cè)或臨時(shí)注冊(cè)的為兒童或青少年提供教育服務(wù)的家庭教師、警察、學(xué)校咨詢顧問(wèn)、兒童照顧機(jī)構(gòu)工作人員、負(fù)有協(xié)調(diào)和監(jiān)督居家服務(wù)的日托機(jī)構(gòu)業(yè)主、為兒童家庭提供服務(wù)的公職人員、廣告業(yè)者、政府觀察員、為兒童及其家庭提供雇傭服務(wù)的人員。需要注意的是，近來(lái)有一些國(guó)家或地區(qū)修改法律時(shí)，將強(qiáng)制報(bào)告的主體范圍擴(kuò)充到所有公民，比如加拿大和美國(guó)有18個(gè)州均進(jìn)行了這樣的調(diào)整，南非要求所有公民對(duì)于兒童遭受性侵害的情形應(yīng)當(dāng)報(bào)告。結(jié)合以上，我國(guó)可以從兩方面規(guī)定：對(duì)于特定人員規(guī)定其具有報(bào)告的義務(wù)，對(duì)于其他公民應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)他們參與到未成年人保護(hù)中去，當(dāng)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)或者線索的時(shí)候有權(quán)報(bào)告，這可以理解為其他公民的一項(xiàng)權(quán)利。
二是強(qiáng)制報(bào)告的情形。觀察多數(shù)國(guó)家或地區(qū)強(qiáng)制報(bào)告的情形，主要是兒童遭受虐待和忽視。根據(jù)具體形式，分為身體虐待、精神虐待、性虐待和疏忽四種類型。其中，疏忽主要是監(jiān)護(hù)人沒(méi)有提供必要的食物、衣服、住所、醫(yī)療或者照顧，以致威脅到兒童的生命健康和安全，包括保護(hù)疏忽、身體疏忽、醫(yī)療疏忽、教育疏忽、情感疏忽、遺棄六個(gè)子類別。域外的術(shù)語(yǔ)和我國(guó)法律規(guī)范的習(xí)慣用語(yǔ)存在一定差異，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，強(qiáng)制報(bào)告的情形大致可以分為兩類：一類是存在侵害風(fēng)險(xiǎn)，比如發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活或失蹤、監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任等情況的，另一類是侵害已經(jīng)發(fā)生，比如發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或者疑似遭受強(qiáng)奸、猥褻、虐待、遺棄、暴力傷害，存在自殺、自殘、工傷，或因火災(zāi)、交通事故、墜樓、溺水、中毒等原因造成非正常傷害、死亡的。對(duì)于強(qiáng)制報(bào)告主體中的非專業(yè)人員特別是監(jiān)護(hù)人而言，怎么發(fā)現(xiàn)隱蔽性的線索或者情形，一直是實(shí)踐中比較困惑的問(wèn)題。域外在這方面也做了大量實(shí)證研究，總結(jié)出了一系列預(yù)示兒童可能遭受侵害的指征，比如無(wú)法正常增重或者突然急劇增重，生殖器疼痛或者出血，無(wú)法解釋的外傷，食欲發(fā)生巨變、厭學(xué)、企圖逃跑、性格上發(fā)生突然改變、經(jīng)常做噩夢(mèng)，出現(xiàn)攻擊行為，等等。對(duì)此，為了更好地落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度，有關(guān)部門可以組織出臺(tái)細(xì)化的指南，對(duì)于強(qiáng)制報(bào)告的情形制定具有可識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)。
三是強(qiáng)制報(bào)告的法律責(zé)任。第三方的強(qiáng)制報(bào)告要切實(shí)發(fā)揮作用，除了提高相關(guān)從業(yè)人員的意識(shí)和職業(yè)倫理外，必須要有明確的法律責(zé)任。比如，美國(guó)多數(shù)州規(guī)定，強(qiáng)制報(bào)告主體明知或者應(yīng)知而不進(jìn)行報(bào)告，會(huì)構(gòu)成犯罪。澳大利亞北領(lǐng)地1999年《兒童與少年法》規(guī)定，如果未履行強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任可處5000澳元的罰款或6個(gè)月的監(jiān)禁。南非的《衛(wèi)生法》規(guī)定，未履行報(bào)告責(zé)任者可處以罰款或暫停執(zhí)業(yè)甚至取消執(zhí)業(yè)資格等處分?？偨Y(jié)看來(lái)，法律責(zé)任主要體現(xiàn)為處罰。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，強(qiáng)制報(bào)告主體不報(bào)告的法律責(zé)任承擔(dān)形式應(yīng)當(dāng)有所拓展，除了必要的處罰外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的教育培訓(xùn)措施，比如責(zé)令失職人員接受兒童保護(hù)的相關(guān)知識(shí)，具備法定情形時(shí)可以承擔(dān)一定的民事賠償責(zé)任。在追究強(qiáng)制報(bào)告失職人員的法律責(zé)任時(shí)，堅(jiān)持怎樣的歸責(zé)原則，既要考慮到保護(hù)未成年人的需要，也要考慮到強(qiáng)制報(bào)告主體的能力，法律不能強(qiáng)人所難。有學(xué)者曾主張可以適用嚴(yán)格責(zé)任原則，即無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任或者絕對(duì)責(zé)任，只要沒(méi)有履行報(bào)告的義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)此，更多的學(xué)者認(rèn)為過(guò)于嚴(yán)苛，有失公允，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，即強(qiáng)制報(bào)告主體主觀上有故意或者重大過(guò)失時(shí)才承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然，至于舉證責(zé)任方面，可以作出適當(dāng)傾斜，實(shí)行過(guò)錯(cuò)推定，即沒(méi)有報(bào)告被推定為主觀上具有過(guò)錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，除非強(qiáng)制報(bào)告主體能夠證明自己不具有過(guò)錯(cuò)。
四是強(qiáng)制報(bào)告的工作機(jī)制。各個(gè)國(guó)家的制度體制存在差異，在強(qiáng)制報(bào)告的工作機(jī)制和處置程序并不完全相同，但總結(jié)起來(lái)有以下共通之處：一是方便報(bào)告，二是快速反應(yīng)，三是多部門聯(lián)動(dòng)，四是專業(yè)人員跟進(jìn)。為了方便報(bào)告，很多國(guó)家設(shè)立了專門的平臺(tái)，包括統(tǒng)一的熱線電話、網(wǎng)站等，同時(shí)對(duì)報(bào)告者身份信息和相關(guān)文件信息嚴(yán)格保密。一旦接到報(bào)告，相關(guān)線索會(huì)第一時(shí)間轉(zhuǎn)至有關(guān)部門和人員，迅速開展調(diào)查，核實(shí)是否存在風(fēng)險(xiǎn)或者侵害。在調(diào)查過(guò)程中，一定是多個(gè)部門和專業(yè)人員參與，各負(fù)其責(zé)，從不同角度對(duì)案件進(jìn)行干預(yù)。比如，警察調(diào)查和收集證據(jù)，以判斷是否構(gòu)成犯罪，兒童福利或者兒童保護(hù)部門會(huì)評(píng)估兒童是否在存在風(fēng)險(xiǎn)或者受到侵害，以及采取怎樣的保護(hù)措施，心理學(xué)、教育學(xué)等方面的專家和社會(huì)工作人員會(huì)同步跟進(jìn)案件，提供必要的支持和服務(wù)。在我國(guó)構(gòu)建強(qiáng)制報(bào)告的機(jī)制，既要吸納這些共同的因素，也要考慮到我國(guó)的實(shí)際。首先，可以設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的專線和網(wǎng)絡(luò)，以縣為單位設(shè)立的平臺(tái)集中登記和受理有關(guān)線索。其次，根據(jù)線索的具體情形，轉(zhuǎn)至有關(guān)部門，通常來(lái)說(shuō)包括在各自職能范圍開展工作。最后，對(duì)于線索的核查以及后續(xù)處置，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將結(jié)果反饋至平臺(tái)，接受監(jiān)督。這樣一套閉合的工作機(jī)制，在我國(guó)地方已經(jīng)有所探索，而且效果不錯(cuò)，主要有兩種模式，一種是黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，將平臺(tái)設(shè)置在檢察機(jī)關(guān)，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的功能，另一種是黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，將平臺(tái)設(shè)置在民政部門或者民政部門下屬的未成年人保護(hù)中心，發(fā)揮民政部門國(guó)家監(jiān)護(hù)承擔(dān)者的職能。
侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度的立法日益完善僅是第一步，從工作層面如何落實(shí)法律的規(guī)定，把法律執(zhí)行好，很多細(xì)節(jié)尚需研究。正所謂法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，而非邏輯，探索一套適合我國(guó)實(shí)際、實(shí)踐中管用的侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告體系，是促進(jìn)我國(guó)未成年人事務(wù)治理現(xiàn)代化的重要抓手之一。
(作者為中國(guó)政法大學(xué)副教授）
聯(lián)系客服
