作者：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所社會調(diào)查課題組 來源：學(xué)習(xí)時報 字?jǐn)?shù)：2317
國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所社會調(diào)查課題組2013年開展的城鎮(zhèn)非戶籍常住人口全國性問卷調(diào)查結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)非戶籍常住人口作為戶籍制度改革最直接的利益相關(guān)者，對未來10年我國成功推進(jìn)這一改革表現(xiàn)出良好的信心狀態(tài)。這種積極的社會心理環(huán)境將為深化改革提供巨大的正能量。并且，他們是一群具有高度認(rèn)知能力的理性主體，充分理解自身在這一改革過程中的核心利益所在，即社會福利的平等享有和土地權(quán)益的有效保障。大部分農(nóng)村進(jìn)城人口都明確打算在城鎮(zhèn)長期定居，年齡越小的人愿意回到農(nóng)村的比例越低。這表明城鎮(zhèn)化是一個不可逆轉(zhuǎn)的客觀趨勢。但是，農(nóng)村進(jìn)城人口中愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的比例又不高，達(dá)到四成的人明確表示不愿轉(zhuǎn)戶。即使是公共服務(wù)水平最高的東部地區(qū)和巨大型城市的進(jìn)城農(nóng)民，其轉(zhuǎn)戶意愿也不強(qiáng)。這說明在目前的城鄉(xiāng)利益關(guān)系格局中，城鎮(zhèn)戶口對進(jìn)城農(nóng)民的吸引力并不突出。對他們來說，所在城鎮(zhèn)戶口的最大價值在于子女能夠平等接受教育。然而，由于擔(dān)心轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口后失去自己的土地，在城鎮(zhèn)生活缺乏足夠的安全感、幸福感，不愿徹底失去農(nóng)村這一依靠和退路等原因，許多進(jìn)城農(nóng)民并不愿轉(zhuǎn)戶。對于農(nóng)村的承包地、宅基地和房屋，極少有人愿意以獲得城鎮(zhèn)戶口為前提，失去這些財產(chǎn)。大多數(shù)人都希望保留土地財產(chǎn)權(quán)，也愿意以不同形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。小部分人則希望以宅基地和房屋置換城里的住房，或者有償轉(zhuǎn)讓給村民。這說明應(yīng)依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，加快完善農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制。
為了更有效地推進(jìn)戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)健康的、高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民進(jìn)城真正起到減少農(nóng)民、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，壯大城鎮(zhèn)中產(chǎn)階層、擴(kuò)大國內(nèi)需求、拉動經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展的作用，結(jié)合調(diào)查，我們提出以下一些政策建議。
大力加強(qiáng)對農(nóng)村進(jìn)城人口的職業(yè)技能和文化培訓(xùn)，促進(jìn)其就業(yè)升級和收入提高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村進(jìn)城人口的文化程度越高、收入水平越高，打算定居城鎮(zhèn)的比例越高；文化程度越高，因?yàn)樵诔擎?zhèn)沒有穩(wěn)定工作而不愿轉(zhuǎn)戶的比例越低；收入水平越高，因?yàn)槌擎?zhèn)生活成本太高而不愿轉(zhuǎn)戶的比例越低。因此，加強(qiáng)對農(nóng)村進(jìn)城人口的職業(yè)技能和文化培訓(xùn)，促進(jìn)他們由低端勞動力向技術(shù)性勞動力的就業(yè)升級，更好地適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展要求，在此基礎(chǔ)上提高其收入水平，將大量農(nóng)村進(jìn)城人口打造成城鎮(zhèn)中產(chǎn)階層，才能有利于農(nóng)村進(jìn)城人口有能力扎根城鎮(zhèn)、放心地留在城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。同時，對收入分配體制改革的滿意度和信心度相對較低、將提高低收入者的收入視為收入分配改革的重點(diǎn)，都體現(xiàn)了農(nóng)村進(jìn)城人口對改善自身收入狀況的高度期待。通過技能提升、就業(yè)升級實(shí)現(xiàn)收入提高也是滿足這種期待的有效、合理的途徑。
分步驟、有重點(diǎn)地滿足城鎮(zhèn)非戶籍常住人口的公共服務(wù)需求。分步推進(jìn)的漸進(jìn)式改革有利于較少改革阻力，集中力量重點(diǎn)突破則能事半功倍。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)非戶籍常住人口對各種基本公共服務(wù)的需求存在輕重緩急的區(qū)別。他們認(rèn)為所在城鎮(zhèn)戶口的最重要價值體現(xiàn)在子女教育方面，而教育體制改革的最重要方面是加快解決“異地高考”問題。因此，在滿足城鎮(zhèn)非戶籍常住人口的公共服務(wù)需求方面，可以考慮目前首先重點(diǎn)解決其子女平等接受教育的問題，包括“異地高考”問題。他們認(rèn)為社會保障改革的重點(diǎn)是整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，醫(yī)療體制改革的重點(diǎn)是推進(jìn)醫(yī)療保險制度改革、健全城鄉(xiāng)基層醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，政府在推進(jìn)改革的過程中就可以考慮相應(yīng)的重點(diǎn)突破。住房問題是農(nóng)村進(jìn)城人口最感憂慮的問題之一，也關(guān)系到他們的城鎮(zhèn)融入。政府在此方面應(yīng)有系統(tǒng)性的解決方案。
綜合改善城鎮(zhèn)生活環(huán)境，提高農(nóng)村進(jìn)城人口在城鎮(zhèn)生活的幸福感。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村進(jìn)城人口表達(dá)出對農(nóng)村生活環(huán)境偏愛的主要原因是，農(nóng)村相對于城鎮(zhèn)人與自然之間更親近、和諧，交通、居住、生活成本等方面的壓力更小等。而城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然規(guī)律。因此，為了真正推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，應(yīng)高度重視城鎮(zhèn)生態(tài)文明建設(shè)，使城鎮(zhèn)包括一些巨大型城市和特大城市天更藍(lán)、水更凈、草更綠；采取有效措施緩解城鎮(zhèn)交通、住房等方面的緊張狀態(tài)；完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對進(jìn)城農(nóng)民的覆蓋，使他們的生活更有保障、更有安全感。
依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，加快完善農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制。調(diào)查表明，進(jìn)城農(nóng)民認(rèn)為推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重點(diǎn)是要保障他們的承包地和宅基地等權(quán)益。擔(dān)心失去土地已經(jīng)成為一些人不愿轉(zhuǎn)戶的重要原因。大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民都希望保留土地財產(chǎn)權(quán)，也愿意以不同形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)或者有償退出。為此，應(yīng)明確農(nóng)民土地權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)屬性，將其與農(nóng)村戶籍身份脫鉤，在土地問題上尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和自身意愿。禁止違法調(diào)整、收回、強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)外出農(nóng)民工的承包地。農(nóng)民外出就業(yè)期間，在依法自愿有償?shù)脑瓌t下，可采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。對已經(jīng)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并落戶的農(nóng)民工，允許其出售土地長期承包權(quán)，將土地轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，或者保留土地承包權(quán)，依法流轉(zhuǎn)；允許有條件的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與退出。
在戶籍制度改革過程中，對巨大型城市和特大城市、年輕人群應(yīng)該重點(diǎn)突破，對文化程度較高的人群、收入較高的人群可以先行解決。巨大型城市和特大城市是城鎮(zhèn)非戶籍常住人口的主要聚集地，應(yīng)在嚴(yán)格控制人口規(guī)模的基礎(chǔ)上，更好地保障不同類別、不同層次外來人口的平等權(quán)益，穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。上世紀(jì)80年代以后出生的年輕人比重越來越大，應(yīng)將他們作為職業(yè)技能和文化培訓(xùn)的重點(diǎn)對象，打造一大批符合產(chǎn)業(yè)升級要求的新一代產(chǎn)業(yè)工人。文化程度較高、收入較高的人群融入現(xiàn)居住社會的個人能力更強(qiáng)，可以通過高技能人才入戶、高學(xué)歷人才入戶、納稅入戶等方式先行解決他們的入戶需求。
?。ㄖ饕瓿扇耍豪钫窬⒗罱ㄐ?、胡杰成、孫鳳儀、趙春飛；執(zhí)筆人：胡杰成）
