一、小農(nóng)制國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況及經(jīng)驗(yàn)
盡管世界上小農(nóng)制國家的國情不同，法律政策各異，但是普遍存在著人地矛盾和經(jīng)營分散等小農(nóng)問題。伴隨著現(xiàn)代化的快速發(fā)展，小農(nóng)制經(jīng)濟(jì)所承載的發(fā)展壓力越來越大，變得不可持續(xù)，進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的大勢所趨。法國、日本和以色列等小農(nóng)制國家在實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)程中，一些經(jīng)驗(yàn)值得中國借鑒。
（一）法國
法國小農(nóng)制經(jīng)濟(jì)歷史悠久，但是土地零碎，農(nóng)場偏小，阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。法國政府積極采取多種措施鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，取得了很好的成效。
１．通過法律手段促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營
戰(zhàn)后法國開始用立法的方式促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。１９６０年８月通過《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，１９６２年８月又通過 《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法的補(bǔ)充法》，通過用益權(quán)制度來引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。根據(jù)這些法律，法國政府為了轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，鼓勵(lì)青年農(nóng)民到農(nóng)外就業(yè)，并進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)性賠償和補(bǔ)助；設(shè)立 “非退休金的補(bǔ)助金”，規(guī)定離農(nóng)者可得到３５年的預(yù)備年金，鼓勵(lì)年老農(nóng)民提前退休；給５５歲以上的農(nóng)民一次性發(fā)放“離農(nóng)終身補(bǔ)貼”，鼓勵(lì)到退休年齡的農(nóng)場主讓出土地；促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的廣泛應(yīng)用，降低農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素中的地位和作用，淡化農(nóng)民的農(nóng)地觀念，減弱農(nóng)民對農(nóng)地的依賴，增強(qiáng)農(nóng)民對農(nóng)外的價(jià)值取向。
２．制定和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套政策
第一，改革農(nóng)地繼承制度，規(guī)定農(nóng)場繼承權(quán)只能給配偶或者享有繼承權(quán)的一個(gè)子女，農(nóng)地不能分割轉(zhuǎn)讓，只準(zhǔn)整體繼承或出讓；實(shí)行農(nóng)地改組政策，鼓勵(lì)農(nóng)地入股和聯(lián)合經(jīng)營，敦促小農(nóng)場合并，并為符合條件的農(nóng)戶購買土地提供低息貸款；支持中等農(nóng)場發(fā)展，鼓勵(lì)建立適度規(guī)模的中型家庭農(nóng)場或農(nóng)場聯(lián)合，政府給予農(nóng)地購買、貸款和稅收上優(yōu)惠，并賦予其農(nóng)地優(yōu)先購買權(quán)。
第二，成立由國家代表實(shí)行監(jiān)督的，不以贏利為目的地區(qū)性農(nóng)地整治與鄉(xiāng)村建設(shè)公司，享有購買農(nóng)地的優(yōu)先權(quán)，將低產(chǎn)田或小塊分散農(nóng)地進(jìn)行集中連片，整治后低價(jià)賣給農(nóng)民或中型家庭農(nóng)場。
第三，加強(qiáng)管理。法國設(shè)立農(nóng)地市場管理機(jī)構(gòu)———農(nóng)地事務(wù)所，對農(nóng)地轉(zhuǎn)讓或租契進(jìn)行審批和管理，并對小塊農(nóng)地?fù)碛袃?yōu)先購買權(quán)，整治后賣給擅長經(jīng)營的農(nóng)民。規(guī)定私有農(nóng)地必須用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)棄耕劣耕或搞建筑，否則國家有權(quán)征購及提高農(nóng)地稅或強(qiáng)制其出租。第四，增加投入。法國政府和國家銀行高價(jià)購買 “無生命力農(nóng)場”的農(nóng)地，經(jīng)過適度集中整治后優(yōu)先賣給大農(nóng)場主；建立農(nóng)地銀行，購買土地后訂立長期租約再租賃給農(nóng)民，以刺激投資；對農(nóng)地集中和農(nóng)業(yè)互助合作給予財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠。
（二）日本
日本屬于典型的人多地少國家，實(shí)行土地私有的自耕農(nóng)地制度，小農(nóng)經(jīng)營特別明顯。隨著日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，就業(yè)機(jī)會增多，離農(nóng)人口激增，土地拋荒嚴(yán)重。為此日本政府采取多種措施推進(jìn)小農(nóng)制經(jīng)濟(jì)向農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。
１．完善農(nóng)地法律制度，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)
１９５２年日本政府制定和公布了 《農(nóng)地法》，實(shí)現(xiàn)耕者有其田，建立和鞏固自耕農(nóng)制度，從法律上確立了農(nóng)民所有制的永久地位。為了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率，日本政府出臺了一系列法律制度進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。１９６１年制定 《農(nóng)業(yè)基本法》，放寬了對農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，培育 “自立經(jīng)營農(nóng)戶”，支持農(nóng)地向 “合意的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位”集中，以提高農(nóng)地利用效率和農(nóng)業(yè)國際競爭力。１９６２年修改 《農(nóng)地法》，放寬土地面積限制，并設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度和農(nóng)地信托制度。進(jìn)入２０世紀(jì)７０年代后，日本政府加大了鼓勵(lì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的力度。１９７０年再次修改 《農(nóng)地法》，廢除對農(nóng)業(yè)租佃的限制，取消農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人購買或租地的最高面積限制，放寬了土地流轉(zhuǎn)管制（土地面積、價(jià)格及成員資格等），鼓勵(lì)出租和承租土地，使所有權(quán)與使用權(quán)分離。此外，日本政府還在１９７５年修改 《農(nóng)振法》，１９８０年制定 《增進(jìn)農(nóng) 用 地 利用 法》，１９８５年 設(shè) 置“擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模資金”，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供法律支持。２００９年日本再一次修改農(nóng)地制度，對于企業(yè)租地參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營等行為，實(shí)行 “原則自由化”和 “審核化”，取得了很大成效。但是日本始終沒有徹底解決好農(nóng)地與非農(nóng)地的價(jià)格差異問題和企業(yè)涉農(nóng)問題，客觀上限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
２．實(shí)施有效的輔助政策
日本政府圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)展開了系列化的輔助性制度設(shè)計(jì)。采取認(rèn)定農(nóng)業(yè)者 （有能力和效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者）制度，以保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向。創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度，消除農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。１９９０年以后日本政府開始注重財(cái)政、稅收、金融等配套手段的運(yùn)用，為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造社會條件，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的政策目標(biāo)。１９９３年《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基強(qiáng)化法》制定之后，農(nóng)地主要向認(rèn)定農(nóng)業(yè)者流動(dòng)。為兼業(yè)農(nóng)戶提供技能培訓(xùn)和農(nóng)外就業(yè)機(jī)會，助其脫農(nóng)。成立非營利性農(nóng)地管理公司，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理和服務(wù)，政府為公司和租戶提供資金補(bǔ)助。特別是在依靠市場的力量推動(dòng)農(nóng)地流動(dòng)受挫后，日本政府積極培持農(nóng)業(yè)委員會和農(nóng)協(xié)等中介組織，這些“農(nóng)地保有合理化法人”在政策和稅收等優(yōu)惠政策的吸引下，為兼業(yè)農(nóng)戶提供服務(wù)，改善了經(jīng)營環(huán)境，支持了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，為解決小農(nóng)戶分散經(jīng)營與大生產(chǎn)的矛盾作出了貢獻(xiàn)。
（三）以色列
由于以色列人口密度大，耕地資源和水資源稀缺，所以以色列政府十分重視土地立法問題，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化采取一系列有效政策措施，取得了舉世矚目的成就。
１．重視農(nóng)地法制化建設(shè)
基于特殊的國情，以色列歷屆政府非常重視從政策、財(cái)政、信貸等方面采取一系列政策措施，來處理農(nóng)地問題，以使農(nóng)地問題法制化規(guī)范化 （鄧啟明等，２００９）。以色列政府先后制定了有關(guān)森林、土地、水井、河溪、規(guī)劃與建筑等方面的法律法規(guī)，把土地和水作為最重要的資源進(jìn)行嚴(yán)格計(jì)劃使用。以色列政府把務(wù)農(nóng)拓荒者視為國家穩(wěn)定和發(fā)展的基石，充分尊重農(nóng)民的主體地位，并把農(nóng)民視為國家建設(shè)的精英和中流砥柱。
２．實(shí)行有效穩(wěn)定的農(nóng)地制度
以色列實(shí)行土地國有制度，國家擁有９５％的土地，并將這些土地以極低的價(jià)格（僅為收獲農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值的０．５％，且經(jīng)常免收）租賃給公有制合作社 （莫沙夫）和集體農(nóng)莊 （基布茲）使用。另外，約５％的土地歸部分個(gè)體農(nóng)戶 （莫沙瓦）私有，農(nóng)戶可以根據(jù)自身需要進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易?；计澓湍撤驌碛修r(nóng)地使用權(quán)，但不能買賣，可以將土地再轉(zhuǎn)租給組織內(nèi)的農(nóng)戶來經(jīng)營。每個(gè)農(nóng)戶的農(nóng)地規(guī)模是４～６ｈｍ２，農(nóng)戶有義務(wù)住在自己的農(nóng)地上，進(jìn)行耕種，不能任意雇人代耕，也不得無故輟耕或棄耕，否則租賃合同作廢，收回農(nóng)地。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的唯一形式就是租賃，每次租期為４９年，到期后可以自動(dòng)續(xù)租４９年。土地也可由下一代繼承租種，但每戶只能由一個(gè)子女獲得使用權(quán)的繼承。這樣的流轉(zhuǎn)形式，實(shí)質(zhì)上就是實(shí)行 “永佃制”的農(nóng)地制度安排，目的是要將農(nóng)地所有權(quán)始終牢固地掌握在國家手里，以防止被外國人或敵對勢力購買，并且能有效控制農(nóng)地的開發(fā)進(jìn)度，有利于農(nóng)地的儲備，以便政府為人民提供更多的公共產(chǎn)品。盡管單一的 “永佃制”維護(hù)了國家安全，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，可是也在一定程度上限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)活力，為資本的大量投入設(shè)置了障礙，不利于引進(jìn)外資。為了避免稀缺珍貴的耕地被濫用，以色列政府還規(guī)定，凡是跟土地有關(guān)的所有開發(fā)計(jì)劃 （包括興建住宅）都必須經(jīng)過國家土地管理局的嚴(yán)格審批。
３．制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的輔助性政策
（１）建立高度組織化的農(nóng)業(yè)合作與服務(wù)體系。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯說過，有效的組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。以色列主要利用基布茲和莫沙夫等農(nóng)業(yè)合作組織和專業(yè)協(xié)會來整合各種資源，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，降低成本，提高市場競爭力。
當(dāng)前以色列有２７０多個(gè)基布茲，人口約占全國總?cè)丝诘模玻玻??；计澖y(tǒng)一負(fù)責(zé)和管理組織內(nèi)的日常事務(wù)，包括生產(chǎn)、分配、文化衛(wèi)生等事宜，組織成員共同生活，共同勞動(dòng)，參與決策，按需分配，不得擁有私有財(cái)產(chǎn)。以色列現(xiàn)有４５０多個(gè)莫沙夫，人口約占全國總?cè)丝诘模常保?。莫沙夫向國家租賃土地，再租賃給成員來經(jīng)營，只在生產(chǎn)經(jīng)營和市場銷售等方面為成員進(jìn)行服務(wù)合作。組織內(nèi)的水土資源屬于國家所有，其他的均為成員私有，成員有獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)力。政府給予基布茲和莫沙夫購買農(nóng)業(yè)設(shè)備４０％的補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)用水價(jià)格也低于工業(yè)用水的８０％。
（２）統(tǒng)籌配置資源。以色列政府始終積極采用經(jīng)濟(jì)手段和建立市場機(jī)制來保護(hù)資源及生態(tài)環(huán)境。進(jìn)入２０世紀(jì)８０年代，以色列先后實(shí)施荒山住宅小區(qū)計(jì)劃、沙漠改造計(jì)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，在這些計(jì)劃進(jìn)程中政府始終堅(jiān)持資源的統(tǒng)籌配置和開發(fā)利用相結(jié)合，所以耕地匱乏和人口膨脹的壓力不僅沒有使以色列耕地面積減少反而還有所增加，由１０萬ｈｍ２增加到了４４萬ｈｍ２。以色列還逐漸放棄了糧食自給政策轉(zhuǎn)向集中力量發(fā)展?jié)M足國際市場需求的花卉、蔬菜、水果等高附加值農(nóng)產(chǎn)品，將資源優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢。如今，以色列大力發(fā)展資源節(jié)約與集約化生產(chǎn)，廣泛采用工廠化栽培技術(shù)、無土栽培技術(shù)和滴灌技術(shù)，既節(jié)約了土地，又大大提高了產(chǎn)品的質(zhì)量和產(chǎn)量，使辣椒產(chǎn)量每公頃達(dá)到１５ｔ，番茄１５０ｔ，并在溫室中創(chuàng)造出了每公頃３個(gè)月收獲３００多萬枝玫瑰花的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奇跡（鄧啟明等，２００９）。
二、小農(nóng)制國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)
縱觀以上３個(gè)國家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，可以看出它們具有一些共同特點(diǎn)：
１．政府引導(dǎo)作用突出
政府充分認(rèn)識到了農(nóng)地適度流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和提高農(nóng)業(yè)競爭力的重要途徑，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。所以各國的指導(dǎo)思想和目的很明確，就是采取多種措施積極支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，不論是法律法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)，還是投資、稅收和補(bǔ)償?shù)日咧贫鹊闹贫?，政府都起到了積極而重要的引導(dǎo)作用，彌補(bǔ)了單純依靠市場力量實(shí)現(xiàn)農(nóng)地合理流動(dòng)和規(guī)模經(jīng)營的不足。
２．農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系比較健全
各國法律法規(guī)都賦予了農(nóng)戶清晰的土地產(chǎn)權(quán)邊界，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中都有一套法律制度進(jìn)行規(guī)范，確定農(nóng)地政策的方向，并根據(jù)實(shí)際需求作出相應(yīng)的調(diào)整和修改。法國允許農(nóng)地用益權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)，日本主要通過租賃等方式，鼓勵(lì)協(xié)作經(jīng)營和委托經(jīng)營等多種經(jīng)營組織形式來擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。
３．配套機(jī)制和政策比較完善
為了使農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)，各國出臺了一系列輔助性制度設(shè)計(jì)。法國設(shè)立基金來減少農(nóng)業(yè)人口，建立土地市場管理機(jī)構(gòu)，成立土地整治與鄉(xiāng)村建設(shè)公司，高價(jià)購買 “無生命力農(nóng)場”，培育良好市場氛圍。日本創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度解除農(nóng)民后顧之憂，實(shí)施充實(shí)教育、職業(yè)培訓(xùn)介紹、振興農(nóng)村工業(yè)、扶持中介組織和認(rèn)定農(nóng)業(yè)者等措施，促進(jìn)了農(nóng)民農(nóng)外就業(yè)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向和流轉(zhuǎn)市場的培育。另外，法國、日本、以色列政府都在財(cái)政、稅收和信貸等方面給予了農(nóng)地流轉(zhuǎn)優(yōu)惠政策支持。
三、對中國的啟示
結(jié)合以上中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際狀況，法國、日本和以色列等小農(nóng)制國家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為至少在以下幾個(gè)方面對中國有重要的參考價(jià)值。
（一）加大政府推動(dòng)引導(dǎo)力度
目前中國農(nóng)地還承載著較強(qiáng)的社會保障功能，農(nóng)民有濃厚的 “土地情結(jié)”，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)就必須依靠政府的大力推動(dòng)和積極引導(dǎo)，采取積極措施弱化農(nóng)地的保障功能，鼓勵(lì)農(nóng)民離開土地。
１．減少農(nóng)村富余勞動(dòng)力
農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生在農(nóng)村，但是流轉(zhuǎn)條件必須由城鎮(zhèn)創(chuàng)造，這是一個(gè)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的問題，是一個(gè)解決城鄉(xiāng)二元體制向一元體制轉(zhuǎn)型的問題。沒有城鎮(zhèn)的配合，農(nóng)地是流轉(zhuǎn)不起來的。政府要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)，增加就業(yè)機(jī)會，并且根據(jù)市場需求對農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)和增強(qiáng)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)能力。大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向農(nóng)村內(nèi)部轉(zhuǎn)移，為農(nóng)民就近就業(yè)和離農(nóng)創(chuàng)造條件，這樣既有利于國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，同時(shí)又為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了空間。給予棄地農(nóng)民一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，為農(nóng)民從事其他行業(yè)提供資金支持；建立中國的預(yù)備年金制度，鼓勵(lì)老年農(nóng)民提前離農(nóng)。要重視勞動(dòng)力市場培育，在財(cái)政、稅收、管理和投融資等方面給予支持，通過優(yōu)惠政策的吸引和拉動(dòng)來轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力。
２．制定輔助性政策
要通過一系列的配套改革，積極培育和促成農(nóng)地流轉(zhuǎn)供需主體的形成。首先是弱化土地社會保障功能，健全農(nóng)村社保制度。當(dāng)前農(nóng)地仍然具有一定的保障功能，農(nóng)民認(rèn)為沒有了土地就沒有生活保障，所以不愿放棄土地，這是導(dǎo)致農(nóng)地難以流轉(zhuǎn)的一個(gè)主要原因。實(shí)踐證明，對農(nóng)地經(jīng)濟(jì)功能的判斷與土地轉(zhuǎn)入意愿呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)性，即認(rèn)為農(nóng)地經(jīng)濟(jì)收益比較高的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的概率比較低，反之則轉(zhuǎn)出的概率較高，因此必須加快建立農(nóng)村保障體系的全覆蓋，因地制宜有序推進(jìn)新農(nóng)合和低保制度，建立農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保障制度，降低農(nóng)民對農(nóng)地的收益預(yù)期，解除其后顧之憂 （茶世凱，２０１１）。其次是加快戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。舊的戶籍制度一直阻礙著農(nóng)民工真正融入城市，所以要響應(yīng)黨的十八屆三中全會加快戶籍制度改革的號召，制定具體政策，突破戶籍制度障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民身份的“華麗”轉(zhuǎn)變。
（二）建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律體系
法國、日本和以色列等小農(nóng)制國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，在法律上要有明確的土地產(chǎn)權(quán)邊界。首先要完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系，以法律和配套法規(guī)的形式界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的清晰邊界，明確農(nóng)地所有權(quán)的主客體范圍，通過改革使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)體單位而逐步弱化其基層行政單位性質(zhì)。其次要明確界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益各方的權(quán)利責(zé)。國家探索制定專門的 《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》、《土地物權(quán)法》和 《農(nóng)地征用法》及配套法規(guī) （史衛(wèi)民，２００９），以法規(guī)和條例的方式確權(quán)賦能，細(xì)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益各方責(zé)權(quán)范圍，做到流轉(zhuǎn)主體明確，權(quán)責(zé)明晰，利益兼顧，從而使各方博弈行為更趨合理和經(jīng)濟(jì)。
（三）加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度化建設(shè)
１．建立多樣化的農(nóng)地使用制度
上述小農(nóng)制國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)地使用制度與農(nóng)地轉(zhuǎn)入意愿呈現(xiàn)正相關(guān)性，科學(xué)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度能降低交易成本，能促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的有序流動(dòng)，有利于流轉(zhuǎn)雙方的決策行為。農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式是由地權(quán)的多面性和各地的特殊性決定的，中國農(nóng)地的不同個(gè)性也反映了中國不同地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)約束條件以及制度背景的現(xiàn)實(shí)差異，探索和使用不同的農(nóng)地制度成為必然。農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式不能一刀切，可以在轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股、抵押和繼承等常見流轉(zhuǎn)方式之外增加委托代耕、聯(lián)合經(jīng)營、托管和股份合作等流轉(zhuǎn)方式。有條件的地方可以發(fā)展中小型規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場或大型聯(lián)合經(jīng)營農(nóng)場，以提高農(nóng)地利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。例如，當(dāng)前興盛于珠三角和長三角的農(nóng)地股份合作就是一種有效的流轉(zhuǎn)創(chuàng)新模式，它是在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，把集體土地的占有權(quán)和處置權(quán)進(jìn)一步分開，集體只保留部分收益權(quán)和最終處置權(quán)。通過股份分紅，一部分歸集體所有，一部分歸農(nóng)民個(gè)人所有。農(nóng)民不與具體的地塊相聯(lián)系，不占有農(nóng)地實(shí)物，而是將集體土地按人折算為股權(quán) （陳威等，２０１０）。這種模式打破了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的僵化性，形成了按股分配的新機(jī)制，有利于形成多元化投資主體和規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)要素的合理配置和流動(dòng)，有助于解決產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)困境。
２．建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理制度
為了規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，就必須建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理制度，保護(hù)各方利益。其一要把農(nóng)地流轉(zhuǎn)中心的功能延伸到農(nóng)村基層，形成縣鄉(xiāng)村三位一體的農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理體系，強(qiáng)化統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)服務(wù)。其二是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)評估策劃機(jī)構(gòu)，對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行價(jià)值評估，對用地項(xiàng)目進(jìn)行前景效益分析和策劃，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格和用途的匹配性合理性，將符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目與流轉(zhuǎn)用地進(jìn)行對接，提出項(xiàng)目可行性分析和長期經(jīng)營策略，并進(jìn)行后續(xù)支持和跟蹤服務(wù)，努力做到流轉(zhuǎn)一個(gè)成功一個(gè)。其三是構(gòu)建和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)保護(hù)體系。①借鑒日本對租地涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行管制的經(jīng)驗(yàn)，建立中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力審查核準(zhǔn)制度，既要支持企業(yè)涉農(nóng)經(jīng)營又要防止盲目引進(jìn)，應(yīng)依據(jù)其經(jīng)營能力和管理水平，選擇合適的農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目。②借鑒以色列經(jīng)驗(yàn)，建立更加嚴(yán)格的農(nóng)地開發(fā)審批制度，嚴(yán)防農(nóng)地非農(nóng)化行為，并把它作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的原則紅線在實(shí)際操作中來使用，提高耕地被征用的制度成本，遏制耕地減少。③學(xué)習(xí)法國和以色列，充分尊重農(nóng)民的主體作用，保護(hù)農(nóng)地，防止棄耕和劣耕；設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)保護(hù)基金、投資公司和擔(dān)保公司，合理配置農(nóng)地資源。
（四）注重農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制建設(shè)
農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制是指通過激發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的利益動(dòng)機(jī)而形成的使農(nóng)地持續(xù)健康流轉(zhuǎn)所必需的機(jī)構(gòu)和制度。它能調(diào)動(dòng)流轉(zhuǎn)主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，激發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)活力，提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平。所以要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，強(qiáng)化基礎(chǔ)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)。在遵循市場在資源配置中起決定性作用的經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時(shí)，積極發(fā)揮中介組織的協(xié)調(diào)和服務(wù)作用，組建新型農(nóng)業(yè)合作社和股份合作組織，改善農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)境，解決農(nóng)戶分散經(jīng)營與規(guī)模化經(jīng)營的矛盾，培育新型農(nóng)民和農(nóng)民企業(yè)家。
