【點(diǎn)擊上方“中國農(nóng)民合作社”一鍵關(guān)注】
近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度不斷加快，南通市大量農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力老齡化越來越明顯，農(nóng)忙季節(jié)缺人手問題越來越突出，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、副業(yè)化程度越來越高，普遍存在“誰來種地、怎么種地”的困惑。對此，各地進(jìn)行了大量探索實(shí)踐，農(nóng)地股份合作社應(yīng)運(yùn)而生、蓬勃發(fā)展。這符合中央關(guān)于“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的精神，《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》也把農(nóng)地股份合作社納入規(guī)范范圍。
為探索新形勢下發(fā)展農(nóng)地股份合作社的方法路徑，近期筆者就南通市農(nóng)地股份合作社的組建形式、運(yùn)作模式、功能作用、制約因素、下一步推進(jìn)措施等進(jìn)行了調(diào)研。
基本情況
南通市農(nóng)地股份合作改革始于2003年。當(dāng)時(shí)，如皋市搬經(jīng)鎮(zhèn)為解決土地二輪承包遺留問題，保持當(dāng)?shù)卦懈咝ё魑锓N植（湖桑）的延續(xù)性，開展了土地股份合作制改革試點(diǎn)。改革將二輪土地承包中沒有按人均分的湖桑田、經(jīng)濟(jì)田（仍屬村組集體所有），按照二輪承包時(shí)點(diǎn)的人口折股到戶，組建了搬經(jīng)鎮(zhèn)梅甸土地股份合作社，并將收取的承包費(fèi)根據(jù)股份進(jìn)行分紅。經(jīng)過10多年發(fā)展，截至2014年6月底，全市組建農(nóng)地股份合作社1360家，其中工商登記1327家；入股土地面積112.94萬畝，入社農(nóng)戶52.68萬戶。
出資來源以經(jīng)營權(quán)入股為主。截至2014年6月底，全市農(nóng)地股份合作社出資總額76.03億元，其中土地折價(jià)入股75.59億元，占出資總額的99.42%；資金及其他要素入股4376.3萬元，占比為0.58%。
經(jīng)營方式以土地出租為主。全市絕大多數(shù)農(nóng)地股份合作社采用內(nèi)股外租方式，就是將農(nóng)戶承包地集中起來統(tǒng)一對外出租發(fā)包，合作社只發(fā)揮流轉(zhuǎn)中介作用。截至2014年6月底，此類租賃經(jīng)營型合作社達(dá)1201家，占88.3%。
收益分配以保底分紅為主。全市農(nóng)地股份合作社基本上采取保底分紅的收益分配方式，給予農(nóng)戶一定的土地收益，很少有二次分紅。保底分紅一般與實(shí)物掛鉤，按一定數(shù)量的稻谷或大米的價(jià)值結(jié)算，一定年限調(diào)整一次。
內(nèi)部管理以村組織為主。全市農(nóng)地股份合作社在治理結(jié)構(gòu)上基本采取“政社合一”模式。農(nóng)地股份合作社理事長一般由村黨組織書記或村委會主任兼任，理事會成員、監(jiān)事會成員、會計(jì)等一般也由村干部兼任。實(shí)踐中，這種管理模式有利于發(fā)揮黨組織和村民委員會的優(yōu)勢與承租方進(jìn)行談判，減少農(nóng)民顧慮，降低合作成本。
運(yùn)作模式
主要包括“內(nèi)股外租”、“自主經(jīng)營”、“內(nèi)股外租+自主經(jīng)營”三種。
內(nèi)股外租。即以土地二輪承包為依據(jù)，農(nóng)民將土地承包權(quán)按面積量化入股，合作社對土地進(jìn)行適當(dāng)整理，打破分戶界址，再統(tǒng)一出租給專業(yè)大戶、合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。合作社采用保底分紅形式對入股農(nóng)民進(jìn)行分配，保底分紅略高于農(nóng)民直接經(jīng)營土地的純收益。目前，全市近90%的農(nóng)地股份合作社采用這種模式。如皋市梅甸農(nóng)地股份合作社成立后，除將集體所有的地塊進(jìn)行股份化外，還積極吸引農(nóng)戶承包地入股。對外經(jīng)營的手續(xù)統(tǒng)一由合作社辦理，并向流入方收取每畝50元—200元管理費(fèi)，先后引進(jìn)多個(gè)高效設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。合作社土地經(jīng)營面積不斷擴(kuò)大，截至2014年6月底已達(dá)1450畝，占該村土地面積的55.8%。年流轉(zhuǎn)服務(wù)費(fèi)收入達(dá)到22.5萬元，為壯大村集體經(jīng)濟(jì)作出了一定貢獻(xiàn)。
自主經(jīng)營。該模式主要依托收益較高且相對穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目成立農(nóng)地股份合作社，農(nóng)戶以承包土地使用權(quán)入股，然后由合作社統(tǒng)一建設(shè)并經(jīng)營。該模式符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，不僅使高效農(nóng)業(yè)規(guī)?；靡酝卣梗耙淮逡黄贰碑a(chǎn)業(yè)得以做大做優(yōu)，而且使農(nóng)民收入持續(xù)增加有了保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月底，全市22家農(nóng)地股份合作社開展了自主經(jīng)營。海安縣城東鎮(zhèn)西場村充分利用沿海高速兩側(cè)綠化帶建設(shè)的需要，組建了西場雪蛟林木農(nóng)地股份合作社，有成員57戶，入股土地90.51畝，村集體和入社成員共同投資38萬元，種植女貞、香樟、意楊等樹木。林木日常管護(hù)交給入股農(nóng)戶，入股農(nóng)戶還可以套種蠶豆、黃豆等作物。這樣入股農(nóng)戶可以得到土地租金、套種收入、未來林木收益。
內(nèi)股外租+自主經(jīng)營。這種模式下，農(nóng)地股份合作社的大部分土地轉(zhuǎn)包或租賃，只留下小部分土地由合作社自主經(jīng)營。這是農(nóng)地股份合作社基于自身實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)選擇的發(fā)展道路，屬于內(nèi)股外租向自主經(jīng)營模式的過渡。截至2014年6月底，全市已有137家農(nóng)地股份合作社采取了此種發(fā)展模式。如皋市東陳鎮(zhèn)梅來香農(nóng)地股份合作社入股土地面積500畝，其中473畝由合作社統(tǒng)一對外發(fā)包經(jīng)營，剩余27畝由合作社統(tǒng)一種植有機(jī)水稻。
功能作用
從實(shí)踐看，組建農(nóng)地股份合作社，開展農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，可以有效提高農(nóng)地生產(chǎn)效率、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在一定程度上解決“誰來種地、怎么種地”問題。
規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，提高適度規(guī)模經(jīng)營水平。農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股組建農(nóng)地股份合作社，對外發(fā)包或自主經(jīng)營，一般都簽訂了符合法律規(guī)范的合同，一方面減少了農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)土地的風(fēng)險(xiǎn)，保障了土地流轉(zhuǎn)收入；另一方面，在穩(wěn)定現(xiàn)行農(nóng)村土地經(jīng)營制度的前提下，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，逐步解決了“誰來種地”問題。
提高土地利用效率，促進(jìn)高效規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。改革開放以來，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但也帶來了土地細(xì)碎化等問題。農(nóng)地股份合作社，在不改變當(dāng)前農(nóng)村土地承包政策的前提下，將農(nóng)民土地集中起來實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，有效提高了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營效益。
保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，拓展農(nóng)民增收渠道。農(nóng)地股份合作社在增加農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入的同時(shí)，將農(nóng)民解放出來實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，增加了農(nóng)民非農(nóng)收入；一些無法非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民可以在合作社經(jīng)營的土地上從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，獲得勞務(wù)收入，達(dá)到搞活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、拓寬農(nóng)民增收渠道的目的。
盤活農(nóng)村土地資源，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。農(nóng)地股份合作社組建后，通過對“廢溝、廢塘”等進(jìn)行整理，重新規(guī)劃道路溝渠，有效增加了土地資源數(shù)量和村集體收入。以發(fā)包1000畝土地為例，其中5%—10%為整理后新增，流轉(zhuǎn)價(jià)格按每畝1000元計(jì)算，每年可獲得5萬—10萬元收入。
制約因素
農(nóng)地股份合作社在促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些問題。
從合作社牽頭人看，對開展自主經(jīng)營心存疑慮。一是認(rèn)識存在偏差。一些村干部對集體經(jīng)營農(nóng)業(yè)的前景缺乏信心，擔(dān)心“改革走回頭路”、“回到‘大鍋飯’時(shí)代”、“回頭再搞集體經(jīng)濟(jì)，一無精力，二無能力，三無財(cái)力”，在一定程度上存在“強(qiáng)村做試驗(yàn)、富村走著看、窮村不敢搞”的現(xiàn)象。二是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)顧慮。一些村干部認(rèn)為農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，要同時(shí)應(yīng)對自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)雙重壓力，萬一經(jīng)營失敗，無法面對群眾日漸高漲的增收需求，給農(nóng)村和諧穩(wěn)定帶來壓力。這些顧慮導(dǎo)致農(nóng)地股份合作社開展自主經(jīng)營的比較少，普遍處于土地集中再發(fā)包層面。在這種情況下，集體和農(nóng)民分享土地增值收益的空間將十分有限，成員的收益只限于保底股金（土地租金）和打工收益，對農(nóng)戶入社吸引力不夠。
從農(nóng)戶參與角度看，積極性有待進(jìn)一步提高。一是農(nóng)戶存在“被入社”現(xiàn)象。2011年，“農(nóng)戶參加農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織比重”被納入江蘇省農(nóng)業(yè)基本現(xiàn)代化指標(biāo)體系。為完成考核任務(wù)，少數(shù)地區(qū)組建了一些農(nóng)地股份合作社，存在部分農(nóng)戶“被入社”現(xiàn)象。二是參與合作社經(jīng)營管理的積極性不高。大多數(shù)農(nóng)地合作社成員合作意識不強(qiáng)，不關(guān)心合作社具體的經(jīng)營，只愿利益均沾，不愿風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
從合作社運(yùn)作看，規(guī)范化建設(shè)水平較低。一是管理制度不健全。大多數(shù)農(nóng)地股份合作社還處于起步階段，管理制度滯后。部分合作社雖然建立了相關(guān)制度并上墻公布，但真正參照執(zhí)行的不多，日常發(fā)揮的作用微乎其微。特別是成員（代表）大會、理事會等議事制度流于形式。二是民主管理不到位。沒有充分尊重成員的話語權(quán)，一些重大事項(xiàng)多由村干部等少數(shù)人決定。三是利益聯(lián)結(jié)不緊密。合作社與成員之間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制尚未真正形成。
從政策環(huán)境看，相關(guān)保障措施還不到位。一是融資困難。目前銀行尚未大規(guī)模放開對土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押，貸款品種較少，抵押貸款渠道不寬，農(nóng)地股份合作社發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)受到較大影響。二是用地制約。近年來，中央高度重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體用地問題，但缺乏相應(yīng)的配套辦法，農(nóng)地股份合作社開展自主經(jīng)營涉及的配套設(shè)施用地仍然無法解決。三是人才缺乏。農(nóng)地股份合作社絕大多數(shù)由村組干部牽頭組建，缺少農(nóng)業(yè)專業(yè)管理和技術(shù)人才。四是成員退社或破產(chǎn)清算時(shí)土地經(jīng)營權(quán)的處理問題尚未解決。按照 “入社自愿、退社自由”原則，成員退社時(shí)可以收回相應(yīng)權(quán)利。但土地入股不同于資金、技術(shù)、商標(biāo)等要素入股，合作社成員退社或合作社破產(chǎn)時(shí)，是退還原承包地塊還是面積相等的其他土地，目前尚無解決辦法。
工作建議
強(qiáng)化服務(wù)扶持和規(guī)范監(jiān)督。各級政府和主管部門要認(rèn)真貫徹十八屆四中全會精神，以《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》為指導(dǎo)，加大農(nóng)地股份合作社規(guī)范化建設(shè)力度。一是規(guī)范合作社的運(yùn)作，幫助合作社制定符合自身實(shí)際的管理制度；嚴(yán)格落實(shí)“三會制度”，重大事項(xiàng)必須經(jīng)成員（代表）大會討論通過。二是完善收益分配制度，提高二次分配比例，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶入社及參與、關(guān)心合作社運(yùn)營的積極性。三是建立健全財(cái)務(wù)制度和成員賬戶，鼓勵(lì)使用財(cái)務(wù)管理軟件，不斷提高信息化管理水平。四是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，指導(dǎo)合作社建立風(fēng)險(xiǎn)基金，有效保障合作社正常運(yùn)作和入社農(nóng)戶利益不受損失。
支持農(nóng)地股份合作社做大做強(qiáng)。一是加大資金支持力度。整合各類涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)農(nóng)地股份合作社開展自主經(jīng)營；同時(shí)，對以村集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭組建的農(nóng)地股份合作社，財(cái)政可以根據(jù)其每年自主經(jīng)營盈利情況，給予一定數(shù)額的獎(jiǎng)補(bǔ)，不斷壯大村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。二是研究解決配套設(shè)施建設(shè)用地問題。對農(nóng)地股份合作社建設(shè)曬場、倉儲、物流等附屬設(shè)施，由合作社提出申請，國土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)等部門共同論證備案后，優(yōu)先安排用地指標(biāo)。
加快建立服務(wù)保障體系。一是構(gòu)建成員收益與合作社經(jīng)營績效掛鉤機(jī)制。農(nóng)地股份合作社既是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的載體，也是幫助農(nóng)民增收致富的實(shí)體。要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)地股份合作社經(jīng)營思路，努力構(gòu)建合作社成員收益與農(nóng)地股份合作社經(jīng)營績效聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，特別是提高合作社二次分紅水平，切實(shí)增加農(nóng)民收入。二是積極打造金融服務(wù)平臺。探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的有效形式，抓緊研究制訂土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則。用好用足現(xiàn)有“金農(nóng)貸”、“富農(nóng)貸”等金融產(chǎn)品，探索建立涉農(nóng)貸款擔(dān)保或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，努力降低合作社貸款風(fēng)險(xiǎn)。三是建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。加快土地流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)操作規(guī)程，健全土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的市場形成機(jī)制和增長機(jī)制。強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)仲裁職能，及時(shí)調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛，在尊重農(nóng)民意愿的同時(shí)，對合同期內(nèi)中途退股、影響連片經(jīng)營又不接受土地調(diào)塊處理等行為，強(qiáng)化約束性管理，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)盡早走上市場化、規(guī)范化、法制化軌道，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。
加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。一是加強(qiáng)村級班子建設(shè)。要配強(qiáng)配好村級班子，特別是產(chǎn)業(yè)薄弱且缺乏領(lǐng)軍人才的村，使村級班子真正具備帶領(lǐng)一方農(nóng)民開拓創(chuàng)業(yè)、勤勞致富的能力。二是強(qiáng)化實(shí)用人才引進(jìn)和培養(yǎng)。引導(dǎo)農(nóng)地股份合作社樹立現(xiàn)代企業(yè)的用人理念，大力引進(jìn)和培養(yǎng)涉農(nóng)經(jīng)營管理人才、技術(shù)人才等，增強(qiáng)自主經(jīng)營能力。三是完善激勵(lì)機(jī)制。完善村干部工作業(yè)績和農(nóng)地股份合作社收益掛鉤制度，充分調(diào)動(dòng)村干部牽頭組建農(nóng)地股份合作社、發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的積極性。
（作者:周晟; 來源:《中國農(nóng)民合作社》期刊2015年第8期；作者單位：江蘇省南通市委農(nóng)村工作辦公室）
