（so：應(yīng)該到今年10月初，公布全國(guó)市縣融資平臺(tái)和債務(wù)結(jié)果。但到現(xiàn)在尚未看到。那就先看“一只被解剖的麻雀”吧。今年這是市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱的380文章。）
（一）縣域地方政府融資平臺(tái)貸款增長(zhǎng)加速。
自2008年國(guó)家實(shí)施“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需和重民生”的4萬(wàn)億財(cái)政刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策后，西南某縣陸續(xù)設(shè)立了工業(yè)區(qū)開(kāi)發(fā)有限公司、城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)有限公司和土地儲(chǔ)備中心等5家國(guó)有獨(dú)資投融資公司，注冊(cè)資本金共計(jì)3.82億元，政府融資平臺(tái)規(guī)?？涨皦汛蟆?/span>2010年末，全縣共有政府融資平臺(tái)5家（未含社團(tuán)貸款的4家異地企業(yè)貸款余額3.28億元，下同，略），政府融資平臺(tái)貸款余額4.81億元，是2008、2009年末的6.25倍和1.57倍；占全縣貸款總額的8.45%，規(guī)模在可控范圍；其資產(chǎn)負(fù)債率平均65.30%。
（二）貸款投放主體及期限與利率。
1、貸款投放主體以“三農(nóng)”金融機(jī)構(gòu)為主，即以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和和農(nóng)村信用社為主。2010年末，全縣“三行”的政府融資平臺(tái)貸款余額分別占全轄政府融資平臺(tái)貸款的14.05%、49.60%和36.35%。
2、貸款期限以中長(zhǎng)期為主，利率上浮幅度不很大。由于政府融資貸款主要投向基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，貸款期限也相應(yīng)較長(zhǎng)，3年期以上的占100%，長(zhǎng)者在15年，80%在五年以上；由于縣域效益好的企業(yè)不是很多，金融機(jī)構(gòu)對(duì)好客戶(hù)的爭(zhēng)奪較激烈，所以對(duì)融資平臺(tái)公司貸款執(zhí)行低利率，“三行”貸款利率一般上浮10～30%。
（三）貸款抵押擔(dān)保方式以抵押擔(dān)保貸款為主。
2010年末，該縣政府融資平臺(tái)貸款中抵押貸款和信用貸款余額分別占政府融資平臺(tái)貸款總額的86.39%和13.61%。抵押貸款以土地抵押為主，土地抵押貸款占融資平臺(tái)貸款總額90.36%。
（四）貸款投向及其還款來(lái)源。
1、貸款主要投向公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)利用，農(nóng)村信用社由省聯(lián)社抽調(diào)資金，通過(guò)社團(tuán)貸款方式投向縣外城市基建等大項(xiàng)目。全縣政府融資平臺(tái)貸款78.60%投向縣內(nèi)的土地儲(chǔ)備、交通路網(wǎng)、工業(yè)園區(qū)和教育醫(yī)療基地等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，余下部分通過(guò)社團(tuán)貸款形式投向市外基本建設(shè)項(xiàng)目。
2、還款來(lái)源主要有：由縣財(cái)政每年從預(yù)算中開(kāi)支和平臺(tái)公司（項(xiàng)目）土地收益、廠(chǎng)房出租收入和經(jīng)營(yíng)收入。
二、潛在風(fēng)險(xiǎn)分析
由于全縣政府融資平臺(tái)貸款大多數(shù)為新發(fā)的期限較長(zhǎng)貸款，所以截止目前尚未產(chǎn)生不良貸款。但在政府融資平臺(tái)債務(wù)快速增長(zhǎng)、運(yùn)作欠規(guī)范以及監(jiān)管不到位等情形下，政府融資平臺(tái)貸款潛在的風(fēng)險(xiǎn)仍不容忽視。
（一）監(jiān)管制度缺失的風(fēng)險(xiǎn)
1、政府融資平臺(tái)管理制度建設(shè)缺失，責(zé)任主體模糊。
雖然該縣政府出臺(tái)了《縣政府政府投融資平臺(tái)管理暫行辦法（試行）》及相關(guān)的“運(yùn)作方案”，對(duì)地方政府融資平臺(tái)管理職責(zé)分工等進(jìn)行了明確，但沒(méi)有明確財(cái)政部門(mén)為政府管理的歸口部門(mén)，財(cái)政只對(duì)土地儲(chǔ)備中心的貸款還本付息，明晰管理職責(zé)和權(quán)限。
財(cái)政部門(mén)沒(méi)有按照責(zé)、權(quán)、利和借、用、還相統(tǒng)一的原則，建立政府融資平臺(tái)管理的制度，界定舉債范圍、規(guī)范舉債程序、明確舉債責(zé)任?？梢?jiàn)財(cái)政局、金融辦、國(guó)資委等相關(guān)部門(mén)都只是根據(jù)各自職能特點(diǎn)，負(fù)責(zé)融資平臺(tái)債務(wù)預(yù)算、起草管理制度、受托出資等職責(zé)，但具體對(duì)政府融資平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一管理的部門(mén)沒(méi)有明確，這樣一方面會(huì)造成“看似人人都管、實(shí)則無(wú)人監(jiān)管”的監(jiān)管真空；另一方面會(huì)造成相互推諉、責(zé)任無(wú)法落實(shí)的責(zé)任真空，從而帶來(lái)難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。
還有財(cái)政、央行和銀監(jiān)等部門(mén)溝通協(xié)作機(jī)制欠完善，也不利于融資平臺(tái)管理。
2、專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度不健全。
政府融資平臺(tái)向項(xiàng)目的主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)定期報(bào)送政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)報(bào)表，而由于責(zé)任主體模糊造成相關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度及統(tǒng)計(jì)分析沒(méi)有落實(shí)，所以也沒(méi)有那個(gè)部門(mén)具體負(fù)責(zé)對(duì)政府融資平臺(tái)的資金來(lái)源運(yùn)用、經(jīng)營(yíng)狀況、本息償還、發(fā)展規(guī)劃、償債資金渠道、償債能力與風(fēng)險(xiǎn)等方面專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)計(jì)報(bào)表及情況分析報(bào)告等基礎(chǔ)工作。很難全面、及時(shí)、準(zhǔn)確掌握政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀、問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)隱患。
3、預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理制度缺失。
一是縣政府尚未建立政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制及償債準(zhǔn)備金制度等較為系統(tǒng)全面的風(fēng)險(xiǎn)救助措施，不利于政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效處置；財(cái)政部門(mén)沒(méi)有定期對(duì)政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，更未針對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)制定了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施及應(yīng)急預(yù)案。
二是償債準(zhǔn)備金制度建立和管理情況的調(diào)查。雖然償債資金的動(dòng)用列入年度預(yù)算，符合相關(guān)財(cái)政法規(guī)的規(guī)定，但財(cái)政部門(mén)未按規(guī)定比例建立償債準(zhǔn)備金，并對(duì)償債準(zhǔn)備金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理、單獨(dú)核算。
（二）貸款償付能力不足的風(fēng)險(xiǎn)
1、還款來(lái)源保障性不足。
政府融資平臺(tái)貸款的還款來(lái)源，主要是土地出讓收益和城市維護(hù)費(fèi)等，而縣域地區(qū)財(cái)政困難、入不敷出，還款來(lái)源保障性明顯不足。如全縣2010年財(cái)政收支軋差后財(cái)政支出缺口達(dá)12億元；土地出讓收益和城市維護(hù)費(fèi)達(dá)到財(cái)政收入的56.35%；而當(dāng)年地方政府融資平臺(tái)應(yīng)還本付息金額，就達(dá)財(cái)政收入的21.36%。按融資平臺(tái)是否有收入劃分，全縣五大平臺(tái)還款來(lái)源，無(wú)一例外地來(lái)自于地方政府財(cái)政預(yù)算。
2、抵押擔(dān)?？煽慷炔桓摺?/span>
政府融資平臺(tái)貸款主要以政府融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，作抵押或政府信用作擔(dān)保，在還款來(lái)源保障性明顯不足的背景下，不僅信用擔(dān)保的可靠度不高，即使有儲(chǔ)備土地等經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)作抵押，也不排除會(huì)出現(xiàn)抵押物乏值，導(dǎo)致抵押不足、抵押資產(chǎn)處置難，從而導(dǎo)致出現(xiàn)抵押無(wú)法變現(xiàn)償貸、抵押資產(chǎn)處置優(yōu)先償付其他債務(wù)導(dǎo)致金融債權(quán)難以落實(shí)等情況。
3、貸款擔(dān)保方式及相關(guān)運(yùn)作機(jī)制還有較大漏洞。
該縣5家融資平臺(tái)企業(yè)貸款的擔(dān)保抵押貸款和信用貸款分別為86.39%和13.61%。信用貸款發(fā)放往往都建立在政府承諾的基礎(chǔ)上，如果政府承諾通過(guò)人大表決并納入財(cái)政預(yù)算，財(cái)政預(yù)算支出將安排相應(yīng)的資金用于還貸，此類(lèi)貸款的保障和收益預(yù)期是可以實(shí)現(xiàn)的，但從法律的角度（如《擔(dān)保法》）考慮，承諾是無(wú)法律效力的。
而擔(dān)保貸款多為平臺(tái)企業(yè)之間互?；蜻B環(huán)保，互保從法律形式上是有效的，但實(shí)質(zhì)上類(lèi)似于無(wú)政府承諾的信用貸款，銀行監(jiān)管部門(mén)對(duì)此是嚴(yán)加控制的?；ケｋm能緩釋風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避銀行貸前風(fēng)險(xiǎn)審查，但如若任一平臺(tái)企業(yè)出現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)迅速殃及擔(dān)保鏈上的相關(guān)企業(yè)并引發(fā)連鎖反應(yīng)。因此看似穩(wěn)妥的土地質(zhì)押貸款也存在著較大的不確定性。
以土地儲(chǔ)備中心為例，按照現(xiàn)行運(yùn)作機(jī)制，土地必須先有規(guī)劃才能出售，如無(wú)政府規(guī)劃，那么出現(xiàn)貸款風(fēng)險(xiǎn)，銀行也無(wú)法處置抵押的土地。即便有效地處置了抵押的土地，相關(guān)的回籠款項(xiàng)也必須首先上繳政府財(cái)政預(yù)算賬戶(hù)，然后分成回流至土地儲(chǔ)備中心，土地儲(chǔ)備中心作為承貸主體對(duì)土地出讓收入并無(wú)實(shí)際控制力，問(wèn)題的解決權(quán)最終還是在地方政府手中。
（三）潛在的政策及政府信用風(fēng)險(xiǎn)
一是宏觀(guān)政策風(fēng)險(xiǎn)。包括財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策、土地政策、固定資產(chǎn)投資政策、公用事業(yè)收費(fèi)政策、機(jī)構(gòu)改革政策、能源發(fā)展政策、節(jié)能減排政策等國(guó)家層面宏觀(guān)調(diào)控政策變化給政府融資平臺(tái)貸款所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
二是微觀(guān)政策風(fēng)險(xiǎn)。主要是地方城市發(fā)展規(guī)劃調(diào)整、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整、微觀(guān)政策合法合規(guī)性、微觀(guān)政策與宏觀(guān)政策的一致性、微觀(guān)政策操作的可行性和有效性等由于地方政策變化和實(shí)施所引致的風(fēng)險(xiǎn)。
三是政策時(shí)效及專(zhuān)項(xiàng)管理政策風(fēng)險(xiǎn)。如2010年6月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，其中關(guān)于還款來(lái)源主要依靠財(cái)政性資金的公益性在建項(xiàng)目不得再繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)公司融資、對(duì)于2010年7月1日以后新增的政府融資平臺(tái)債務(wù)，地方政府僅以出資額承擔(dān)有限責(zé)任等規(guī)定，雖然是出于規(guī)范政府融資平臺(tái)管理及防范風(fēng)險(xiǎn)的需要，但也會(huì)產(chǎn)生削弱政府融資能力、延誤在建項(xiàng)目順利完成、制約地方政府償債能力等負(fù)面影響，進(jìn)而引發(fā)貸款風(fēng)險(xiǎn)。
四是政府信用風(fēng)險(xiǎn)。由于思想認(rèn)識(shí)、道德觀(guān)念、誠(chéng)信意識(shí)、法律意識(shí)、責(zé)任不明、機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員變動(dòng)—特別是領(lǐng)導(dǎo)班子成員的變更等諸多原因，造成政府部門(mén)推脫、推諉、拖延、懸空債務(wù)或擔(dān)保義務(wù)，也會(huì)導(dǎo)致政政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)。
（四）資金監(jiān)控不到位的風(fēng)險(xiǎn)。
1、融資選擇方式單一隱藏的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
該縣融資平臺(tái)企業(yè)融資渠道較為狹窄，風(fēng)險(xiǎn)投資、中期票據(jù)、企業(yè)債券等均為空白。平臺(tái)企業(yè)在融資選擇時(shí)，偏好于向銀行借貸融資，熱衷于化銀行信貸資金為平臺(tái)資本金，平臺(tái)企業(yè)相互參股投資，大范圍、高幅度地增（注）資擴(kuò)股（5家平臺(tái)企業(yè)均有關(guān)聯(lián)），以便進(jìn)一步做大融資規(guī)模，增加融資杠桿率，滿(mǎn)足迅速增長(zhǎng)的投資資金需求。地方政府將融資利息支出納入財(cái)政預(yù)算，而本金則以滾動(dòng)借貸的方式加以維持。這種加高杠桿率的融資安排，都是建立在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)迅速好轉(zhuǎn)并持久進(jìn)行的假設(shè)之上的，一旦形勢(shì)逆轉(zhuǎn)，財(cái)政收入下降，土地收益不能實(shí)現(xiàn)，很容易引發(fā)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
2、信息不對(duì)稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)。
一方面，在當(dāng)前財(cái)政預(yù)算體系下，貸款金融機(jī)構(gòu)很難準(zhǔn)確及時(shí)掌握政府融資平臺(tái)的融資負(fù)債情況并準(zhǔn)確預(yù)測(cè)其還款能力，特別是沒(méi)有自營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目。另一方面，信息不對(duì)稱(chēng)，增大了政府融資貸款監(jiān)管和及時(shí)發(fā)現(xiàn)處置風(fēng)險(xiǎn)隱患的難度。特別是以社團(tuán)貸款方式發(fā)放的異地政府融資平臺(tái)貸款，由于涉及單位多、成員單位間權(quán)責(zé)利關(guān)系復(fù)雜，信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題更為突出，信貸管理難度更大，潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患更多。
3，資金交叉調(diào)動(dòng)及流向難以監(jiān)控的風(fēng)險(xiǎn)。
目前，銀行對(duì)客戶(hù)的貸款情況均可通過(guò)央行征信系統(tǒng)進(jìn)行跨行調(diào)查，也可以監(jiān)控信貸資金在本行系統(tǒng)中的流向，卻未能跨行調(diào)查客戶(hù)存款。一旦資金轉(zhuǎn)出，貸款行就失去了追蹤的權(quán)限。作為承貸主體的平臺(tái)企業(yè)，所融資金的使用主體往往又是地方政府相關(guān)部門(mén)，因此承貸主體與資金使用主體的不一致，導(dǎo)致銀行信貸資金跨行流動(dòng)，不利于銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制及對(duì)資金流向的監(jiān)控。全縣5家融資平臺(tái)企業(yè)均有關(guān)聯(lián)，相互之間的資金調(diào)撥較往來(lái)為頻繁，不排除其將銀行信貸資金用于“以貸還貸”或挪作他用的操作應(yīng)付相關(guān)監(jiān)控。
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