說(shuō)到底，“造城”不是小孩子玩搭積木的游戲，而是一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的比拼，政府得有大量真金實(shí)銀往里面扔才行。如此天文數(shù)字一般的資金需求，錢(qián)從何處來(lái)？
但是，多半接受詢(xún)問(wèn)的地方官員，對(duì)我提出的這個(gè)似乎很幼稚的問(wèn)題，都有一種輕蔑的神情。其實(shí)，我在縣市區(qū)一級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)崗位工作過(guò)多年，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，我知道以政府為主體推進(jìn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，只要領(lǐng)導(dǎo)人精心謀劃、經(jīng)營(yíng)有方，非但不需要財(cái)政掏錢(qián)，反而還可以通過(guò)“以地生財(cái)”的辦法，來(lái)為本級(jí)政府賺個(gè)盆滿(mǎn)缽滿(mǎn)。
所謂“以地生財(cái)”，指的是政府通過(guò)對(duì)第一級(jí)土地市場(chǎng)的高度壟斷，用盡可能低的價(jià)格，把農(nóng)民手中的農(nóng)用土地征收過(guò)來(lái)，再以盡可能高的價(jià)格出售給開(kāi)發(fā)商。這中間，每畝土地的價(jià)差，一般都在數(shù)倍甚至幾十倍左右。財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人，最近在“財(cái)政政策和有關(guān)問(wèn)題”記者會(huì)上透露，2011年全國(guó)國(guó)有土地有償出讓收入29397億元，同比增長(zhǎng)106.2%。2012年，全國(guó)土地出讓金達(dá)2.69萬(wàn)億元，相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政總收入的40%以上，在很多地方, 土地出讓金，占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過(guò)50%。
我此次調(diào)查中的6市12縣，因區(qū)位地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，土地價(jià)格表現(xiàn)出一定差異，且每年波動(dòng)起伏，但總體上一直呈爬坡攀升之勢(shì)。C縣財(cái)政局干部告訴我：當(dāng)前地方政府過(guò)“日子”，一靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，二靠本級(jí)土地經(jīng)營(yíng)收益。沒(méi)有這兩項(xiàng)，政府早就“關(guān)門(mén)大吉”了。
可以說(shuō)，這些年不少地方政府的年度財(cái)政收入中，通過(guò)城鎮(zhèn)化的路徑，來(lái)自農(nóng)村土地的貢獻(xiàn)份額，早已超過(guò)工商稅費(fèi)，而雄居“半壁江山”，成為支撐地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“滾滾財(cái)源”。國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心算過(guò)一筆帳，2009年占到48.8%，2011年則高達(dá)71.4%，為當(dāng)年國(guó)家 GDP總量的7.3%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年上半年，工商業(yè)經(jīng)濟(jì)增速不斷下滑，稅收占比也隨之減少，但全國(guó)土地出讓合同價(jià)款卻高達(dá)1.7萬(wàn)億元，增幅高達(dá)77.3%，又創(chuàng)歷史新高，其中房地產(chǎn)用地出讓價(jià)款同比，增幅超過(guò)高達(dá)90%。
可以說(shuō)，愈演愈烈的“土地財(cái)政”，使得政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，越來(lái)越深地陷入了追求外延擴(kuò)張的惡性循環(huán)。這個(gè)“病癥”不獨(dú)中小城市有，省會(huì)城市與省級(jí)都市照樣有。有數(shù)據(jù)顯示，“北、上、廣、深”4大城市2013年合計(jì)土地出讓金已經(jīng)突破5000億元，達(dá)到了5014億元，相比2012年全年的2005億元，上漲幅度達(dá)到了150%。
由于土地收益綁架了政府，故巧借統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的東風(fēng)，只“統(tǒng)”農(nóng)村土地資源，不“籌”農(nóng)民公共服務(wù)，即“只要地不要人”的事情，可以說(shuō)在很多地方是個(gè)有目共睹、眾所周知的普遍現(xiàn)象。
根據(jù)全國(guó)第一次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)建制鎮(zhèn)人均占地512.5平方米，等于國(guó)家關(guān)于建制鎮(zhèn)人均占地標(biāo)準(zhǔn)100平方米的5倍，高于同期地級(jí)以上城市人均占地的8.31倍。我此次對(duì)某省四個(gè)省級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行抽樣統(tǒng)計(jì)，人均城鎮(zhèn)工礦用地為460平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出省國(guó)土資源廳規(guī)定的104平方米的約束性標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智講，1990－2000年，我國(guó)城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大了90.5%，但城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)52.96%，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍；而2000－2010年，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大了83.4%，但城鎮(zhèn)人口僅僅增加了45.1%。如果再考慮約2億多生活在城市卻沒(méi)有城市戶(hù)籍的人口，并不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實(shí)際上土地城鎮(zhèn)化的速度，應(yīng)該是人口城鎮(zhèn)化增速的兩倍有余。
中西部地區(qū)某地級(jí)市，每平方公里城區(qū)本來(lái)只有4000人，近10年來(lái)又新增加20平方公里，人口則僅增加了7.5萬(wàn)人，即每平方公里承接3850人，低于原來(lái)人口密度。土地的城鎮(zhèn)化速度之快，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地把人口的城鎮(zhèn)化甩在后面。
由于中央實(shí)施最嚴(yán)格的監(jiān)管制度，建設(shè)用地成了日益稀缺的寶貴資源。因此，掛“羊頭”，賣(mài)“狗肉”，利用創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)推行各種“圈地運(yùn)動(dòng)”，便成了冠冕堂皇的理由。C縣近年高舉“大辦工業(yè)、辦大工業(yè)”的旗幟，在老城區(qū)周邊，陸續(xù)建立起了香港工業(yè)園區(qū)、美國(guó)工業(yè)園區(qū)、臺(tái)灣工業(yè)園區(qū)、韓國(guó)工業(yè)園區(qū)、電子工業(yè)園區(qū)、汽車(chē)工業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)、城市物流園區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等9個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，大的占地5平方公里，小的占地2平方公里，總面積早已突破2007年經(jīng)省政府批準(zhǔn)的50平方公里的城區(qū)發(fā)展規(guī)劃。我去了該市的兩個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)考察，看見(jiàn)一座座蔥郁的山崗被“開(kāi)膛破肚”，一片片平整的農(nóng)田被亂石填埋，95%的土地至今仍在“曬太陽(yáng)”。
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