摘 要：村干部的職業(yè)化是理解上海遠郊農村基層治理的基礎。通過對上海遠郊村莊治理邏輯的梳理發(fā)現, 村干部的職業(yè)化是村莊內生發(fā)展的需求、厚重治理資源的依托和規(guī)范性勞動力市場的倒逼等因素共同形塑的產物, 并且塑造了上海農村的規(guī)范治理形態(tài)。但是, 職業(yè)化意味著“簡約治理”的失效和政府行政治理的深度卷入, 它雖然順應了“大都市、小農村”的復雜治理定位, 卻弱化了村民自治的意義, 提升了基層治理的成本。因此, 經濟社會發(fā)展相對落后的中西部地區(qū)應該慎重推廣村干部的職業(yè)化建設。
一、問題的提出
從上世紀80年代初創(chuàng)至今, 村民自治經歷了近30年的發(fā)展歷程, 并逐漸成為現代民主政治的邏輯起點, 被賦予了自下而上推動政治民主化改革的重要使命。在村民自治的框架之下, 村干部兼具“代理人”與“當家人”[1]的雙重身份, 其行為模式建構了國家與鄉(xiāng)村社會之間的“第三領域”[2]。村民自治的有效實踐需要依賴于一定的經濟基礎、組織基礎和社會基礎, 事實上, 由于各種條件的限制, 村民自治并沒有達到其預期的效果。稅費改革后, 基層政權逐漸“懸浮”[3], 村集體經濟普遍“空殼化”, 村干部治理資源不足, 導致治理動力和治理能力的雙重弱化。中西部地區(qū)農村選舉普遍流于形式, 在一些農村甚至還出現因無人愿意當村干部而“輪流坐莊”的現象。
與此同時, 隨著后稅費時代國家惠農政策的出臺和項目資源下鄉(xiāng), 村莊治理任務越來越多, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了順利完成上級的各項任務, 傾向于通過村干部的公職化建設, [4]將村干部納入官僚化的管控體制, 逐漸實行績效考核, 工薪制、坐班制等行政管控辦法, 促進了村級組織的官僚化。[5]實行固定的工薪制是村干部職業(yè)化的重要內容, 近年來也逐漸獲得了中央政府的支持。2008年10月召開的十七屆三中全會明確指出:“通過財政轉移支付等途徑, 形成村干部報酬和養(yǎng)老保險資金保障機制”[6]。
學界對于村干部職業(yè)化一直以來都是贊成和批判兩種聲音共存。贊成者認為, 村干部職業(yè)化順應了農村改革發(fā)展的新形勢, 是一種“需求誘致型的制度變遷”[7], 有利于加強村干部隊伍建設和實現對村干部的規(guī)范化管理。[8]而批判者則認為, 村干部職業(yè)化違背了村民自治的原則、增加了國家的財政負擔、且與農村傳統(tǒng)習慣不符。[9][10]村干部職業(yè)化意味著“村級治理半行政化”[11], 它改變了基層的簡約治理格局, 走向了復雜治理。在筆者看來, 村干部職業(yè)化的治理成本與治理效果, 需要放置在特定的經驗基礎中來具體考察。作為中國經濟社會發(fā)展的先行者, 上海市遠郊農村從上世紀80年代末期就逐步開展了村干部職業(yè)化的探索, 到目前為止, 村干部的職業(yè)化模式已經相當成熟, 構成了上海遠郊農村的村治動力, 并且構筑了規(guī)范和穩(wěn)定有序的村治格局。本文將結合上海農村村干部職業(yè)化的表現特征、形成原因和治理效果, 揭示村干部職業(yè)化的生成基礎和治理邏輯。研究發(fā)現, 依托厚重的治理資源, 村干部的職業(yè)化和基層治理的過密化形成一體兩面的關系。若缺少過密治理的資源條件和組織條件, 則村干部的職業(yè)化不僅不能建立規(guī)范、有效和穩(wěn)定的可控性治理格局, 反而可能加重治理負擔和治理風險。因此, 村干部的職業(yè)化存在區(qū)域推廣的限度。
二、研究區(qū)域概況
本文的研究資料來源于2015年11月筆者與所在研究團隊在上海市J區(qū)W鎮(zhèn)及其所轄的陳村1開展的為期20天的田野調研。2W鎮(zhèn)隸屬于上海市J區(qū), 位于J區(qū)西北部, 東面與該區(qū)正在建設的新城相連, 南鄰安亭國際汽車城, 西面和北面與江蘇省昆山市、太倉市相鄰。W鎮(zhèn)總面積50.91平方公里, 有19個行政村、2個社區(qū)。據2015年最新統(tǒng)計數據, 全鎮(zhèn)常駐人口約10萬人, 其中本地人口約3萬人 (其中60%以上為老人) , 外來人口約7萬人。W鎮(zhèn)的支柱產業(yè)為工業(yè), 鎮(zhèn)域范圍內有大型工業(yè)園區(qū)、新能源基地以及大量中小型企業(yè), 從上世紀90年代開始, 本地農民基本以進廠務工為主。目前而言, 該鎮(zhèn)土地流轉率達到99%以上, 村集體通過“反租”的方式, 將土地從農民手中流轉過來, 再通過“大包”或“小包” (分包管理) 的方式將之流轉給種田大戶。因此, 當地農民家庭收入主要以務工收入為主。陳村距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較近, 2015年該村集體收入為450萬元左右, 其中廠房租賃收入280萬元, 土地租賃收入65萬元, 農業(yè)收入100萬元。3陳村共有380戶, 1238人, 由于臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū), 到該村租房的外地人較多, 目前該村外地常住人口約2000多人, 最高峰時曾經達到5000多人。這些外地人一般都是在附近工廠打工, 為了節(jié)省開支, 他們一般會選擇到就近的村莊租房。大量外地人散居在村落之中, 人口流動性大、管理成本高, 社會治安、交通事故、人身財產安全、村莊環(huán)境等諸多社會問題頻發(fā), 給村莊社會治理帶來了難題。
三、村干部職業(yè)化的形態(tài)
從歷史上看, 村干部從來就不是職業(yè)化的, 也是不脫產的。[12]在大集體時期, 生產大隊和生產隊的干部與普通村民一樣, 都要參與集體勞動, 其收入也主要來自于參與勞動所獲得的工分。而80年代人民公社解體以后, 在行政村一級設立了村支部和村委會, 其成員統(tǒng)稱為村干部。此時的村干部也是不脫產的, 他們和普通農民一樣, 有屬于自己的責任田, 在務農的同時兼職當村干部, 政府則根據其工作時間給予一定的誤工補貼。因此, 在大部分農村, 從來沒有村干部“工資”一說, 因為村干部拿到的都是“誤工補貼”。既然拿的是誤工補貼, 就說明這些村干部并不是全職的, 而是兼職的、是不脫產的, 村干部都有自己另外的工作。否則, 光靠政府給予的誤工補貼, 恐怕村干部連自身的生存問題都難以解決。
上海的村干部職業(yè)化大約從上世紀八十年代就開始逐步推行, 當地村干部職業(yè)化程度較高。村干部領取的都是正規(guī)的工資, 而非誤工補貼。根據職位的不同, 其年薪從幾萬到二十萬左右不等。筆者調研所在的陳村退休村支書說, “當村干部就是一種職業(yè), 靠職業(yè)吃飯, 就要把它做好”。事實上, 職業(yè)化的村干部與非職業(yè)化的村干部之間有不同的治理動力和行為邏輯, 職業(yè)化的村干部具有以下四個特點。
(一) 激勵機制的正規(guī)化
村干部的職業(yè)化首先體現于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部實施的工資制上, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村干部納入其考核體系, 再根據考核結果確定村干部的工資和其他福利。在村民自治的框架之下, 村干部本應該是一種“服務者”和“當家人”的角色, [13]村干部收入雖然不高, 但由于傳統(tǒng)社會地方社區(qū)具有內在的社會性回報機制 (如面子、威望、聲譽等) , 即使補貼很少, 但在這種非正式的激勵機制下, 也總有人愿意當村干部。然而, 村干部職業(yè)化改變了原有的非正式性回報機制, 政府發(fā)放的財政工資成為當村干部的主要動力。當地普通村干部一年工資至少五六萬元, 主職干部一年工資有十幾萬到二十萬不等。村干部工資確定的具體流程是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)先對村書記的工作進行考核, 并定下書記的工資標準;其余村干部的工資則是由村兩委人員根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核指標開會討論決定, 并基于書記的工資標準確定其他干部的工資標準。村干部工資主要從村集體經濟中開支, 因而村干部工資的多少與村集體經濟的強弱之間有很大關聯(lián)。
當地村干部的工資由基本工資、考核工資和各種福利補貼 (如電話費、汽車補貼等) 構成, 以陳村為例, 按照職位的不同, 村干部的總體工資收入主要分為五個等級:第一級是村支部書記, 其工資水平一般為每年18~20萬;第二級是農業(yè)副主任, 其工資水平一般為每年10~12萬元;第三級為黨委班子, 其工資水平一般為每年八九萬;第四級為村委委員 (如婦女主任、治保主任) , 其工資水平為每年六七萬;第五級為村里的條線干部 (如農建員、農機手、泵站管理員、電工等) , 其工資水平為每年四五萬。當地普通農民進廠務工年收入為三四萬元左右, 因此, 相比于一般農民進廠務工而言, 當地村干部的工資比較高, 這也是村干部職業(yè)化的首要條件。
(二) 工作方式的官僚化
村干部隊伍的正規(guī)化主要體現在兩個層面:其一, 村干部的全職化, 所有村干部都必須坐班, 并實行嚴格的考勤制度。坐班制和考勤制使得村級組織凸顯出標準化、正規(guī)化的官僚制特性。[14]陳村從分田到戶以來就開始形成村干部坐班的傳統(tǒng), 大約從上世紀九十年代后期開始, 村干部工資開始大幅度上升, 此后對于村干部坐班要求更為嚴格?，F在當地的村干部和政府公務人員在工作方式上沒什么區(qū)別, 周一到周五都實行嚴格的八小時工作制, 周末還要輪流值班, 此外還有嚴格的考勤制度。因此, 當地村干部也根本沒有時間去從事額外工作, 當地很多村干部都半開玩笑式的說, “除了當村干部以外, 我們什么都做不了”。這種說法雖然有點夸張, 但卻不無道理。對于上海農村的村干部而言, 當村干部就是一個職業(yè), 因而其所培養(yǎng)的職業(yè)素養(yǎng)、以及結交的關系圈子, 都是與當村干部相關的, 如果真的讓他們辭職去做別的工作, 他們還真不一定能夠勝任。從W鎮(zhèn)了解的情況來看, 當地村干部中途辭職的非常少, 大部分人都是干到退休為止。其二, 村干部內部職能分工相對明確。在其他地區(qū)的農村, 村干部內部并沒有明確的職能分工, 雖然名義上有書記、主任、婦女主任、會計、治保主任、民兵連長等分工, 但實際上只有在完成上級具體任務時才有這種區(qū)分, 而在日常的村莊治理中, 基本都是由書記、主任帶頭, 有什么事大家都一起上。而在上海農村, 村干部之間的職能分工很明確, 一般設有書記 (書記主任一肩挑) 、農業(yè)副主任、行政副主任、婦女主任、治保主任等職位, 書記一般是主抓村莊經濟發(fā)展, 而農業(yè)主任則主要負責村莊農業(yè)發(fā)展, 此外還有大量的“條線干部”, 如農建員、科普員等。當然, 村兩委班子的成員也會兼任一些條線, 且大部分條線干部也是同時兼任幾條線。通過明確的條線分工, 村干部可以精準而有效地對接上級政府各個部門。
(三) 工作能力的事務導向
職業(yè)化促發(fā)了村干部工作能力的事務導向。在村干部職業(yè)化的背景之下, 一個人能否當上村干部, 關鍵是看個人能力, 看其是否具備當村干部所必需的素質。職業(yè)化村干部的能力素質并不在于村干部的動員能力, 而主要是指村干部的做事能力。前者依托于村干部在群眾中的威信、面子, 后者則依托于村干部的業(yè)務能力。實際上, 由于當地村干部是職業(yè)化的, 因而村干部并不需要向其他地區(qū)農村那樣必須具有良好的群眾基礎才能任職, 村干部與村民之間的關聯(lián)也頗為松散。以厚重集體資源為基礎的事務型治理消解了動員型治理的必要性。因此, 當地村干部甚至可以由外村人擔任, 小組長也可以跨組兼任。職業(yè)化的村干部在一定程度上脫嵌于村莊社會, 為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理人控制提供了更大空間。
(四) 行為邏輯的任務導向
職業(yè)化村干部的行為邏輯具有鮮明的任務導向性。當村干部就是他們的職業(yè)和事業(yè), 他們的行為邏輯并不是機會主義的, 而是對未來具有明確預期。完成上級交予的任務, 做好村干部的分內工作, 是他們的最終目標。當然, 在這一過程中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會為其提供相應的晉升機會, 如從村書記提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)某部門。相比而言, 在兼職的情況下, 如果當村干部不能為自己帶來一些利益, 往往就沒有多少人愿意當村干部, 是否當村干部、如何當村干部的選擇具有更多機會主義色彩。上級的政策可能導致村干部的選擇性執(zhí)行和服從。在中西部地區(qū), “村干部不好管”、“村干部不聽話”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的普遍抱怨, 如何控制選舉, 也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)非常關鍵的工作。然而, 村干部的職業(yè)化使得村干部“中性化”了。職業(yè)化改變了傳統(tǒng)的村治的動力, 村干部既不是當家人, 也不是純粹意義上的代理人, 也少有成為謀利者的動機。村干部客觀化為一種職位, 完成職業(yè)本身所承載的任務是其工作目標, 村干部成為就事論事、不偏不倚的辦事員。
四、村干部職業(yè)化的原因分析
歐陽靜認為, 稅費改革之后村級組織官僚化的邏輯在于“村莊內生權威的衰變”以及“鄉(xiāng)鎮(zhèn)權威的蛻變”。[15]一方面, 隨著鄉(xiāng)土社會的變遷, 傳統(tǒng)的“長老秩序”和“禮治秩序”[16]逐漸被侵蝕, “長老”和“禮”等維系鄉(xiāng)村社會內生秩序的社會性權威與地方性規(guī)范碎片化了, [17]在此背景下, 村干部喪失了治理村莊的權威與能力, “無為而治”成為稅改后村級治理的常態(tài);另一方面, 稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權威進一步弱化, 在復雜的治理任務面前缺乏相應的資源, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不將村級組織納入到自身的治理結構中, 使村干部成為為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事的“一條腿”。在這雙重背景下, 村干部官僚化或職業(yè)化逐步成為地方政府應對復雜治理任務的可行選擇。然而, 這一解釋框架更適用于分析中西部地區(qū)村干部職業(yè)化的原因。上海村干部職業(yè)化有其特殊條件, 當地村干部職業(yè)化開始于上世紀80年代末期, 因而并不是為了解決稅改之后村治動力不足和村級治理癱瘓的困境, 而是始于當地村莊的發(fā)展主義需求。村莊發(fā)展主義的目標提出了村干部職業(yè)化的需求, 強大的村集體經濟是維系村干部職業(yè)化的保證, 而當地農村勞動力的市場化則倒逼著村干部職業(yè)化。
(一) 村莊經濟發(fā)展的要求
村干部的職業(yè)化與上海農村特殊的經濟發(fā)展歷程有關。20世紀80年代早期, 當地村集體成為工業(yè)發(fā)展的主體, 這就對村干部的能力、素質和工作方式提出了新的要求。為了推動村集體經濟的發(fā)展, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村書記人選也開始進行干預。在此過程中, 職業(yè)化的村干部隊伍就變得非常必要。
例如, W鎮(zhèn)陳村的村支部書記說, “90年代 (鄉(xiāng)鎮(zhèn)) 對村里的考核主要是看經濟發(fā)展。六七十年代是以農業(yè)為主, 村干部的文化水平都有限。到了八九十年代, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)以經濟發(fā)展為主, 要發(fā)展工業(yè), 要招商引資, 就要有經濟頭腦, 會說話的人, 尤其是村書記一定要有這個能力。鎮(zhèn)里當時也主要是考慮村經濟的發(fā)展, 對村干部要求很高, 要坐班、要考勤、要考核”。
80年代以來, W鎮(zhèn)對于村干部的考核主要為村莊經濟發(fā)展, 如果村莊經濟發(fā)展不起來, 達不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求, 村主職干部就下臺。因而, 村一級事務龐雜繁多, 且村莊具有較高的發(fā)展主義的目標任務, 村級組織的作用重點不是社會管理和社會治理, 而是追求經濟發(fā)展。在此背景下, 只有全職的村干部才有可能完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)施加于村級組織的發(fā)展主義要求。
(二) 雄厚經濟基礎的保證
在土地整治和村莊更新之前, 4上海市大部分村莊的村集體經濟都比較可觀。其中, 八九十年代時村集體經濟很重要的一部分來自于集體企業(yè)的利潤或分紅。而2000年之后, 尤其是近幾年來, 隨著政府對于鄉(xiāng)村中小企業(yè)管控越來越嚴, 一些環(huán)境污染大、經濟效益低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小型企業(yè)大多面臨倒閉的命運。但村級組織仍然能夠通過出租廠房或集體建設用地的方式獲取租金收入。也即, 工業(yè)收入是當地村集體收入的主要來源, 而農業(yè)收入只是其中很少一部分。以W鎮(zhèn)陳村為例, 該村在2014年之前的集體收入主要包括:廠房租賃 (每年280萬) , 土地租賃 (每年65萬) , 農業(yè)收入 (每年100萬, 主要是政府的補貼) 。由于當地村干部的工資是從村集體收入中開支, 因而村莊具有強大的經濟基礎, 是村干部職業(yè)化能夠長久維系的重要保證。
強大的村集體經濟, 一方面能夠保證村干部的工資收入較高, 從而使得村干部隊伍相對比較穩(wěn)定;另一方面也能更好地吸納村莊精英進入村干部隊伍, 從而保證村莊治理的有效性和穩(wěn)定性。
(三) 正規(guī)勞力市場的支撐
在上海市的市場輻射效應和經濟吸納機制作用下, 上海農民的市場化程度很高, 并逐漸瓦解了村莊中的“非正規(guī)經濟”。自20世紀90年代后期以來, 當地農民就開始進入附近企業(yè)和工廠上班, 獲得正式工作。進入21世紀以來, 隨著土地的流轉, 當地的農業(yè)生產主要依靠外來種植大戶承包經營, 村莊因而變成一個純粹生活與休閑的地方, 村莊內部獲取收入的機會很少且沒有吸引力, 這就消解了村干部的“兼職”空間。在此背景下, 村干部的職業(yè)化成為必然。例如, 當地農村有很多條線干部, 如農建員、農機手、泵站管理員等, 他們一年當中真正工作的時間其實不長, 但村里還是要全職聘請。因為如果不專職聘請的話, 這些人也會去市場上尋找新的工作機會, 且基本都是進廠務工, 那么當村里需要這些人員時, 想要臨時雇人是不可能的。因此, 當地農村勞動力的高度市場化和市場的高度正規(guī)化, 倒逼著村干部隊伍的職業(yè)化。
五、村干部職業(yè)化的治理效果
在大部分中西部農村, 由于村莊本身沒有多少利益和資源, 村治動力不足。在此情況下, 村干部沒有積極性, 村莊治理能力弱化, 村級治理的目標是維持現狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往也不敢對村莊強行施壓, 因為一旦如此, 更加無人愿當村干部。鄉(xiāng)村組織因而淪為“維持會”。在沿海發(fā)達地區(qū), 例如浙東農村, 則普遍出現了“富人治村”現象。[18]浙東農村社會分化較大, 富人的生產和生活都以村莊為中心, 但富人當村干部并不是看重村干部的收入, 而是看重村干部身份所帶來的政治資本及其轉化為經濟資本的能力。[19]表面看來, 富人當村干部對其余村民并沒有多大損害, 因為富人非但沒有攫取村莊的公共資源, 反而在諸如選舉時會通過賄選給予普通農民一些好處。但長遠看來, 富人當村干部使得普通村民被排斥出村莊政治的視野, 普通村民的政治效能感弱化, 他們在村莊政治中越來越沒有說話的資格。[20]上海村干部的職業(yè)化構造了不同的村治動力, 形成了不同的治理結構, 進而呈現出不同的治理績效。
第一, 村莊治理規(guī)范。在上海農村, 村級治理最重要的特點即規(guī)范, 村干部會按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求或者政府制定的規(guī)章制度辦事, 很少出現村干部徇私舞弊的現象。當地農民對于村干部普遍存在較強的信任, 雖然一般民眾與村干部之間并無多少緊密的聯(lián)系和互動, 但在當地農民看來, 村干部貪污腐化的事不可想象, 這與中西部農民關于村干部貪污腐敗的刻板印象形成鮮明對比。在此意義上, 有學者認為村干部壟斷農村資源促使農村貧富分化差距加大是推行村干部專職化的根本原因。[21]村干部的職業(yè)化, 意味著村干部成為一種制度身份, 而且, 這種身份不能與其他職業(yè)兼容。村治的動力被導入有序的制度化軌道。村干部不再是一門副業(yè), 要么當村干部, 要么就不當村干部。這在一定程度上約束了村莊精英的投機行為, 促進了村莊治理的規(guī)范化, 并且獲得了農民的正向反饋與認同。
第二, 村莊治理有效。村級治理的規(guī)范化是一把雙刃劍, 既可能帶來治理的形式化, 也可以帶來治理的有效性。由于上海村干部職業(yè)化已發(fā)展得相對較為成熟, 因而村莊治理的規(guī)范性早已形成、且已被村干部內化接受;同時, 雄厚的集體經濟是這些復雜規(guī)則和制度落地的基礎性條件。因此, 厚重資源基礎上的規(guī)范化并沒有帶來治理的形式化, 村級治理變得更為有效。在村級治理規(guī)范化的管理模式之下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)把控村級組織的能力更強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村級組織的有效監(jiān)控, 一方面是通過績效考核控制了村干部的收入來源, 村干部要想拿到高工資, 就必須要服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安排, 完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門交予的各項任務;另一方面是通過“條線干部”深入到村級治理的具體事務中。在此背景下, 鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、村兩級的治理任務都能較好完成, 從而帶來了村級治理的有效性。
第三, 村治格局穩(wěn)定。村干部的職業(yè)化使得村莊治理生態(tài)和諧、村治格局穩(wěn)定, 這主要體現在兩個層面:一是村干部之間的關系平和, 二是村干部與普通民眾之間的信任關系。首先, 當地農村的村干部之間都比較團結, 少有派性斗爭, 村干部之間由于職能分工明確而呈現出相互取長補短、功能聯(lián)合的治理模式。其次, 職業(yè)化消解了村干部非正規(guī)獲利的渠道, 而村干部職位本身的激勵和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的緊密監(jiān)控導致了村干部行為的規(guī)范化和程序化, 從而建構了制度化的干群信任關系。村干部客觀化為一種職業(yè), 因而可以相對客觀地、不偏不倚地、就事論事地處理村級治理中的各種問題。
六、余論:過密治理與職業(yè)化的限度
村干部的職業(yè)化為其村莊治理注入了活力與動力。然而, 必須看到, 上海農村村干部職業(yè)化有其特殊的基礎和條件, 這一模式并不是在任何地方的農村都可以成功復制或推廣。村干部的職業(yè)化與上海農村特定的基礎條件有關。上海農村厚重的資源積累為職業(yè)化村干部的有效治理創(chuàng)造了條件, 從而構造了過密化治理形態(tài)。過密化治理不再強調村莊政治和村莊動員, 而是強調行政治理和事務治理。事實上, 職業(yè)化消除了村莊政治的空間, 取消了村莊治理的不確定性, 并通過厚重的過密治理來填補村莊動員的原有功能。但是, 過密治理必然是高成本的。上海由于城市發(fā)展和郊區(qū)治理的需要, 村干部的職業(yè)化具有可行性。一方面, 由于村莊的工業(yè)化程度較高, 村莊內部有經濟基礎;另一方面, 經濟發(fā)展和社會關系事務繁雜, 上級政府及其各個部門的各種“創(chuàng)建”活動, 也自上而下產生了過密治理的需求。
由此可見, 上海農村特定的治理形勢、治理目標和治理資源, 是職業(yè)化村干部有效治理的基礎, 同時, 也只有通過職業(yè)化的村級組織才能應對紛繁復雜的治理任務。因此, 在上海農村, 村干部的職業(yè)化具有一定的合理性, 它滿足了“大都市”對“小農村”的功能定位和治理定位。
但是, 廣大中西部地區(qū)的農村, 卻不具有推行村干部職業(yè)化的條件:一方面, 中西部地區(qū)的農村普遍面臨人口外流、村莊逐漸空心化的現象, 村莊治理任務并不多, 村級治理本身就是維持型的, 因而沒有必要推行村干部職業(yè)化;另一方面, 中西部農村經濟基礎普遍薄弱, 且地方財力也并不雄厚, 如果強行推行村干部職業(yè)化, 勢必加大農民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負擔。但是, 當前中西部地區(qū)地方政府越來越熱衷于推進村干部的職業(yè)化, 基于“無人當村干部”的擔憂, 不斷提高村干部的工資待遇。事實上, 就中西部地區(qū)的農村而言, 由于治理資源的整體限制, “中農治村”是一種正常狀態(tài)。[22]中農是指那些主要收入在農村、主要社會關系在農村的農民, 他們由于在村莊里還有獲得不低于進城打工收入的各種副業(yè)機會, 因而愿意留在村莊。他們對村莊社會關聯(lián)和利益關聯(lián)的重視構成了村治的動力。村干部職業(yè)化的激進舉措, 一方面可能難以達到真正意義的規(guī)范治理而流于形式, 另一方面還可能瓦解原來的村莊治理基礎。在這個意義上, 中西部農村地區(qū)不應該盲目推行村干部的職業(yè)化。職業(yè)化可能打破“中農治村”的格局, 加劇選舉競爭, 耗散村莊秩序。因此, 應該慎重推進村干部的職業(yè)化。
