郴州市政協(xié)委員桂陽活動小組課題調(diào)研組
（2014年9月）
農(nóng)田水利是農(nóng)業(yè)發(fā)展的最基礎(chǔ)的條件，是實施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，同時在面對惡劣的地質(zhì)氣候情況，健全的農(nóng)田水利建設體系和完善的管理措施，將很大程度上緩解自然災害給人民群眾生活帶來的不便，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的損失。為了解掌握桂陽縣小型農(nóng)田水利工程建設與管理的現(xiàn)狀及存在的困難和問題，提出針對性的解決建議，郴州市政協(xié)委員桂陽活動小組組織全體成員，對桂陽縣小型農(nóng)田水利工程建設與管理情況進行了調(diào)研。現(xiàn)提出調(diào)研報告如下：
一、桂陽縣小型農(nóng)田水利工程建設與管理的現(xiàn)狀
（一）工程建設上因整合不力，配合不夠，標準不一，工程整體功能提質(zhì)不快。
近些年來，除鎮(zhèn)、村集體投資投勞和水利部門外，國土、煙草、農(nóng)開、移民等部門均投入大量資金興建農(nóng)田水利工程。由于各部門的資金性質(zhì)和用途不一樣、難以統(tǒng)籌安排，再加上沒有進行系統(tǒng)性、完整性的統(tǒng)一規(guī)劃布局，在大投入、大建設的背景下，工程整體功能提質(zhì)不快。主要表現(xiàn)在以下方面：
一是部門資金性質(zhì)和用途不一樣，如水利部門的資金重點用于水庫、山塘、河道等水源性工程的除險保安，煙草、國土、農(nóng)業(yè)開發(fā)等部門資金主要用于灌區(qū)腹心地帶的灌排體系的建設，而水源性工程與灌區(qū)腹心地帶的連接干渠工程卻成了建設上的“真空管”，出現(xiàn)嚴重的“卡脖子”和“腸梗阻”，沒有從根本上解決旱能灌、澇能排的問題。
二是缺乏系統(tǒng)性、完整性的統(tǒng)一規(guī)劃布局，區(qū)域發(fā)展極不平衡。工程建設存在很大的盲目性、隨意性，尤其是一些部門以政績?yōu)橹兀懵愤吂こ?、形象工程，好的地方年年搞，甚至于一個部門已經(jīng)建設好了后，工程運行不到幾年，另外一個部門又來把原來建設好的工程拆除掉，重新又來建設；而偏僻點、差一點的地方成了“無人管”，地域發(fā)展差異很大，群眾意見大。
三是沒有統(tǒng)一建設管理標準，施工無質(zhì)、管理無度、科技含量低，存在很多工程隱患。特別是工程建設好后，鎮(zhèn)村沒有配備專職管理人員管護，完工后無人過問，人為破壞不能及時得到修復，工程運行不到幾年就發(fā)揮不了效益了。正如百姓常說的：“頭年光光溜溜 ，二年茅茅草草，三年崩崩塌塌?！?/span>
（二）先天不足，管理缺位，投入不夠，農(nóng)田水利“最后一公理”問題成“心病”。
“堰塘像碟子、渠道像篩子、水庫像池子”“渠道水汪汪，田里鬧水荒”，諸如此類形容農(nóng)村小型水利工程年久失修的順口溜，在農(nóng)村層出不窮。受制于投入缺乏和管理缺位，農(nóng)田水利“最后一公理”問題一直以來是基層干群的一大“心病”。究其原因主要有：
1、現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程大多建于20世紀六七十年代，有相當部分是邊建設、邊設計、邊規(guī)劃的“三邊”工程，工程建設標準低，先天性不足。加之至今已運行三四十年，工程老化、功能退化極為嚴重。
2、小型水利工程管理主體缺失，管理缺位。農(nóng)民群眾普遍認為農(nóng)田水利建設就應該由水利工程管理單位來管理的，農(nóng)田水利中“誰受益，誰負擔”的觀念沒有深入人心，主人翁意識淡薄。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革等原因，基層水管理站人員結(jié)構(gòu)不合理、文化層次偏低、技術(shù)力量薄弱，加之財政部門對基層水管單位撥款經(jīng)費較少，也影響了正常的管理工作。
3、籌資難，投入不足等問題成了制約農(nóng)田水利工程正常養(yǎng)護的“瓶頸”。一是上級資金投入與實際建設需求差距較大；二是地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村組對水利建設重視不夠，投入不足；三是尚未廣泛拓寬投融資渠道，充分挖掘社會潛力。
二、農(nóng)田水利工程管理的對策措施
（一）破解管理難題，明確事權(quán)產(chǎn)權(quán)，帶動創(chuàng)新發(fā)展。
1、成立農(nóng)田水利基本建設領(lǐng)導小組，制定和完善農(nóng)田水利基本建設總體規(guī)劃和實施方案，按照“渠道不亂，用途不變，優(yōu)勢互補，形成合力”的原則，在不改變資金性質(zhì)和用途的前提下，積極整合水利、縣草、農(nóng)業(yè)開發(fā)、國土、移民等各方面的資金，集中投入，分口實施，整片推進。做到規(guī)劃一片、示范一片，受益一片，變分散為集中、集中出效益。
2、實行小型水利工程建設管理縣（市、區(qū)）長負責制。跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨行政村的基礎(chǔ)性小型水利工程建設、管理，分別由縣、鄉(xiāng)級人民政府負責組織實施，受益主體參與；田間工程由受益范圍內(nèi)的村集體或新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體負責建設、管理。
3、深化小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新運行管護機制。按照“先建機制，再建工程”的原則，明確農(nóng)田水利工程設施的公益性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)歸屬?，F(xiàn)有小型水利工程，按原產(chǎn)權(quán)歸屬和受益情況確定其所有權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)已約定流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體地域內(nèi)的小型水利工程原產(chǎn)權(quán)不變，由新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體使用管理；未流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)地域內(nèi)小型水利工程的使用管理，由村集體民主決策。新建小型水利工程，探索按“誰投資、誰受益、誰所有、誰使用”的辦法確定其所有權(quán)和使用權(quán)。按照“產(chǎn)權(quán)有歸屬，管理有載體，運行有機制，工程有效益”的要求，落實小型水利工程管理主體和管護責任。引導發(fā)展小型水利工程維修養(yǎng)護專業(yè)化服務機構(gòu)、農(nóng)民用水協(xié)會、水利專業(yè)合作社等多種形式的服務實體。在確保工程安全和公益屬性的前提下，小型水利工程產(chǎn)權(quán)主體可自行管理，也可采取承包、租賃、托管等方式，引入競爭機制，擇優(yōu)選擇經(jīng)營管理主體，簽訂管護合同，落實管護責任，保障工程運行。小水庫以及跨行政村重點小型水利工程的管理維護，可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府分類打捆招標，實行政府購買服務，工程調(diào)度和安全運行由原管理主體負責。財政按小型水利工程性質(zhì)，視情對工程管護經(jīng)費給予補助。真正讓小型水利工程做到“三有五落實”，即有產(chǎn)權(quán)證書、運行制度、工程檔案，落實產(chǎn)權(quán)所有者、管理者、管護制度、管護經(jīng)費、監(jiān)管責任。同時，完善縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級水利管理網(wǎng)絡。
（二）補齊投入短板，加大財政補助，撬動多元投入。
尊重小型水利工程的公益屬性，堅持政府主導，加大財政資金投入。各級財政設立農(nóng)田水利建設專項資金，納入財政預算并逐步增加資金規(guī)模；落實從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設資金政策，足額計提和足額上繳省級統(tǒng)籌資金用于小型農(nóng)田水利設施建設和管理。鼓勵和引導多元投入，對村集體自籌、農(nóng)民籌資籌勞建設，以及新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體投資建設小型水利工程的，財政給予補助。由村集體組織籌資籌勞、財政補助建設的小型水利工程，其所有權(quán)歸村集體所有。新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體自行建設小型水利工程的，在土地承包經(jīng)營年限內(nèi)對其自行投資形成的資產(chǎn)擁有所有權(quán)和使用權(quán)，其中財政補助資金形成的資產(chǎn)歸村集體所有，委托新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體代管，由其享有使用權(quán)、承擔管護責任。
（三）加強指導監(jiān)管，支持自主建設。
探索創(chuàng)新公益性小型水利工程建設模式，明確建設主體，落實建設責任。原則上，凡是村集體和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體能自行建設的，由其組織建設；需一定資質(zhì)施工隊伍建設的，由村集體和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體通過招標、議標等方式擇優(yōu)選擇施工方。對涉及防洪安全和施工技術(shù)較復雜的建筑物工程，可由縣、鄉(xiāng)級人民政府實行打捆招標的方式組織實施。在工程實施過程中，水利和其他項目主管部門要加強技術(shù)指導和質(zhì)量監(jiān)管，財政、審計部門要加強財務監(jiān)管與審計監(jiān)督，確保工程安全、資金安全。對財政補助建設的小型水利工程，由建設主體申報，經(jīng)縣級有關(guān)部門審查，在符合縣級農(nóng)田水利規(guī)劃的前提下，由縣級人民政府相關(guān)部門采取競爭性立項方式確定補助項目和補助資金，補助資金根據(jù)工程進度分期撥付。
（四）配套扶持政策，培育市場主體。
種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等，既是新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，也是小型水利工程建設管護的市場主體。適應土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展壯大的新形勢，鼓勵和支持新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體參與小型水利工程的建設和管護。新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體建設、管理的小型水利工程，享受有關(guān)財政補助和用地、用電等優(yōu)惠政策，其中供水工程可收取水費，供水價格在縣級政府有關(guān)部門批準的基準價及其浮動幅度范圍內(nèi)，協(xié)商受益主體共同確定；依法獲得的小型水利工程使用權(quán)和管理經(jīng)營權(quán)受法律保護。
