自上世紀(jì)90 年代以來, 采取多樣化方式管理外匯儲(chǔ)備已成為世界潮流。其中, 新加坡與韓國(guó)設(shè)立的專門外匯儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu), 其運(yùn)作模式及相關(guān)經(jīng)驗(yàn), 值得我們借鑒。
一、新加坡的兩家政府投資公司:GIC 和淡馬錫
根據(jù)1970 年頒布的《金融管理局法》, 新加坡金融管理局( 簡(jiǎn)稱MAS,1971 年依法成立) 的一項(xiàng)重要職能就是管理官方外匯儲(chǔ)備。1981 年之前,MAS 主要圍繞匯率政策來管理外匯儲(chǔ)備。其后, 隨著外匯儲(chǔ)備日漸充裕, 新加坡政府決定將外匯儲(chǔ)備進(jìn)行分檔管理: 一部分繼續(xù)由金融管理局直接管理, 目的在于滿足匯率管理流動(dòng)性的需要; 另一部分則投資于長(zhǎng)期外匯資產(chǎn), 目標(biāo)是追求更高的收益。
為了實(shí)現(xiàn)兩者的分離, 根據(jù)《公司法》, 新加坡在1981 年5 月設(shè)立了專門管理外匯儲(chǔ)備投資的新加坡政府投資公司( 簡(jiǎn)稱GIC) 。其目標(biāo), 一是提高新加坡政府外匯儲(chǔ)備的收益; 二是提高外匯儲(chǔ)備投資和運(yùn)用的透明度及可監(jiān)督性; 三是參與國(guó)際金融市場(chǎng)活動(dòng),獲取重要的國(guó)際金融資訊; 四是培養(yǎng)訓(xùn)練金融專業(yè)人才, 提升新加坡金融產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。
在法律上, GIC 是一家“ 私人公司”。這里的所謂私人( private) 并非產(chǎn)權(quán)概念, 而是與public 對(duì)應(yīng)的概念, 其含義, 一是該公司依公司法而設(shè)立, 其經(jīng)營(yíng)和利益關(guān)系受私法調(diào)整和制約;二是該公司是非上市的公司; 三是該公司的股東不多于20 人。同時(shí), GIC僅是一家資產(chǎn)管理公司。同其他資產(chǎn)管理公司一樣, GIC 作為受托人對(duì)該基金進(jìn)行管理。其資產(chǎn)來源于新加坡金管局和財(cái)政部的協(xié)議委托。基金委托人設(shè)定基金管理目標(biāo)并對(duì)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)估, GIC 則接受委托人支付的費(fèi)用和管理成本, 借以維持其正常運(yùn)營(yíng)。由于受托管理的是部分外匯儲(chǔ)備, 因而GIC 要接受新加坡國(guó)會(huì)的直接監(jiān)管, 并要向新加坡總統(tǒng)提交財(cái)務(wù)報(bào)告, 其預(yù)算也須經(jīng)過總統(tǒng)認(rèn)可; 且總統(tǒng)有權(quán)隨時(shí)要GIC 提供有關(guān)公司的所有信息。而公司的盈利則受新加坡公司法的規(guī)范。此外, 董事會(huì)或經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)還須向公眾報(bào)告, 說明外匯儲(chǔ)備現(xiàn)在及未來可能運(yùn)用的方式。
GIC 下設(shè)三家子公司。一是新加坡政府投資有限責(zé)任公司( GIC, the Government of Singapore Investment Corporation Pte Ltd) 是GIC 最大的業(yè)務(wù)部門, 投資領(lǐng)域包括股票、固定收益證券和貨幣市場(chǎng)工具。二是新加坡政府房地產(chǎn)投資有限責(zé)任公司( GIC, RealEstate Pte Ltd) , 主要職責(zé)是投資于新加坡之外的房地產(chǎn)以及房地產(chǎn)相關(guān)資產(chǎn)。三是新加坡政府特殊投資有限責(zé)任公司( GIC, Special Investments Pte Ltd) , 目前管理著一個(gè)包括風(fēng)險(xiǎn)資本、私人證券基金在內(nèi)的分散化全球投資組合。此外, 該公司也對(duì)若干有選擇的私人公司進(jìn)行直接投資。上述三家公司的經(jīng)營(yíng)目標(biāo), 都是追求長(zhǎng)期的投資回報(bào)。
目前, GIC 所管理的資產(chǎn)超過1000 億美元, 已躋身全球最大的100家基金管理公司行列, 其投資遍及世界各地的2000 多家公司。其中, 一半資金投資在美國(guó)和加拿大, 1/4 在歐洲國(guó)家, 1/4 在日本及東南亞國(guó)家。25 年來, GIC 實(shí)現(xiàn)年均收益率為9.5%( 按美元計(jì)算) , 扣除通脹因素后的平均收益率為5.3%。
另一家由政府全資設(shè)立的政府投資機(jī)構(gòu)是淡馬錫控股公司。需要特別
指出的是, 國(guó)內(nèi)一直存在一種較為流行的看法, 即淡馬錫控股公司也在管理新加坡的外匯儲(chǔ)備。但實(shí)際情況并非如此。淡馬錫控股公司的成立早于GIC, 它是1974 年由新加坡財(cái)政部全資組建, 接受政府的財(cái)政盈余( 但不是外匯儲(chǔ)備) 進(jìn)行投資的公司。目前, 淡馬錫公司直接參股的國(guó)聯(lián)企業(yè)23 家, 業(yè)務(wù)涉及金融、電力、電信、傳媒、交通等各類基礎(chǔ)設(shè)施, 其中14 家企業(yè)是淡馬錫公司的獨(dú)資子公司, 7 家是上市公司。這些公司又分別通過投資建立各自的子公司、孫公司。若將所有的下屬企業(yè)包括在內(nèi), 淡馬錫共有2000 家企業(yè)。設(shè)置淡馬錫的目標(biāo)是控股管理本國(guó)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè), 著力于提升新加坡企業(yè)的盈利水平和競(jìng)爭(zhēng)力; 其業(yè)務(wù)涉及金融、電力、電信、傳媒、交通等領(lǐng)域。上述企業(yè)的增加值占新加坡國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的l3%, 占市場(chǎng)總值47%, 幾乎主宰了新加坡的經(jīng)濟(jì)命脈。另外, 淡馬錫也積極拓展海外的投資項(xiàng)目。
簡(jiǎn)言之, 同樣作為政府設(shè)立的全資公司, 淡馬錫與GIC 彼此間存在著分工: 第一, 淡馬錫是工商業(yè)公司, 而GIC 是資產(chǎn)管理公司。第二, 在投資地域方面, 淡馬錫設(shè)定投資于國(guó)內(nèi), 而GIC 則投資于海外( 雖然近年來的地域分工在逐漸淡化, 但基本分工依然存在) 。第三, 淡馬錫多投資于實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域, 而GIC 的投資則集中于金融領(lǐng)域。
二、韓國(guó)政府投資公司( KIC)
長(zhǎng)期以來, 韓國(guó)外匯儲(chǔ)備管理將安全性與流動(dòng)性置于收益性目標(biāo)之上。1997 年, 鑒于亞洲金融危機(jī)之后外匯儲(chǔ)備功能的新變化, 韓國(guó)銀行開始改變外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)的運(yùn)用戰(zhàn)略, 全部外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)被分為三檔進(jìn)行管理: 一是流動(dòng)性部分, 用于干預(yù)外匯市場(chǎng)與實(shí)施貨幣政策, 其投資對(duì)象依然集中于具有高流動(dòng)性的短期性資產(chǎn),主要由美元存款和短期美國(guó)國(guó)庫券組成。二是收益性部分, 追求較高的收益率目標(biāo), 主要投資于發(fā)達(dá)國(guó)家的中長(zhǎng)期債券。三是委托資產(chǎn), 選擇國(guó)際知名的投資管理機(jī)構(gòu), 以提高收益率。
2001 年, 韓國(guó)外匯儲(chǔ)備首次突破1000 億美元, 而且還呈繼續(xù)增加的趨勢(shì), 這使得持有外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)的直接成本和機(jī)會(huì)成本變得更為高昂, 收益性問題也就更加突出。為應(yīng)對(duì)這一趨勢(shì), 韓國(guó)政府借鑒了新加坡設(shè)立政府投資公司( GIC) 的模式, 在2003 年12月決定設(shè)立韓國(guó)投資公司( KIC) 。設(shè)立KIC 的主要目標(biāo)有四, 一是提高外匯儲(chǔ)備的收益率。二是發(fā)展資產(chǎn)管理業(yè),獲取國(guó)際金融市場(chǎng)最高端的資訊, 借以實(shí)現(xiàn)使韓國(guó)成為亞洲金融樞紐之一的目的。三是使KIC 發(fā)展成為國(guó)際金融市場(chǎng)中的重要成員。四是培養(yǎng)訓(xùn)練在國(guó)際金融市場(chǎng)運(yùn)作的專家隊(duì)伍。2005 年3 月, 韓國(guó)國(guó)會(huì)通過了《投資公司法》。依據(jù)該法, KIC 于2005 年6 月正式運(yùn)行。該公司由韓國(guó)政府全資持有, 資本金總額為1000 億韓元( 約1 億美元) 。計(jì)劃管理外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)規(guī)模為200 億美元, 其中, 由韓國(guó)銀行委托170 億美元, 財(cái)政經(jīng)濟(jì)部的外匯平衡基金委托30 億美元。根據(jù)發(fā)展計(jì)劃, KIC 的經(jīng)營(yíng)范圍今后可以進(jìn)一步擴(kuò)大到長(zhǎng)期性養(yǎng)老基金等公共基金資產(chǎn)的委托管理領(lǐng)域。到2006 年11月, 韓國(guó)銀行已委托KIC 管理10 億美元外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)。目前, KIC 在資產(chǎn)運(yùn)用上大約90%委托給外部投資機(jī)構(gòu)管理, 大部分美元資產(chǎn)委托給海外投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理, 公司自身管理的資產(chǎn)較少。
KIC 在治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上, 也借鑒了GIC 的經(jīng)驗(yàn)。公司運(yùn)營(yíng)委員會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu), 完全獨(dú)立決策。委員會(huì)的構(gòu)成包括6 位民間專家( 學(xué)術(shù)界2人, 法律界2 人, 投資運(yùn)營(yíng)專家2 人) 、財(cái)政經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)官、韓國(guó)銀行總裁和KIC 社長(zhǎng)。推薦委員會(huì)選出民間專家和KIC 社長(zhǎng)后, 由財(cái)政經(jīng)濟(jì)部報(bào)韓國(guó)總統(tǒng)任命。通常, 資產(chǎn)委托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人無權(quán)直接干預(yù)KIC 的經(jīng)營(yíng), 財(cái)政經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)和韓國(guó)銀行總裁也只能在委員會(huì)中各占一席。
由于設(shè)立時(shí)間較短, 韓國(guó)KIC 基本上還處于探索階段。但該公司一開始就制定了包括四個(gè)階段的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃, 目標(biāo)是把KIC 發(fā)展成為世界知名的資產(chǎn)管理投資機(jī)構(gòu)。目前, 該公司正在實(shí)施第二階段的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。
三、GIC 與KIC 模式的基本經(jīng)驗(yàn)
與可資借鑒的方面新加坡的GIC 已經(jīng)運(yùn)行了25 年,并取得了較好的效益。韓國(guó)的KIC 目前仍然處于“克隆”GIC 模式的階段,其運(yùn)行模式與GIC 極為相近。從兩國(guó)設(shè)立政府投資公司管理國(guó)家外匯儲(chǔ)備的模式看, 以下方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。
一是在外匯儲(chǔ)備規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下, 外匯儲(chǔ)備管理不僅要顧及外匯儲(chǔ)備的傳統(tǒng)需要, 而且應(yīng)考慮持有外匯儲(chǔ)備的成本和收益問題, 把增加收益作為管理的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。
二是對(duì)于承擔(dān)不同功能與目標(biāo)的外匯儲(chǔ)備, 不僅應(yīng)通過法律法規(guī)予以劃定, 而且應(yīng)當(dāng)通過機(jī)構(gòu)設(shè)置等進(jìn)行適當(dāng)分離。這有利于分清職責(zé)、提高管理水平與透明度, 便于監(jiān)督。
三是在經(jīng)濟(jì)全球化的大勢(shì)下, 設(shè)立專業(yè)性政府投資公司來管理部分外匯儲(chǔ)備, 具有積極參與國(guó)際金融市場(chǎng)、學(xué)習(xí)先進(jìn)金融知識(shí)、了解市場(chǎng)最新動(dòng)態(tài)、提升國(guó)家金融競(jìng)爭(zhēng)能力的戰(zhàn)略意義。
四是國(guó)家外匯儲(chǔ)備管理問題涉及兩個(gè)方面問題, 一是應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)政府部門持有; 二是由何種機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。就第一個(gè)問題而言, 因傳統(tǒng)不同, 各國(guó)的安排不盡相同, 但總的來說, 只能在中央銀行、財(cái)政部和政府專設(shè)機(jī)構(gòu)( 如外匯平準(zhǔn)基金、外匯基金特別賬戶等)等機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行選擇。就第二個(gè)問題來說, 貨幣當(dāng)局可以直接管理一部分,但也應(yīng)將其他部分委托給獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)來管理。但此類受托管理機(jī)構(gòu), 盡管可能由政府完全出資設(shè)立, 但只應(yīng)作為管理者的身份進(jìn)入外匯儲(chǔ)備管理體制; 它們應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)其與貨幣當(dāng)局的委托或信托協(xié)議來管理這部分外匯資產(chǎn)。
五是在公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上,應(yīng)隔離作為全資股東的政府的直接干預(yù), 以確保公司按照市場(chǎng)化規(guī)則運(yùn)作。
六是在具體的投資操作上, 可根據(jù)公司自身管理能力與需要, 采取自
營(yíng)投資與對(duì)外委托相結(jié)合的形式。在新加坡和韓國(guó), 盡管GIC 和KIC 均為資產(chǎn)管理公司, 但其受托外匯資產(chǎn)中都有相當(dāng)?shù)牟糠诌M(jìn)一步委托給國(guó)際知名的投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。這樣做的好處, 一是分散風(fēng)險(xiǎn); 二是便于學(xué)習(xí)先進(jìn)的投資管理知識(shí)與技能。
七是以上所有的制度安排, 都應(yīng)有相應(yīng)的法律、法規(guī)或行政性規(guī)章予以規(guī)范。
