關(guān)于土地收益分配制度改革的思考
過去二三十年間，中國的財富大量涌現(xiàn)，土地收益、資本收益、自然資源收益迅速增長。這在很大程度上應歸因于這些生產(chǎn)要素的資本化過程，即隨著某些生產(chǎn)要素進入市場，隨著經(jīng)濟發(fā)展和市場深化達到一定程度，原來無價值或者很廉價的生產(chǎn)要素，在市場上獲得了前所未有的價值，或者說，其潛在價值在市場上得到了體現(xiàn)。
隨著城市化的進展，土地溢值已經(jīng)成為政府收入的一個重要組成部分。2011年各級地方政府土地出讓年收入已經(jīng)達到3.3萬億元的規(guī)模，相當于地方政府本級財政收入的63%（未包括在本級收入內(nèi)），成為地方政府在常規(guī)預算收入以外的一大財源。房地產(chǎn)業(yè)估算利潤也有1萬多億元，其中主要部分實際上也是來自土地。
但在目前體制下，土地收益的分配不合理，是導致地方政府腐敗、三公消費過大、收入分配不合理的重要原因。土地出讓收入雖然按規(guī)定納入了政府性基金預算管理，但實際上管理的嚴格程度和透明度都仍然很低。在財政部公布的《2011年全國政府性基金支出決算表》（財政部，2012b）中，關(guān)于這項收入的使用只有兩個數(shù)字：“國有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出：預算數(shù)18260.64萬元，決算數(shù)31052.26萬元”。至于這筆相當于全國財政收入1/3的巨額資金都用在了什么地方，沒有任何信息。這樣的基金預算管理，可謂形同虛設(shè)。國家審計署還發(fā)現(xiàn)，各地土地出讓收入任意減免、未納入基金預算管理的情況非常普遍。這給腐敗、幕后交易、以及公共資源的揮霍浪費留下了很大的空間，是當前收入分配扭曲的一個重要環(huán)節(jié)。
同時，土地出讓收入把出讓土地未來70年的收益，變成地方政府的一次性收入，抬高了土地價格和房產(chǎn)價格，導致當前的過度繁榮和對未來發(fā)展的透支，形成了畸形的地方政府激勵機制，使地方政府過度熱衷于土地開發(fā)和項目投資，熱衷于推高土地和房產(chǎn)價格，以至于發(fā)展方式轉(zhuǎn)換難以實現(xiàn)。這種不合理的激勵機制還導致了各地政府強制拆遷、掠奪性開發(fā)的事件層出不窮，激化了政府和人民群眾之間的矛盾。
土地是不可再生資源，這種靠大規(guī)模土地開發(fā)出讓推動的短期過度繁榮和政府高額收入，也是不可持續(xù)的。這種開發(fā)模式如不改變，一旦土地資源耗盡，經(jīng)濟必然陷入類似“荷蘭病”的長期蕭條。
因此，土地出讓和土地收益分配制度的改革，勢在必行。以下是一個不成熟的初步改革思路，以供討論。
1）全面推行房地產(chǎn)稅改革，逐步用長期可持續(xù)的、制度化的房地產(chǎn)稅代替地方政府的土地出讓收入。這有幾方面的好處。其一，房地產(chǎn)稅是一個在土地使用全過程中可長期持續(xù)征收的稅種，稅源穩(wěn)定，具有可持續(xù)性，有利于糾正地方政府追逐土地開發(fā)眼前利益的短期行為，也有利于防止土地收益的揮霍浪費和流失。其二，增加了房地產(chǎn)持有的成本，有利于抑制囤房炒房的投機行為，也有利于促進房價的合理回落。其三，有利于促進土地資源的節(jié)約和合理利用。房地產(chǎn)稅收入應該作為地方政府的一個重要收入來源，納入財政預算，接受制度化管理和各種監(jiān)督。目前房地產(chǎn)稅改革遲遲不能在全國范圍推行，看來主要是因為觸及了少部分人的既得利益，包括各相關(guān)部門政策制定者的利益在內(nèi)。但是向既得利益屈服，必然導致進一步的經(jīng)濟失衡。
2）為保障廣大中、低收入居民的利益，對每個居民家庭合理面積內(nèi)的第一套房產(chǎn)應予免稅或在一個較長時期（可考慮10—20年范圍）內(nèi)免稅。但應征房產(chǎn)稅的適用范圍不宜過窄，力度不應過小，否則將失去房產(chǎn)稅改革的本來意義。房地產(chǎn)稅的全面實行，會提高投機性購房、囤房的成本，抑制投機需求，必將導致房價和地價的合理回落。這遠遠好于采用行政性的限購政策抑制房價。同時，這將增加地方政府穩(wěn)定和可長期持續(xù)的財政收入，但減少地方政府當期的土地出讓收入，因此起到對后者的替代作用。為了減輕在高房價時期已購房居民的雙重負擔，也可以考慮對高房價時期購買的合理限度內(nèi)的房產(chǎn)（例如，第二套房產(chǎn)），給予一定期限（例如5年）的房產(chǎn)稅免稅期。
3）在推進房地產(chǎn)稅改革的同時，對土地出讓收入的預算管理應當加強，使其具體化、制度化、透明化，保證用于地方的長期發(fā)展和公眾福利。為了平衡不同地區(qū)因地價巨大差異導致的苦樂不均，土地出讓收入可改為地方和中央共享，中央收入部分用于補助欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)。
4）房地產(chǎn)稅改革將在一定程度上減少地方政府的當期收入。鑒于目前財政預算收入的分配體系不能滿足地方政府執(zhí)行公共服務(wù)職能的需要，有必要根據(jù)財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，推進財政體制改革，調(diào)整中央和地方政府的財政分配關(guān)系，減少中央對地方一事一議的專項轉(zhuǎn)移支付，充實地方政府的常規(guī)預算。但與此同時，必須推進財政公開，大幅度提高財政收支的透明度，形成社會公眾對財政資金使用的監(jiān)督機制，以減少腐敗和財政資金的濫用。
5）為了保護農(nóng)民的合法權(quán)益和促進土地資源的有效使用，需要推進農(nóng)村土地制度改革，確認農(nóng)民承包土地的長期使用權(quán)并給予法律保護，穩(wěn)步開放土地使用權(quán)交易市場，允許土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓和租賃。要在法律上明確界定農(nóng)民對宅基地的產(chǎn)權(quán)，允許宅基地和宅基地復墾指標進入土地市場交易。最終逐步形成全國范圍的土地市場。凡非公益性質(zhì)的工商服務(wù)業(yè)開發(fā)建設(shè)用地，應以市場協(xié)議轉(zhuǎn)讓代替政府征用，確保農(nóng)民的合法權(quán)益得到保護。政府可以對土地收益的暴利部分征高稅，用于公益目的或用于平衡不同地區(qū)之間失地農(nóng)民的補償。涉及公益用途的政府征地，應參照市場價格，給農(nóng)民以合理補償。上述這些改革，可以根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度、城市化程度和農(nóng)民轉(zhuǎn)移及就業(yè)的程度，循序漸進地推進。
（2012-08-29）
