文/張若璞 金春子 杜宇
為進(jìn)一步做好《城市民族工作條例》修訂工作，研究和探索協(xié)調(diào)城市民族關(guān)系的有效機(jī)制，保障城市少數(shù)民族的合法權(quán)益，2007年10月國(guó)家民委政法司組織遼寧省、江蘇省、上海市和南京市民委有關(guān)同志對(duì)英國(guó)進(jìn)行了考察，訪問了英國(guó)倫敦格林威治大學(xué)、倫敦格林威治區(qū)種族平等委員會(huì)等民族（種族）研究和工作機(jī)構(gòu)，對(duì)英國(guó)民族（種族）關(guān)系的現(xiàn)狀、存在的問題及有關(guān)協(xié)調(diào)措施進(jìn)行了詳細(xì)的了解，同時(shí)也為我們進(jìn)一步做好我國(guó)的城市民族工作提供了許多有益的啟示。
英國(guó)民族和種族概況
英國(guó)是一個(gè)多民族、多種族和多宗教的國(guó)家，總?cè)丝诩s6000萬人。除了英格蘭人、蘇格蘭人、愛爾蘭人和威爾士人四個(gè)主要民族（主要以地域區(qū)分）和一些白人少數(shù)民族（來自歐洲、北美或澳洲的白人移民）之外，還有占總?cè)丝诩s9%的500多萬非白人少數(shù)民族。人數(shù)較多的非白人少數(shù)民族分別為印度裔（22.8%）、混血（14.6%）、非洲裔黑人(10.5%)、加勒比裔黑人(12.2%)、巴基斯坦裔（16.2%）、孟加拉裔(6.1%)和華裔(5.3%)。
按照英國(guó)的人口普查，所謂英格蘭人、蘇格蘭人、愛爾蘭人和威爾士人，實(shí)際上分別是英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士四個(gè)地區(qū)的除其他民族之外的人口總數(shù)，而非嚴(yán)格意義上的民族的概念。所以他們之間的關(guān)系問題，有的雖然也很突出（如北愛問題對(duì)國(guó)家統(tǒng)一構(gòu)成直接威脅），但主要是地方謀求更大程度自主權(quán)的問題。
而由于英國(guó)歷史上種族歧視的影響，白人與非白人民族之間的不平等問題（英國(guó)稱為種族關(guān)系問題），表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、教育、住房、醫(yī)療保障等社會(huì)生活的各個(gè)方面。英國(guó)政府從20世紀(jì)60年代中期，采取了許多措施來解決這一問題。這也是我們此次考察的重點(diǎn)。
英國(guó)種族關(guān)系的歷史和現(xiàn)狀
大體上說，20世紀(jì)60年代以來，英國(guó)的種族關(guān)系主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：
第一階段（1965年以前）：隔離與偏見社會(huì)上廣泛存在著對(duì)猶太人、吉普賽人、黑人和其他少數(shù)民族的偏見。特別是20世紀(jì)五、六十年代上百萬非白人勞工移民英國(guó)之后，在右翼組織和報(bào)紙影響下，社會(huì)上出現(xiàn)了很多針對(duì)移民工人的社會(huì)怨恨情緒，并導(dǎo)致了1958年倫敦和諾丁漢的街頭沖突。
第二階段（1965—1976年）：反種族歧20世紀(jì)60年代中期，隨著平等和人權(quán)意識(shí)逐漸深入，英國(guó)的反種族歧視運(yùn)動(dòng)興起，直接推動(dòng)了《1965年種族關(guān)系法》的出臺(tái)。該法的主要內(nèi)容是反種族隔離，如規(guī)定賓館、酒吧、影院、公交等公共場(chǎng)所不得限制種族身份的人進(jìn)入?！?968年種族關(guān)系法》則進(jìn)而將禁止種族歧視的領(lǐng)域擴(kuò)展到了雇傭、提供物品、設(shè)備或服務(wù)以及住房、廣告等方面。
第三階段（1976—2005年）：促進(jìn)機(jī)會(huì)平等《1976年種族關(guān)系法》的制定標(biāo)志著英國(guó)的種族平等政策進(jìn)入了新階段。該法明文禁止多個(gè)領(lǐng)域（如雇傭及教育）的種族歧視行為，并專門設(shè)立了非政府的公共機(jī)構(gòu)——種族平等委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理有關(guān)種族歧視事宜，監(jiān)督種族關(guān)系法的實(shí)施。該法還認(rèn)可采取積極行動(dòng)，以滿足少數(shù)民族在教育、培訓(xùn)或福利方面的特殊需要，從而防止歧視并消除過去歧視的影響。1993年黑人青年斯蒂芬?勞倫斯被殺案以及直到1999年才公布的對(duì)該案件的獨(dú)立調(diào)查表明英國(guó)警察等公共行政系統(tǒng)普遍存在機(jī)構(gòu)性歧視，所以，《2000年種族關(guān)系法》（修正案）中將禁止種族歧視行為的公共職能范圍擴(kuò)大（例如警務(wù)、發(fā)放執(zhí)照及出入境事宜），并規(guī)定多個(gè)公共行政當(dāng)局負(fù)起促進(jìn)種族平等的一般責(zé)任。
第四階段（2005年至今）增強(qiáng)社會(huì)凝聚2001年“9?11”恐怖襲擊的發(fā)生，特別是2005年“7?7”倫敦恐怖爆炸案之后，英國(guó)對(duì)過去的種族平等政策進(jìn)行了反思和總結(jié)，認(rèn)為僅保障個(gè)人在各方面的機(jī)會(huì)平等還很不夠，還應(yīng)當(dāng)更積極地致力于發(fā)展不同種族之間的良好關(guān)系，不斷增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。在尊重多樣性的同時(shí)，還應(yīng)有共同的基本價(jià)值觀。2005年，英國(guó)出臺(tái)的《種族平等和社區(qū)凝聚政府戰(zhàn)略》主題即為“改善機(jī)會(huì)、鞏固社會(huì)”。
當(dāng)前英國(guó)的種族關(guān)系基本穩(wěn)定，但社會(huì)上的種族歧視現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生。以我們所訪問的倫敦格林威治區(qū)為例，2005年4月至2006年3月就接到種族歧視投訴883件，比該區(qū)上一統(tǒng)計(jì)年度有所增加（受“7?7”倫敦爆炸案影響較大）。
此外，部分非白人少數(shù)民族在經(jīng)濟(jì)、教育、就業(yè)、健康和社會(huì)保障等各方面與白人相比還有相當(dāng)差距。例如：盡管16歲以下兒童中少數(shù)民族占英國(guó)兒童總數(shù)的12%，但非洲裔黑人、巴基斯坦裔和孟加拉裔兒童的貧困率卻分別高達(dá)56%、60%和72%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出白人兒童的25%。黑人小學(xué)生的各項(xiàng)教育評(píng)價(jià)指標(biāo)均低于白人，如閱讀方面要低兩倍甚至三倍。過去20年中，全國(guó)平均就業(yè)率為75%，而非白人少數(shù)民族的平均就業(yè)率只有60%，其中孟加拉裔、巴基斯坦裔和非洲裔黑人的就業(yè)率分別只有44%、45%和57%。
全球化、反恐、移民、世界局部地區(qū)的戰(zhàn)亂、歐洲一體化、國(guó)內(nèi)政治等種種因素，都使英國(guó)的種族關(guān)系未來還將面臨更加復(fù)雜的局面。所以，正如英國(guó)種族平等委員會(huì)在回顧其30年歷程的題為《已經(jīng)做了許多，還有很多要做》報(bào)告中所作的總結(jié)所言，英國(guó)的種族平等仍然任重而道遠(yuǎn)。
英國(guó)促進(jìn)種族關(guān)系和諧的機(jī)制和主要作法
概括來說，目前英國(guó)已經(jīng)形成了以《種族關(guān)系法》為依據(jù)，以種族平等委員會(huì)為監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)中心，政府各部門、地方政府、各種非政府公共行政組織、商界以及各種志愿者團(tuán)體廣泛參與、共同協(xié)作的促進(jìn)種族關(guān)系和諧的機(jī)制。
種族關(guān)系法。經(jīng)《2000年種族關(guān)系法》（修正案）修正的《1976年種族關(guān)系法》和《〈1976年種族關(guān)系法〉2003年（修訂）規(guī)例》是目前英國(guó)（北愛爾蘭地方除外，另有地方法律）處理種族關(guān)系問題的主要法律依據(jù)。
該法規(guī)定禁止兩種不同形式的歧視：直接歧視與間接歧視。當(dāng)某人因種族身份原因在相同情況下得到的待遇遜于另一人,即構(gòu)成直接歧視(或蓄意歧視);盡管一項(xiàng)規(guī)定或條件同樣適用于各不同種族,但是某一種族團(tuán)體中的大部分人卻無法遵守該規(guī)定或條件,這就稱為間接歧視。
種族關(guān)系法主要禁止以下各方面的種族歧視行為：
就業(yè)：招聘、選拔、晉升、調(diào)職、培訓(xùn)、工資福利、解雇以及工作條款和環(huán)境；
教育：錄取、學(xué)生的待遇及排斥使用學(xué)校設(shè)施；
房屋：物業(yè)的銷售、租賃及管理
貨品、設(shè)施及服務(wù)：接受公共貨品及服務(wù)，購買公開發(fā)售的貨品及服務(wù)，以及進(jìn)入公共設(shè)施；
公共職能：當(dāng)維持治安的執(zhí)法機(jī)構(gòu)（如警方及檢察官）執(zhí)行公務(wù)時(shí)；
工會(huì)：參加工會(huì)
種族平等委員會(huì)。種族平等委員會(huì)根據(jù)《1976年種族關(guān)系法》設(shè)立，作為一個(gè)獨(dú)立法定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)消除英國(guó)不同種族群體之間的歧視，促進(jìn)平等機(jī)構(gòu)和他們之間的良好關(guān)系，并監(jiān)督《種族關(guān)系法》的實(shí)施。為履行職責(zé)，該委員會(huì)享有以下法定權(quán)利：
為那些認(rèn)為受到種族歧視或騷擾的人士提供咨詢和意見；
就涉嫌種族歧視的案件或者規(guī)定的領(lǐng)域進(jìn)行正式調(diào)查，確定當(dāng)中是否涉及種族歧視；
與政府、公共組織、商界及各界團(tuán)體攜手合作，推廣有助于確保人人獲得平等待遇的政策及作法；
舉辦活動(dòng)以加強(qiáng)公眾種族問題的認(rèn)識(shí)，并鼓勵(lì)團(tuán)體和個(gè)人共同參與建設(shè)公平正義社會(huì)；
確保所有新制定的法律都充分考慮《種族關(guān)系法》及其就反種族歧視所提供的保障。
種族平等委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人按規(guī)定雖然由政府大臣任命，但卻直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，其經(jīng)費(fèi)也由議會(huì)撥款，以保持對(duì)政府的獨(dú)立性。它在促進(jìn)英國(guó)的種族和諧問題方面發(fā)揮著十分重要的監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用。
由于《2000年種族關(guān)系法》（修正案）規(guī)定公共當(dāng)局（全國(guó)約43000個(gè)，包括所有中央政府、地方政府及各部門、司法和警察部門、衛(wèi)生和醫(yī)療保障部門及信托機(jī)構(gòu)、公立學(xué)校、住房保障機(jī)構(gòu)、審計(jì)、調(diào)查機(jī)構(gòu)、圖書館、博物館等文化單位和非政府公共組織）均需負(fù)起促進(jìn)種族平等的一般責(zé)任，所以種族平等委員會(huì)2005年專門出臺(tái)了《公共當(dāng)局指引》和《促進(jìn)種族平等實(shí)踐守則》以指導(dǎo)各公共當(dāng)局制訂各自的種族平等計(jì)劃。2006年6月，種族平等委員會(huì)又制定了《種族平等雇傭?qū)崉?wù)準(zhǔn)則》，以指導(dǎo)企業(yè)和雇主防止在雇傭中的種族歧視。
種族平等委員會(huì)按照法律授權(quán)可以組織專人對(duì)政府部門進(jìn)行與種族問題相關(guān)的正式調(diào)查，提出不足及改進(jìn)意見。如2004年開始對(duì)英國(guó)的警察系統(tǒng)進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)15個(gè)月的正式調(diào)查。2006年9月、2007年2月又分別對(duì)英國(guó)的社區(qū)重建工作和英國(guó)政府健康部進(jìn)行正式調(diào)查。所有正式調(diào)查的結(jié)果都要向議會(huì)提交，并向公眾公布。
同時(shí)，種族平等委員會(huì)每年還對(duì)全國(guó)近百個(gè)區(qū)域性的種族平等委員會(huì)或類似組織進(jìn)行資助，2007—2008年度的資助款項(xiàng)總額達(dá)382.6萬英磅。這些組織主要開展地方性的種族平等宣傳、種族歧視投訴咨詢，并與地方政府當(dāng)局展開合作以解決少數(shù)民族面臨的一些特殊困難和問題，特別是教育、健康等方面的問題。
根據(jù)2007年4月生效的《平等法》修正案，種族平等委員會(huì)將被整合進(jìn)一個(gè)處理平等問題范圍更為廣泛（如性別、殘障、宗教、老齡等）的“平等和人權(quán)委員會(huì)”。
政府、公共組織、雇主以及各種志愿者團(tuán)體的協(xié)作。2005年，英國(guó)內(nèi)政部牽頭制定了跨部門的《種族平等和社區(qū)凝聚政府戰(zhàn)略》，以改善機(jī)會(huì)和凝聚社會(huì)為戰(zhàn)略目標(biāo)，詳盡地規(guī)定了促進(jìn)種族關(guān)系和諧的各項(xiàng)政策措施。
促進(jìn)平等機(jī)會(huì)的主要措施如下：
教育方面：通過更好地使用總數(shù)高達(dá)16.2億英磅的“少數(shù)民族教育”撥款，努力提高黑人、巴基斯坦裔和孟加拉裔等成績(jī)表現(xiàn)較差的少數(shù)民族的教育水平；提高少數(shù)民族小學(xué)生的英語水平；并計(jì)劃在2008年以前將少數(shù)民族教師比率提高至少9%。
勞務(wù)市場(chǎng)方面：政府將制訂一項(xiàng)至少使1500萬成人受益的培訓(xùn)計(jì)劃，其中很重要的部分是針對(duì)包括巴基斯坦裔和孟加拉裔等少數(shù)民族在內(nèi)的弱勢(shì)群體。并將更好地運(yùn)用政府力量推進(jìn)公共部門人員的種族多樣性和種族平等。
健康方面：為少數(shù)民族提供更好的健康和醫(yī)療保障服務(wù)，進(jìn)一步適應(yīng)不同文化和種族群體的特殊需要，如亞洲婦女的婦科疾病檢查、黑人的心理健康服務(wù)以及南亞人的心臟疾病。
住房方面：到2010年確保所有公租屋達(dá)到良好的居住條件，同時(shí)計(jì)劃使70%的私人出租房屋達(dá)標(biāo)，這將使許多黑人和少數(shù)民族家庭受益；并對(duì)房屋租售進(jìn)行監(jiān)測(cè)，確保不出現(xiàn)對(duì)任何少數(shù)民族的歧視。
警察和司法系統(tǒng)方面：出臺(tái)新規(guī)范提高警察隊(duì)伍的多樣性，以使他們?cè)谔幚砭瘎?wù)時(shí)更能代表所服務(wù)地區(qū)黑人和少數(shù)民族的意見。進(jìn)一步支持和訓(xùn)練司法工作人員，幫助他們消除歧視，提供平等服務(wù)。
作為另一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，《政府戰(zhàn)略》對(duì)建立一個(gè)所有成員共享歸屬感和凝聚力的社會(huì)提出了以下措施：
通過在學(xué)校中開展公民教育以及提供更多的志愿者機(jī)會(huì)等方式幫助所有青年增進(jìn)相互理解，促進(jìn)社會(huì)參與；提供更多的使不同種族青年共同學(xué)習(xí)和生活的機(jī)會(huì)，在他們自己的文化認(rèn)同之上，發(fā)展具有包容性的“英國(guó)人”身份認(rèn)同感；
繼續(xù)支持“公民加入儀式”，通過實(shí)踐和引導(dǎo)幫助新移民盡快融入英國(guó)，增進(jìn)移民的歸屬感；
通過開展體育、藝術(shù)等文化活動(dòng)使人們能夠有機(jī)會(huì)更好地理解、發(fā)展有益于增進(jìn)社會(huì)凝聚的各種文化；
通過志愿者行動(dòng)計(jì)劃等方法使不同文化背景的人們都有機(jī)會(huì)參與社區(qū)工作和社會(huì)服務(wù)。
通過加強(qiáng)立法等措施，堅(jiān)決反對(duì)種族主義和各種極端主義；
《政府戰(zhàn)略》明確指出：在一個(gè)多樣性的社會(huì)中，適應(yīng)不同群體的要求是所有公共服務(wù)的基本任務(wù)，種族平等應(yīng)當(dāng)融入所有服務(wù)而非“附加”的工作；
英國(guó)各界都認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)凝聚社會(huì)力量的目標(biāo)，僅靠政府是不可能的。所以在《政府戰(zhàn)略》中，再次強(qiáng)調(diào)了中央政府、地方政府、公共組織、商界以及各種志愿者團(tuán)體的共同協(xié)作和努力。
啟示與思考
英國(guó)國(guó)情與我國(guó)有很大不同，非白人少數(shù)民族主要生活在英格蘭地區(qū)的大城市中，相對(duì)聚居且語言和文化多樣。我們?cè)L問的格林威治區(qū)，少數(shù)民族人口達(dá)到當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘?3%，使用100多種語言，許多學(xué)校中有超過40%的少數(shù)民族學(xué)生。英國(guó)種族歧視的歷史很長(zhǎng)，各民族間的隔閡較深。盡管如此，英國(guó)促進(jìn)種族關(guān)系和諧的努力還是給我們留下了很深的印象：
法制完備?！斗N族關(guān)系法》不僅對(duì)種族歧視的形式和禁止種族歧視的各領(lǐng)域都作了細(xì)致的定義和規(guī)定，而且為監(jiān)督法律實(shí)施，還設(shè)立了專門的監(jiān)督組織（議會(huì)撥款的非政府組織）和獨(dú)立的調(diào)查評(píng)估體系。2000年修正案及2003年修訂規(guī)例更是詳盡列出了所有公共組織的名單，并規(guī)范了公共組織消除種族歧視的規(guī)則。
服務(wù)體系健全，注重改善民生。不僅積極處理記錄有關(guān)投訴，還利用社會(huì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分類等科學(xué)方法及時(shí)掌握少數(shù)民族面臨的種種問題，通過政府跨部門的戰(zhàn)略和政策，解決少數(shù)民族教育、健康、住房、就業(yè)等方面的困難。
社會(huì)組織能力強(qiáng)，有大量的社會(huì)團(tuán)體和志愿者從事相關(guān)工作。政府、公共組織、民間社團(tuán)及志愿者，形成了一個(gè)完整的社會(huì)工作網(wǎng)絡(luò)。
這些都有助于我們思考和解決我國(guó)的民族問題，特別是在城市民族工作方面，值得我們認(rèn)真研究、參考和借鑒，應(yīng)在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)和改進(jìn)我們的工作：
在《城市民族工作條例》修訂工作中，對(duì)城市少數(shù)民族最關(guān)心的，帶有一定普遍性的具體問題，如教育、衛(wèi)生、就業(yè)等方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)。而關(guān)于如何加強(qiáng)對(duì)民族法律法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)考慮更為完善的機(jī)制。建議逐步建立完善民族關(guān)系監(jiān)測(cè)體系，不僅要把涉及民族因素突發(fā)性事件作為衡量指標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)有能夠反映少數(shù)民族在就業(yè)、教育、健康、住房等民生方面的指標(biāo)，這樣可以在一些有顯著差異的民生問題方面，采取有針對(duì)性的措施。
在建設(shè)民族事務(wù)服務(wù)體系方面，建議加快現(xiàn)有的民委系統(tǒng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，適應(yīng)政府信息公開的要求，向公眾提供更多的了解少數(shù)民族、保障少數(shù)民族權(quán)益的信息（包括電子出版物）和服務(wù)。針對(duì)涉及不公正對(duì)待少數(shù)民族的投訴，應(yīng)當(dāng)建立完善的調(diào)查處理機(jī)制。
進(jìn)一步研究、指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、志愿者服務(wù)配合政府開展民族工作，逐步形成民族工作網(wǎng)絡(luò)體系，不只是通過政府，更重要的是通過社會(huì)各方的參與和協(xié)作，促進(jìn)各民族間的團(tuán)結(jié)和睦和共同發(fā)展。
繼續(xù)加強(qiáng)公民教育和民族團(tuán)結(jié)教育，在保護(hù)和發(fā)展各民族優(yōu)秀文化的同時(shí)，為逐步構(gòu)建和凝聚中華民族的核心價(jià)值體系作出更大努力。
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