7月4日住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳公布了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于同意上海、深圳市開(kāi)展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件試點(diǎn)的復(fù)函》（建辦市函〔2018〕347號(hào)），現(xiàn)函復(fù)如下：
一、同意在上海、深圳市開(kāi)展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件試點(diǎn)，同步開(kāi)展建筑師負(fù)責(zé)制和全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)。試點(diǎn)期限為3年，自2018年8月1日起至2021年7月31日止。
【研讀】如何理解“工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件試點(diǎn)”
根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市【2016】93號(hào)），“工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應(yīng)的財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，同時(shí)具有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理體系、項(xiàng)目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績(jī)”。
這里的工程總承包企業(yè)應(yīng)該理解為與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)企業(yè)。具有設(shè)計(jì)企業(yè)資質(zhì)的工程總承包企業(yè)自然可編制施工圖設(shè)計(jì)文件，因此此處特指具有施工企業(yè)資質(zhì)的工程總承包企業(yè)必須具有編制施工圖設(shè)計(jì)文件的能力。
因此，可以理解為國(guó)家探索由一家工程總承包企業(yè)自行編制施工圖和施工能力，也就是說(shuō)反對(duì)以聯(lián)合體方式承攬總承包項(xiàng)目，張毅司長(zhǎng)在《發(fā)展工程總承包重點(diǎn)做好4項(xiàng)工作》》一文的觀點(diǎn)可以得到印證，該文強(qiáng)調(diào)“積極探索由工程總承包企業(yè)承擔(dān)施工圖設(shè)計(jì)和施工任務(wù)，促進(jìn)設(shè)計(jì)、施工深度融合，更好發(fā)揮工程總承包這種組織實(shí)施方式的優(yōu)勢(shì)?！?/span>
吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳是最早公開(kāi)反對(duì)聯(lián)合體承攬工程總承包項(xiàng)目，這容易產(chǎn)生虛假工程總承包，其發(fā)布的《吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳進(jìn)一步明確工程總承包管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（吉建辦〔2017〕50號(hào)），被業(yè)界稱為打響反對(duì)聯(lián)合體承包的第一槍；
該文規(guī)定“為嚴(yán)格落實(shí)工程總承包單位在工程質(zhì)量安全、進(jìn)度控制、成本管理等方面的責(zé)任，切實(shí)做到由工程總承包單位負(fù)總責(zé)，確保工程投資不超投資限額，我省工程總承包項(xiàng)目應(yīng)由符合條件的設(shè)計(jì)或施工總承包企業(yè)中的一家承攬，不得采用聯(lián)合體方式承攬?！?/span>
該規(guī)定明確反對(duì)聯(lián)合體形式，試圖通過(guò)招標(biāo)選擇單一責(zé)任主體的工程總承包，來(lái)防范“假工程總承包”。
那么，具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的工程總承包企業(yè)是否應(yīng)具有施工能力呢？答案是不言而喻的。設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)如果想進(jìn)入總承包市場(chǎng)，必須同時(shí)具有施工資質(zhì)和能力。
由一家工程總承包企業(yè)承擔(dān)施工圖設(shè)計(jì)和施工任務(wù)是否就可以完全避免虛假工程總承包呢？仍有可能，《說(shuō)說(shuō)工程總承包的骨髓與皮囊》已有詳細(xì)論證，在此不再贅述。
關(guān)鍵是必須“促進(jìn)設(shè)計(jì)、施工深度融合”，要實(shí)現(xiàn)深度融合，就必須建立施工圖設(shè)計(jì)和施工必須不可分割地由一個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)的一體化專業(yè)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)制度，這一制度要確定總承包項(xiàng)目負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目一切、總承包項(xiàng)目負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)團(tuán)隊(duì)自行設(shè)計(jì)和自行施工以及總承包項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)模擬股份制度等。
探索由工程總承包企業(yè)承擔(dān)施工圖設(shè)計(jì)和施工任務(wù)，不能僅拿企業(yè)做試點(diǎn)，也不能僅拿項(xiàng)目做試點(diǎn)，而是選擇總承包企業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)在項(xiàng)試點(diǎn)項(xiàng)目上磨練，培養(yǎng)王牌總承包管理團(tuán)隊(duì)，這個(gè)團(tuán)隊(duì)擁有項(xiàng)目最高權(quán)力，一般情況下，核心總承包決策團(tuán)隊(duì)宜控制在5-12人，更多采用集體協(xié)商決策和對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效賦能管控。
如何理解“同步開(kāi)展建筑師負(fù)責(zé)制和全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)”
這句話是針對(duì)設(shè)計(jì)企業(yè)而言的，設(shè)計(jì)企業(yè)要做一個(gè)戰(zhàn)略選擇，你可以拿到相應(yīng)的施工企業(yè)資質(zhì)，全力進(jìn)入總承包市場(chǎng)；也可以放棄這個(gè)選擇，退出總承包市場(chǎng)，全力開(kāi)拓建筑師負(fù)責(zé)制和全過(guò)程工程咨詢，但是不能通過(guò)壟斷施工圖設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)而兩頭吃肉，看來(lái)住建部對(duì)設(shè)計(jì)企業(yè)的前一段表現(xiàn)是相當(dāng)不滿意的，需要狠下心逼它一把、推它一下。
設(shè)計(jì)企業(yè)拿到施工企業(yè)資質(zhì)后，自然可以承擔(dān)相應(yīng)工程總承包業(yè)務(wù)，那么是否可以承擔(dān)全過(guò)程咨詢服務(wù)呢？應(yīng)該可以，只要它和被管理工程的總承包企業(yè)沒(méi)有隸屬關(guān)系和利害關(guān)系。
那么，施工企業(yè)具有編制施工圖設(shè)計(jì)能力后，能否可以承擔(dān)全過(guò)程咨詢服務(wù)呢？同樣道理，只要它和被管理工程的總承包企業(yè)沒(méi)有隸屬關(guān)系和利害關(guān)系，只要具備相應(yīng)資質(zhì)，也是可以進(jìn)入全過(guò)程咨詢服務(wù)市場(chǎng)的，這從《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）建市監(jiān)函【2018】9號(hào)》可以論證，即“同一項(xiàng)目的工程咨詢企業(yè)不得與工程總承包企業(yè)、施工企業(yè)具有利益關(guān)系?！薄叭^(guò)程工程咨詢服務(wù)企業(yè)承擔(dān)勘察、設(shè)計(jì)或監(jiān)理咨詢服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模及委托內(nèi)容相適應(yīng)的資質(zhì)條件?！?/span>
有句古話叫做秀才造反，三年不成。全過(guò)程咨詢也是秀才做事，表面上熱熱鬧鬧，實(shí)際上落地很少。有勝于無(wú)，行勝于知。
我們真的需要引入具有施工企業(yè)資質(zhì)的總承包企業(yè)進(jìn)入全過(guò)程咨詢服務(wù)市場(chǎng)，它們是一等一的執(zhí)行力高手。我在《全過(guò)程咨詢應(yīng)由誰(shuí)主導(dǎo)》一文提到過(guò)施工企業(yè)潛藏一批可以從事全過(guò)程咨詢的優(yōu)秀人才。知己知彼，方可百戰(zhàn)百勝。具有施工企業(yè)資質(zhì)的總承包企業(yè)，只要不與被管理工程的總承包企業(yè)有隸屬或利害關(guān)系，不正是更好的人選嗎？
如何理解“自2018年8月1日起至2021年7月31日止”。
全過(guò)程咨詢提過(guò)二年試點(diǎn)，此次試點(diǎn)三年，說(shuō)明我們更重視高質(zhì)量發(fā)展，而不是高速發(fā)展，不再定任務(wù)、定指標(biāo)，充分尊重市場(chǎng)規(guī)律。
二、試點(diǎn)工作要貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）要求，改進(jìn)工程建設(shè)組織方式，加快完善工程總承包相關(guān)的招標(biāo)投標(biāo)、施工圖設(shè)計(jì)審查、施工許可、竣工驗(yàn)收等制度規(guī)定，實(shí)施工程總承包企業(yè)負(fù)總責(zé)；積極試點(diǎn)建筑師負(fù)責(zé)制，明確建筑師的權(quán)利和責(zé)任，提高建筑師的地位，推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)，促進(jìn)工程建設(shè)提質(zhì)增效，推動(dòng)建筑業(yè)和工程勘察設(shè)計(jì)咨詢業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
【研讀】試點(diǎn)工作不僅是工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件，還要加快完善工程總承包相關(guān)的招標(biāo)投標(biāo)、施工圖設(shè)計(jì)審查、施工許可、竣工驗(yàn)收等制度規(guī)定，說(shuō)明這次試點(diǎn)是建立總包企業(yè)負(fù)總責(zé)的一攬子總承包改革試點(diǎn)，并不限于施工圖設(shè)計(jì)文件編制。其中工程總承包招標(biāo)投標(biāo)是核心，工程總承包招標(biāo)投標(biāo)的關(guān)鍵是通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成合理的總承包價(jià)格，違背這一個(gè)原理，不是改革，而是倒退。
當(dāng)然試點(diǎn)工作也不限于工程總承包，建筑師負(fù)責(zé)制也要積極試點(diǎn)，推進(jìn)全過(guò)程咨詢服務(wù)。但根據(jù)國(guó)辦【2017】19號(hào)文，民用建筑項(xiàng)目，積極探索建筑師主導(dǎo)的全過(guò)程全生命周期工程咨詢；對(duì)于非民用建筑項(xiàng)目，按照有關(guān)部署積極探索全過(guò)程工程咨詢，這畢竟涉及各部門(mén)工作的協(xié)同。
三、試點(diǎn)城市住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目的指導(dǎo)監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)施施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度，監(jiān)督有關(guān)試點(diǎn)單位執(zhí)行工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，確保工程質(zhì)量和安全。
【研讀】國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》(以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院“決定”)修改《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》中針對(duì)有關(guān)施工圖審查的部分。
將《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十一條第一款修改為：“施工圖設(shè)計(jì)文件審查的具體辦法，由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)、國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)制定。”
修改重點(diǎn)是取消了建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審查的規(guī)定，而是授權(quán)由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)、國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)制定施工圖設(shè)計(jì)文件審查的具體辦法。
將《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》第三十三條修改為：“施工圖設(shè)計(jì)文件審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查?？h級(jí)以上人民政府交通運(yùn)輸?shù)扔嘘P(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查。”
修改重點(diǎn)是刪除了縣級(jí)以上人民政府“建設(shè)行政、水利主管部門(mén)”，可以解讀為房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程和水利工程的施工圖審查政府不再負(fù)有行政責(zé)任，而交通運(yùn)輸部門(mén)依然負(fù)有行政責(zé)任。即鐵、公、水路、航空等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目政府需要對(duì)施工圖進(jìn)行審查。
施工圖審查制度在我國(guó)已運(yùn)行17年，在提升勘查設(shè)計(jì)質(zhì)量方面起到了重要作用，但也頗多爭(zhēng)議。但如何開(kāi)展施工圖設(shè)計(jì)審查，目前沒(méi)有看到新的文件。在實(shí)行工程總承包后施工圖設(shè)計(jì)文件如何審查？施工圖設(shè)計(jì)文件審查機(jī)構(gòu)如何改革，也是一個(gè)需要試點(diǎn)探索的問(wèn)題。
四、試點(diǎn)城市住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保試點(diǎn)項(xiàng)目落地，及時(shí)協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題；發(fā)揮工程總承包模式的優(yōu)勢(shì)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作，形成在全國(guó)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和改革創(chuàng)新成果；及時(shí)做好評(píng)估總結(jié)，于每年底向我部報(bào)送試點(diǎn)工作進(jìn)展情況，試點(diǎn)工作完成后向我部報(bào)送試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告。
【研讀】工程總承包正在追求行穩(wěn)致遠(yuǎn)，而不是大干快上，通過(guò)試點(diǎn)形成在全國(guó)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和改革創(chuàng)新成果。
生青杰
工程總承包之家一線創(chuàng)作人，工程合同研習(xí)社公眾號(hào)創(chuàng)始人。河南城建學(xué)院法學(xué)教授、執(zhí)業(yè)律師，專注于建筑業(yè)法律研究、教學(xué)與社會(huì)服務(wù)，建設(shè)部建造師管理工作優(yōu)秀專家，河南省法學(xué)會(huì)建筑工程與房地產(chǎn)法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，河南省建設(shè)教育協(xié)會(huì)工程管理專家委員會(huì)副組長(zhǎng)。
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