喬金亮
農(nóng)村土地制度改革包括國家征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地改革、農(nóng)地制度改革，改革的頂層設(shè)計(jì)呼之欲出。新一輪土地改革的到來，必將提高土地利用效率，大幅增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，調(diào)整政府征地行為，逐步釋放出巨大的改革紅利
近日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。這是繼中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議之后，再次聚焦農(nóng)村土地問題。也意味著關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的頂層設(shè)計(jì)呼之欲出。
土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)生活資料，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度。黨的十八屆三中全會(huì)已從宏觀角度明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)。此次審議的三項(xiàng)改革，明確了要堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。這不僅是國家土地管理制度和城鄉(xiāng)間土地資源配置的改革，也將對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利和農(nóng)村金融空間產(chǎn)生積極影響。
復(fù)雜的農(nóng)村土地制度改革主要包括三部分：第一部分是國家征地制度改革，對(duì)象是用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的農(nóng)村集體土地；第二部分是農(nóng)村集體建設(shè)用地改革，對(duì)象既包括農(nóng)民的宅基地，也包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地；第三部分是農(nóng)地制度改革，對(duì)象是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地。對(duì)于后兩部分所涉及的三類土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，業(yè)內(nèi)一般稱為農(nóng)民的“三塊地”。此前，中央已經(jīng)出臺(tái)文件明確了耕地制度改革的方向是三權(quán)分置。眼下，人們的關(guān)注點(diǎn)主要在土地征收、經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地制度。
先看土地征收。我國現(xiàn)行征地制度存在征地權(quán)行使范圍過寬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、安置途徑單一等缺陷。黨的十八屆三中全會(huì)就此提出，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。世界各國都有一定數(shù)量的土地是通過征收來轉(zhuǎn)變用途的。征地制度未來還會(huì)存在，但征地的范圍會(huì)逐步縮小。針對(duì)土地用途和性質(zhì)改變時(shí)產(chǎn)生的土地增值收益，要建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。
再看集體經(jīng)營性建設(shè)用地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地指農(nóng)村從事二三產(chǎn)業(yè)的集體土地，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并非不同種類的土地在一個(gè)市場里交易，而是指在內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面的統(tǒng)一。黨的十八屆三中全會(huì)提出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這突破了過去集體建設(shè)用地進(jìn)入市場必須征為國有的制度。今后改革的總體方向，應(yīng)是在加強(qiáng)用途管制和規(guī)劃約束的前提下，消除集體土地與國有土地在權(quán)能上存在的制度性差異。
最后看宅基地。宅基地是農(nóng)民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體的成員才能在本集體申請(qǐng)宅基地。雖然農(nóng)民房屋的建設(shè)費(fèi)用是自己承擔(dān)的，但農(nóng)民的宅基地是無償獲得的，農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛械臋?quán)能是不完整的，有占有、使用的權(quán)利，而沒有收益、處分權(quán)利。宅基地對(duì)于農(nóng)民具有重大意義，不能輕易將其轉(zhuǎn)化成其他性質(zhì)的土地。宅基地使用權(quán)人擁有其他合理居住地后，且經(jīng)農(nóng)民自主選擇同意后，宅基地才可能轉(zhuǎn)化成耕地或經(jīng)營性建設(shè)用地，決不能因宅基地的流轉(zhuǎn)使農(nóng)民失去了居住地。
土地作為重要的生產(chǎn)要素，其市場化改革長期相對(duì)滯后。眼下，部分地區(qū)在中央許可下進(jìn)行先行先試，并取得了一定成效。重慶等地開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，廣東出臺(tái)了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政府規(guī)章，安徽一些地方開展了宅基地有償退出的試點(diǎn)。由于涉及億萬農(nóng)民利益，且可能與現(xiàn)有法律有沖突，中央多次強(qiáng)調(diào)要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)。
據(jù)測算，這次改革所涉及的土地資源非常豐富。截至2013年底，全國的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的面積約為4200萬畝，約占全國建設(shè)用地總量的13.3%；宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設(shè)用地的54%?？梢灶A(yù)期，新一輪土地改革的到來，必將提高土地利用效率，大幅增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，調(diào)整政府征地行為，逐步釋放出巨大的改革紅利。(喬金亮)
（責(zé)任編輯：王炬鵬）
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