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行政處罰與刑罰的銜接問(wèn)題研究
行政處罰與刑罰的銜接問(wèn)題研究

論文提要:

行政處罰是行政法所規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式,刑罰則是刑法所規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式。違反行政法者受行政處罰制裁,犯罪者則受刑罰懲處,本應(yīng)是順理成章之事。但是,在實(shí)踐中,行政處罰與刑罰之間卻存在著一定的競(jìng)合關(guān)系。如何處理好二者之間的關(guān)系,使二者能夠?qū)崿F(xiàn)有機(jī)銜接的問(wèn)題既是一個(gè)理論問(wèn)題,也是一個(gè)迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文從行政處罰與刑罰在適用范圍、程序轉(zhuǎn)換、處罰適用以及其他配套措施等四個(gè)方面對(duì)行政處罰與刑罰的銜接問(wèn)題進(jìn)行了初步研究,提出了明確二者的適用范圍,完善二者的程序轉(zhuǎn)換機(jī)制,明確二者在具體適用的過(guò)程中的處罰問(wèn)題,構(gòu)建相關(guān)的配套措施等意見(jiàn)或建議,以期對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑罰的有機(jī)銜接有所裨益。全文共8314字。

以下正文:

行政處罰是特定的行政主體依法對(duì)違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人所給予的行政制裁 ,刑罰則是由國(guó)家審判機(jī)關(guān)依法對(duì)犯罪人適用的限制或剝奪其某種權(quán)益的強(qiáng)制性制裁方法 。違反行政法者受行政處罰制裁,犯罪者受刑罰懲處,本應(yīng)是順理成章之事。但是,由于種種原因,在具體的司法實(shí)踐中,一個(gè)行為極有可能同時(shí)觸犯行政法規(guī)與刑法的規(guī)定,在對(duì)該行為追究其法律責(zé)任時(shí)就會(huì)產(chǎn)生行政處罰與刑罰之間的競(jìng)合問(wèn)題。如何將行政處罰與刑罰這兩種不同性質(zhì)的制裁措施有機(jī)地銜接起來(lái),既是一個(gè)理論問(wèn)題,也是一個(gè)迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。筆者擬從行政處罰與刑罰在適用條件、程序轉(zhuǎn)換處罰適用以及配套措施等四個(gè)方面著手對(duì)它們二者之間的銜接問(wèn)題進(jìn)行論述。

一、行政處罰與刑罰適用范圍銜接

行政處罰與刑罰之間競(jìng)合關(guān)系的產(chǎn)生在很大程度上是由于二者在適用范圍上的模糊造成的,特別是我國(guó)刑法在對(duì)犯罪行為進(jìn)行界定時(shí)采取的是既定性又定量的方式,將一些行政處罰范圍內(nèi)的行為加上“情節(jié)”、“手段”、“數(shù)額”等條件的規(guī)定直接規(guī)定為刑事犯罪,更有甚者,甚至不加任何限制條件直接沿用行政處罰相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。這就導(dǎo)致行政處罰與刑罰之間在適用范圍上出現(xiàn)了許多的模糊地帶,一個(gè)行為極有可能在符合適用行政處罰的條件的同時(shí)也符合適用刑罰的條件。行政處罰與刑罰之間模糊地帶的存在,一方面會(huì)對(duì)我國(guó)行政處罰與刑罰之間關(guān)系的研究產(chǎn)生極為不利的影響,造成學(xué)術(shù)界在該問(wèn)題研究上的混亂,另一方面也造成了我國(guó)司法實(shí)踐中面對(duì)具體問(wèn)題時(shí)在法律適用方面的難題,給司法工作者造成不必要的困擾,同時(shí)也為“以罰代刑”和“以刑代罰”等有損司法公正行為的出現(xiàn)埋下了隱患。因此,解決行政處罰與刑罰之間銜接問(wèn)題首先要解決的關(guān)鍵性問(wèn)題就是如何正確界定二者適用條件問(wèn)題。

如何界定行政處罰與刑罰的本質(zhì)是解決二者在適用條件上區(qū)別的基礎(chǔ)性問(wèn)題。從二者的概念和特點(diǎn)來(lái)看,首先都強(qiáng)調(diào)了二者的法定性,也就是說(shuō),行政處罰與刑罰都必須是依法作出的,只不過(guò)是所依據(jù)的法律不同而已;其次都強(qiáng)調(diào)了二者的制裁性或強(qiáng)制性,行政處罰與刑罰都具有制裁性,二者的區(qū)別也不過(guò)是在制裁的嚴(yán)厲程度上有所區(qū)分;最后也是最能體現(xiàn)二者區(qū)別的方面就是在制裁對(duì)象方面的迥異,我國(guó)學(xué)者在對(duì)行政處罰進(jìn)行定義時(shí),基本都會(huì)強(qiáng)調(diào)“尚未構(gòu)成犯罪”這一條件,把行政處罰的對(duì)象限制在危害程度較低的不構(gòu)成犯罪的違反行政管理秩序的行為,而刑罰則明確地將自己的處罰對(duì)象限制為“犯罪”。筆者認(rèn)為,行政處罰的本質(zhì)是對(duì)行政不法的制裁,刑罰則是對(duì)刑事不法(即犯罪)的制裁。因此,正確區(qū)分行政不法與刑事不法就成為解決行政處罰與刑罰之間在適用范圍上區(qū)別的關(guān)鍵所在。

行政不法與刑事不法的區(qū)別問(wèn)題在理論上存在三種觀點(diǎn):一是量的差異理論,認(rèn)為行政不法行為只是一種比犯罪行為具有較輕的損害性與危險(xiǎn)性的不法行為,或者在行為方式上欠缺如犯罪行為的高度可責(zé)性的不法行為,行政不法與刑事不法之間只有量的區(qū)別;二是質(zhì)的差異理論,認(rèn)為行政不法破壞的是行政秩序和行政利益,而非普通的社會(huì)利益,它只是一種違反法規(guī)義務(wù)的行為,不具有嚴(yán)重的倫理上的非難性,而刑事不法則是對(duì)普遍的社會(huì)利益的侵害,具有社會(huì)倫理上的可非難性,是最嚴(yán)重的反道德、反倫理的行為,因而行政不法與刑事不法二者是本質(zhì)上不同的兩種違法行為;三是質(zhì)量的差異理論,認(rèn)為行政不法與刑事不法兩者不但在行為的量上,而且在行為的質(zhì)上均有所不同,刑事不法行為在質(zhì)上顯然具有較深度的倫理內(nèi)容與社會(huì)倫理的非難性,而且在量上具有較高度的損害性與社會(huì)危險(xiǎn)性,相對(duì)的,行政不法行為在質(zhì)上具有較低的倫理可責(zé)性,或者不具有社會(huì)倫理的非難內(nèi)容,而且它在量上并不具有重大的損害性與社會(huì)危險(xiǎn)性。

從上述三種觀點(diǎn)的論述內(nèi)容來(lái)看,質(zhì)量的差異理論將質(zhì)的差異理論和量的差異理論結(jié)合在一起,從質(zhì)與量的統(tǒng)一上界定了行政不法與刑事不法的區(qū)別,因而較為全面和完整。但是,不法行為無(wú)論是其質(zhì)、其量還是其質(zhì)量,歸根到底,都是以行為的社會(huì)危害性為轉(zhuǎn)移的——刑事不法,往往具有較為嚴(yán)重的社會(huì)危害性, 而行政不法則雖然具有一定的社會(huì)危害性,但其嚴(yán)重程度顯然要輕得多。這就給立法者提出了較為明確的要求,即只能將那些對(duì)社會(huì)具有較大的社會(huì)危害性,危及社會(huì)根本生存條件的行為規(guī)定為犯罪,并通過(guò)對(duì)這些行為適用刑罰以彰顯對(duì)其最為嚴(yán)厲的否定性評(píng)價(jià),而對(duì)于那些社會(huì)危害性較小的一般性行政不法行為,適用行政處罰就能達(dá)到對(duì)其進(jìn)行制裁的目的。

我國(guó)目前一般是通過(guò)情節(jié)輕重、數(shù)額多少和后果大小等三個(gè)方面來(lái)具體確定行政處罰與刑罰的范圍?;谶@三個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范在一定程度上能夠明確二者之間的適用范圍,但仍然不夠明晰,二者在立法上的重復(fù)、脫節(jié)現(xiàn)象難以避免。結(jié)合上述對(duì)質(zhì)量的差異理論以及社會(huì)危害性理論的論述,筆者認(rèn)為,在劃分行政處罰與刑罰各自的適用范圍,確定行政處罰升格為刑罰的標(biāo)準(zhǔn),既要考慮違法行為的情節(jié)、數(shù)額和后果等量的因素,更要考慮違法行為的質(zhì)的因素,即根據(jù)違法行為的性質(zhì)和類別,確定哪些行為應(yīng)作為行政不法適用行政處罰,哪些行為應(yīng)作為犯罪而適用刑罰。

從我國(guó)目前的情況分析,對(duì)于危害國(guó)家安全、公共安全和國(guó)防利益的行為毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)作為犯罪來(lái)處理,這主要是考慮這些違法行為具有較高的社會(huì)危害性,從“質(zhì)”上應(yīng)當(dāng)屬于犯罪的范疇,需要運(yùn)用刑罰來(lái)制裁;而對(duì)于市場(chǎng)秩序、社會(huì)公共秩序、公民民事權(quán)利權(quán)利的侵害行為,則要著重考慮“量”的因素,根據(jù)其實(shí)際危害程度及行為人的主觀過(guò)錯(cuò)大小來(lái)確定該行為是屬于行政不法行為還是刑事不法行為。只有當(dāng)該行為造成嚴(yán)重危害后果或者有造成嚴(yán)重危害后果之危險(xiǎn)時(shí),才規(guī)定為犯罪并適用刑罰處罰。

綜上所述,行政處罰與刑罰在適用范圍上的銜接問(wèn)題的解決,需要綜合考慮行為的“質(zhì)”與“量”的因素,要通過(guò)行為的“質(zhì)”的因素或“量”的因素的考察具體判斷行為的社會(huì)危害性大小,再以社會(huì)危害程度的大小將行為分別劃分到接受行政處罰和接受刑罰制裁的范圍內(nèi)。就目前而言,建議立法部門在充分考慮司法實(shí)踐情況下,考慮將那些行政處罰不能發(fā)揮作用或者作用甚微的違法行為納入刑罰處罰的范圍,而對(duì)于只需要進(jìn)行行政處罰便可充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域或行為,只需將其納入行政處罰的調(diào)節(jié)范圍即可。

二、行政處罰與刑罰的程序銜接

行政處罰與刑罰的程序銜接,無(wú)論是《行政處罰法》還是《刑法》基本上沒(méi)有作出具有可操作性的規(guī)定。2001年,國(guó)務(wù)院以310號(hào)令發(fā)布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》,是迄今為止有關(guān)規(guī)定行政處罰與刑罰程序銜接最高法律位階的規(guī)定。同年,為了貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的規(guī)定,最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。2006年,最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》,對(duì)行政處罰和刑罰程序銜接過(guò)程中的具體問(wèn)題作了進(jìn)一步的規(guī)定。

從公開(kāi)的案件處理情況分析看,部門利益中的經(jīng)濟(jì)利益和人際關(guān)系是根本性的,前者可以增加本部門的經(jīng)濟(jì)收益,從財(cái)政部門更多地獲得返還罰沒(méi)款,后者可以為本部門乃至個(gè)人獲得更多的人脈資源??梢?jiàn),這個(gè)問(wèn)題如同其他行政執(zhí)法一樣,除了有良好的法律規(guī)范外,規(guī)范行政權(quán)的行使最為根本。有學(xué)者認(rèn)為:針對(duì)目前困擾行政執(zhí)行及刑事司法程序相銜接的程序問(wèn)題,其解決的思路應(yīng)當(dāng)既包括對(duì)現(xiàn)行的原則性規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行的執(zhí)法理念,也包括對(duì)銜接程序上的制度性闕如進(jìn)行補(bǔ)充的思維 。基于法律、行政法規(guī)和相關(guān)的司法解釋規(guī)定,行政處罰和刑罰程序銜接主要有如下兩種模式:

(一)行政→刑事模式

本模式是指在行政程序中查實(shí)的違反行政法義務(wù)的行為,如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)依法移送至有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。此種模式建立在刑事優(yōu)先理論基礎(chǔ)上,它要求一旦違反行政法義務(wù)的行為涉嫌構(gòu)成犯罪,行政機(jī)關(guān)必須終止正在進(jìn)行的行政程序,將此案移送至司法機(jī)關(guān)。

需要提出并分析的問(wèn)題是:行政機(jī)關(guān)是否具有涉嫌構(gòu)成犯罪的初步認(rèn)定權(quán)?在法律上,行政權(quán)與司法權(quán)是分離的。它們分別被交由不同性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)行使,如同兩道鐵軌是不會(huì)發(fā)生交叉的。但是,在特殊情況下這種權(quán)力的交叉卻是必要的,如在行政處罰與刑罰實(shí)體上存在著如何銜接的問(wèn)題上,需要由法律授權(quán)以便保障行政權(quán)與司法權(quán)在這里完成案件交接。涉嫌構(gòu)成犯罪的初步認(rèn)定權(quán)具有司法性質(zhì),如果法律不賦予行政機(jī)關(guān)涉嫌構(gòu)成犯罪的初步認(rèn)定權(quán),那么行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)就沒(méi)有合法的案件交接依據(jù)。

本模式主要解決的是行政機(jī)關(guān)在初步認(rèn)定其所處理的行政案件有可能構(gòu)成犯罪的情形下如何將案件從行政處理程序轉(zhuǎn)化為刑事程序的問(wèn)題。依照案件處于不同的階段,本模式又可以分為以下兩種情形:

1.行政程序未終結(jié)的移送。它是指在行政程序進(jìn)行過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)基于調(diào)查所獲得的證據(jù)初步判定當(dāng)事人的行為已涉嫌構(gòu)成犯罪時(shí),依法終結(jié)行政程序并將案件移送司法機(jī)關(guān)?!?b style="background-color: rgb(255, 153, 153);">行政處罰法》針對(duì)這種情形分別作出了兩個(gè)條款,即第22條和第38條的規(guī)定。前一條是適用的程序性的原則規(guī)定,它包含了刑事優(yōu)先原理;后一條是規(guī)定了行政機(jī)關(guān)終結(jié)行政處罰程序的方式之一。

2.行政程序已終結(jié)的移送。在行政處罰程序中,行政機(jī)關(guān)基于調(diào)查所獲得的證據(jù)并不能認(rèn)定當(dāng)事人的行為已經(jīng)涉嫌構(gòu)成犯罪,即依法作出行政處罰決定,終結(jié)了行政處罰程序。但在行政處罰決定作之后,行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了新的證據(jù)認(rèn)為當(dāng)事人的行為已經(jīng)涉嫌構(gòu)成犯罪時(shí),也應(yīng)當(dāng)依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

與本模式相關(guān)的程序性問(wèn)題有:

(1)重新啟動(dòng)行政處罰程序。對(duì)于移送司法機(jī)關(guān)的案件,如司法機(jī)關(guān)最終認(rèn)為當(dāng)事人罪名不成立的,應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定退回行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)如認(rèn)為需要追究行政處罰責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)再次啟動(dòng)行政處罰程序依法作出相應(yīng)的行政處罰決定。對(duì)此,《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第10條已有明確規(guī)定。(2)基于正當(dāng)法律程序的要求,在行政機(jī)關(guān)移送案件至司法機(jī)關(guān)時(shí)應(yīng)當(dāng)履行告知當(dāng)事人義務(wù),告知的目的不是征求當(dāng)事人對(duì)案件移送的意見(jiàn),而是基于對(duì)當(dāng)事人的人格尊重,使其有接受更為嚴(yán)厲的法律制裁的心理基礎(chǔ),畢竟,這種案件移送對(duì)當(dāng)事人已產(chǎn)生了更為不利影響。

(二)刑事→行政模式

本模式是指在司法機(jī)關(guān)通過(guò)刑事訴訟程序?qū)彶楫?dāng)事人違反行政法義務(wù)的行為,無(wú)論是否構(gòu)成犯罪,如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要對(duì)當(dāng)事人追究行政處罰責(zé)任時(shí),即啟動(dòng)行政處罰程序依法對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰決定。本模式有如下三種情形:

1.法院移送。經(jīng)法院審理后認(rèn)為當(dāng)事人的行為構(gòu)成犯罪但不需要判處刑罰的、宣告無(wú)罪的或者構(gòu)成犯罪已判刑罰,但依法應(yīng)給予行政處罰。《刑法》第37條規(guī)定:對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的,可以免予刑事處罰,但是可以根據(jù)案件的不同情況,予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失,或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分。在《刑法》中設(shè)置了這一行政處罰與刑罰的銜接條款,它具有總則性質(zhì),統(tǒng)領(lǐng)所有已進(jìn)入刑事訴訟程序的案件與行政處罰如何銜接問(wèn)題。本情形的程序銜接方式是:法院在結(jié)案后將案卷副本移送到有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān),由行政機(jī)關(guān)依照法院提供的證據(jù)材料,依照行政處罰程序作出行政處罰。

2.檢察機(jī)關(guān)移送。它適用不起訴但需要給予行政處罰的案件。在刑事訴訟程序中,檢察機(jī)關(guān)作出不起訴的決定是刑事訴訟程序終結(jié)的法定原因。但是,如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要給當(dāng)事人行政處罰的,應(yīng)當(dāng)移送到有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)處理。關(guān)于本情形的案件移送程序,《刑事訴訟法》第142條作了明確規(guī)定:人民檢察院決定不起訴的案件,應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)偵查中扣押、凍結(jié)的財(cái)物解除扣押、凍結(jié)。對(duì)被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或需要沒(méi)收其違法所得的,檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見(jiàn),移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。有關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果及時(shí)通知人民檢察院。在這里,法律之所以規(guī)定了行政機(jī)關(guān)有通知義務(wù),是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)有法律監(jiān)督的職責(zé),它要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法作出行政處罰決定。

3.公安機(jī)關(guān)移送。公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)查獲的違反行政法義務(wù)的行為沒(méi)有犯罪事實(shí),或者認(rèn)為犯罪事實(shí)顯著輕微,不需要追究刑事責(zé)任,但依法應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送同級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。對(duì)此,《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第13條規(guī)定:公安機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為,經(jīng)審查,沒(méi)有犯罪事實(shí),或者立案?jìng)刹楹笳J(rèn)為犯罪事實(shí)顯著輕微,不需要追究刑事責(zé)任,但依法應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送同級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān),有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出處理。

三、行政處罰與刑罰的處罰銜接

行政處罰與刑罰在處罰方面的銜接涉及到二者的靜態(tài)銜接與動(dòng)態(tài)銜接兩個(gè)方面,前者主要指的是在立法上如何合理配置行政處罰與刑罰的問(wèn)題,后者則是主要指的是行政處罰與刑罰到底如何具體適用的問(wèn)題。

(一)靜態(tài)銜接:合理配置行政處罰與刑罰

我國(guó)目前在行政處罰與刑罰在處罰的靜態(tài)配置方面存在著諸多不合理之處,主要是現(xiàn)有的某些行政處罰比現(xiàn)行刑法的某些刑罰的制裁程度還要重的問(wèn)題:

一是在財(cái)產(chǎn)性處罰中作為行政處罰方式的罰款與作為刑罰的罰金刑的不協(xié)調(diào),對(duì)于罰款的金額一般都由行政法律法規(guī)作出了比較明確的規(guī)定,并且大部分都規(guī)定了罰款的上限與下限,然而在刑法中對(duì)罰金的數(shù)額卻沒(méi)有作出相應(yīng)的明確規(guī)定,賦予了審判人員相當(dāng)大的自由裁量權(quán),這就導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)一種情況,即對(duì)于同一客體的一般違法行為和犯罪行為,一般違法行為所受的罰款金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于犯罪行為所受的罰金數(shù)額,這明顯違背了“處罰相當(dāng)”的原則;

二是在人身自由罰中也存在作為行政處罰的人身自由罰(包括行政拘留與勞動(dòng)教養(yǎng))與作為刑罰的自由刑的不協(xié)調(diào)問(wèn)題,主要是被學(xué)術(shù)界和事務(wù)部門廣泛認(rèn)為是行政處罰的勞動(dòng)教養(yǎng)的期限長(zhǎng)達(dá)一年至三年,在特殊情形下甚至還可延長(zhǎng)一年達(dá)到四年,而根據(jù)現(xiàn)行刑法的規(guī)定,管制為三個(gè)月以上兩年以下,拘役為一個(gè)月以上六個(gè)月以下,而且判處三年以上有期徒刑的罪名就屬于重罪了,因此,作為一種行政處罰的勞動(dòng)教養(yǎng)其嚴(yán)厲程度已然超過(guò)了許多刑法中的自由刑了,這顯然是不合理的。

因此,要從靜態(tài)上處理好行政處罰與刑罰在處罰方面的銜接問(wèn)題,就要解決好二者的合理配置問(wèn)題,具體而言:一是要對(duì)罰款與罰金之間的銜接進(jìn)行完善,比較可行的做法是將罰款的上限作為罰金刑的下限,而對(duì)于罰金刑的上限則應(yīng)區(qū)分不同情況加以規(guī)定,給審判人員留出一定的自由裁量的空間,賦予其一定的自由裁量權(quán);二是要廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度,因?yàn)閯趧?dòng)教養(yǎng)制度作為一種行政處罰手段,對(duì)公民的一般違法行為規(guī)定了比刑罰還要嚴(yán)厲的制裁,嚴(yán)重影響到了我國(guó)行政處罰與刑罰的協(xié)調(diào),對(duì)公民的人身自由權(quán)構(gòu)成了不恰當(dāng)?shù)厍趾?,正如我?guó)一些學(xué)者所主張的那樣,“勞動(dòng)教養(yǎng)制度固然對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)秩序、保障社會(huì)治安發(fā)揮了一定的積極作用,但是它本身卻是以違反法治、有違正義原則為代價(jià)的……既然將勞動(dòng)教養(yǎng)定義為非正義和反法治的制度,那么,對(duì)這一制度就應(yīng)采取一種徹底廢除和取締的態(tài)度……” 。

(二)動(dòng)態(tài)銜接:如何具體適用行政處罰與刑罰

所謂的行政處罰與刑罰在適用上的動(dòng)態(tài)銜接解決的主要是,對(duì)同一個(gè)行為如果既能適用行政處罰又能適用刑罰時(shí),如何處理行政處罰與刑罰之間關(guān)系的問(wèn)題。目前,針對(duì)這一問(wèn)題,學(xué)術(shù)界主要有三種觀點(diǎn):一是選擇適用,即只能在行政處罰和刑罰中選擇一種予以適用;二是附條件的并科,主張行政處罰與刑罰競(jìng)合時(shí)可并科,但任何一個(gè)“罰”執(zhí)行后,認(rèn)為沒(méi)有必要執(zhí)行另外一個(gè)時(shí),可免除執(zhí)行;三是合并適用,主張既要適用刑罰,又要適用行政處罰。

筆者較為贊同的是第三種觀點(diǎn),即對(duì)于同一個(gè)行為可以由行政機(jī)關(guān)和人民法院分別給予行政處罰和刑罰,主要理由有兩點(diǎn):一是從全面追究犯罪分子的法律責(zé)任,有效打擊和預(yù)防犯罪方面來(lái)說(shuō),行為的雙重違法性決定了其必然在承擔(dān)責(zé)任和接受制裁上的雙重性,因此既要追究其行政責(zé)任,給予行政處罰,又要追究其刑事責(zé)任,給予刑罰處罰;二是行政處罰與刑罰是性質(zhì)、形式和功能都不相同的法律責(zé)任,二者性質(zhì)的差異決定了在適用時(shí)不能遵循“禁止重復(fù)評(píng)價(jià)”原則,而二者在形式與功能上的差異決定了只有合并適用才能彌補(bǔ)各自的不足,便于消除違法行為的全部危害后果。

但是,基于比例原則的要求,行政機(jī)關(guān)或者法院針對(duì)同一行為施加的處罰應(yīng)當(dāng)合理,不得使當(dāng)事人承受過(guò)度的處罰,這也就要求在對(duì)行政處罰與刑罰進(jìn)行并科時(shí),對(duì)于處罰效果相同的處罰方式,如行政處罰中罰款、行政拘留,分別與刑罰中的罰金與拘役、有期徒刑在法律效果上是一致的,應(yīng)當(dāng)允許它們之間進(jìn)行折抵或者吸收。具體而言,這種吸收處罰主要包括以下兩種情形:

1.先行政處罰后刑罰的情形,即對(duì)于同一個(gè)行為,行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)其作出行政處罰的情況下,人民法院在適用刑罰時(shí)就可以采用以下方法使:

一是類似罰互相折抵,如《行政處罰法》第28條規(guī)定:“違法行為構(gòu)成犯罪,人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí),行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的,應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪,人民法院判處罰金時(shí),行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的,應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金?!?br>
二是不同罰各自適用,例如行政機(jī)關(guān)作出吊銷許可證或者營(yíng)業(yè)執(zhí)照、罰款等處罰,而人民法院則是判處有期徒刑的情形下,行政處罰與刑罰互不干擾,各行其是。

2.先刑罰后行政處罰的情形,即對(duì)于同一個(gè)行為,人民法院已經(jīng)對(duì)其作出刑罰處罰的情況下,行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要對(duì)其適用行政處罰可以采用以下方法:

一是類似罰不再處罰,人民法院已經(jīng)適用罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)刑或管制、拘役、有期徒刑等自由刑的情形下,行政機(jī)關(guān)不能同時(shí)對(duì)行為人適用罰款等財(cái)產(chǎn)制裁或行政拘留等限制人身自由的行政處罰。

二是不同罰可再處罰,主要包括以下幾種情形:人民法院已經(jīng)適用了管制、拘役、有期徒刑或罰金,行政機(jī)關(guān)認(rèn)為必要可處以吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照之類的不能為刑罰所吸收的行政處罰;人民法院沒(méi)有適用罰金的,行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要可適用罰款;對(duì)于單位犯罪,如果人民法院只追究了直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任,行政機(jī)關(guān)也可以對(duì)該單位處以行政處罰

三是免刑后再處罰。對(duì)于法律規(guī)定可以免予刑事處罰的輕微犯罪,人民法院免除其刑事責(zé)任后,行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法給予犯罪者相應(yīng)的行政處罰。但是,并非所有被免刑的犯罪人都要給予行政處罰,是否給予相應(yīng)的行政處罰應(yīng)具體情況具體分析。

四、完善行政處罰與刑罰銜接的其他措施

要處理好行政處罰與刑罰的銜接問(wèn)題,除了要對(duì)上述的三個(gè)方面予以充分的理解與適用以外,還需要在行政執(zhí)法與刑事司法中做好以下幾個(gè)方面的工作:

一是強(qiáng)化立法,為行政處罰與刑罰的銜接提供法律保障?,F(xiàn)有的涉及到行政處罰與刑罰銜接問(wèn)題的規(guī)范性文件存在著位階較低、操作性差、滯后于司法實(shí)踐等問(wèn)題,要想把行政處罰與刑罰的銜接問(wèn)題解決好,就需要從立法方面堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合,提升相關(guān)規(guī)范性文件的位階,增強(qiáng)法律規(guī)范的操作性,從而為行政處罰與刑罰的有機(jī)銜接提供法律保障。

二是要完善行政處罰與刑罰銜接的工作機(jī)制,主要包括案件移送機(jī)制、案件信息交流機(jī)制以及適用協(xié)調(diào)機(jī)制等,從明確案件的移送標(biāo)準(zhǔn)和移送程序,做好執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)案件信息共享工作以及協(xié)調(diào)好行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在適用行政處罰與刑罰中的關(guān)系等方面為實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑罰的有機(jī)銜接奠定制度基礎(chǔ)。

三是要加強(qiáng)執(zhí)法、司法隊(duì)伍建設(shè),提高執(zhí)法、司法能力。實(shí)踐中“以罰代刑”和“以刑代罰”現(xiàn)象的出現(xiàn)在很大程度上是因?yàn)樾姓?zhí)法人員或者司法工作者的專業(yè)素質(zhì)的匱乏與業(yè)務(wù)水平的低下造成的。這就需要我們要從公正執(zhí)法與公正司法的角度出發(fā),有針對(duì)性地開(kāi)展培訓(xùn)工作,提高執(zhí)法、司法人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平,切實(shí)強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)。執(zhí)法、司法隊(duì)伍建設(shè)的加強(qiáng)能夠?yàn)槎沤^“以刑代罰”或“以罰代刑”的出現(xiàn),從而實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑罰銜接的完善提供良好的人員保障。

四是要加大監(jiān)督力度,完善監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力不受監(jiān)督就有被濫用的危險(xiǎn),在行政處罰與刑罰之間的銜接中就牽扯到行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在案件移送、案件處理等方面的權(quán)力。實(shí)踐中出現(xiàn)的“以罰代刑”和“以刑代罰”問(wèn)題就與這些權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督有關(guān)。因此,加大對(duì)行政處罰與刑罰之間銜接的監(jiān)督力度,完善監(jiān)督機(jī)制,特別是發(fā)揮人民檢察院的監(jiān)督職能,完善監(jiān)督機(jī)制,將人民檢察院的立案監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái),切實(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政處罰與刑罰之間銜接的有效監(jiān)督。

結(jié) 語(yǔ)

行政處罰與刑罰都是承擔(dān)法律責(zé)任的方式,要處理好二者的銜接問(wèn)題,就必須要厘清二者在處罰范圍上的區(qū)別,明確二者在程序上的轉(zhuǎn)化機(jī)制以及如何在處罰中具體適用二者的問(wèn)題,只有這樣才能對(duì)行政處罰與刑罰的銜接問(wèn)題有充分的認(rèn)識(shí),才能更好地完善二者之間銜接機(jī)制。筆者就是本著這樣的思路去展開(kāi)本文的具體論述,文中的諸多觀點(diǎn)只是筆者的一些不成熟的看法,還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)和證明,但是筆者希望通過(guò)這些觀點(diǎn)的提出能夠引起理論界與實(shí)務(wù)界的重視和探討,對(duì)我國(guó)行政處罰與刑罰最終實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接貢獻(xiàn)自己的綿薄之力。
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